CC BY
502. Пожары и пожарная безопасность в 1994-2008 гг. Статистические сборники. - М.: ФГУ ВНИИПО, 1995-2009.
3. Пожарные риски. Динамика, управление, прогнозирование / Под ред. Н. Н. Брушлинского и Ю. Н Шебеко. Монография. - М.: ФГУ ВНИИПО, 2007. - 370 с.
4. Население мира. Демографический сборник. - М.: Мысль, 1989. - 477 с.
5. Вишневский А. Г., Андреев Е М., ТрейвишА. И Перспективы развития России: роль демографического фактора. - М.: Институт экономики переходного периода, 2003. - 90 с.
УДК 614.8.004.5
В. И. Козлачков
доктор философских наук, профессор, профессор кафедры организации деятельности государственного пожарного надзора УНК ОДГПН Академии ГПС МЧС России
V. Kozlachkov
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ СОВРЕМЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В работе анализируются ошибки, а также раскрываются особенности применения требований пожарной безопасности и механизм осуществления надзорной деятельности:
- гармонизация требований пожарной безопасности;
- применение требований пожарной безопасности, минимально необходимых для защиты людей и чужого имущества от пожара;
- обоснование требований пожарной безопасности, предъявляемых к конкретному объекту, расчетами пожарных рисков;
- ограниченное участие в деятельности по оценке соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности;
- возложение ответственности за качество проверок противопожарного состояния объектов на специализированные организации и собственников объектов.
Ключевые слова: оценка соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности; качество проверок противопожарного состояния объектов; надежность работы специалистов надзорных органов при проведении проверок; особенности применения современных требований пожарной безопасности.
ESPECIALLY THE APPLICATION OF MODERN REQUIREMENTS OF FIRE SECURITY IN THE IMPLEMENTATION OF OVERSIGHT ACTIVITIES
In this article errors are analyses as well as it reveals the application of new requirements of fire safety in the implementation of oversight activities:
- harmonization of requirements of fire Security with federal law governing public relations;
- use only those requirements fire safety that are minimally necessary to protect people and someone else property from fire;
- support of the requirements of fire security requirements to a particular object, use the Payables fire risk;
- the limited participation in conformity assessment activities fire protection requirements of objects Security;
- assigning responsibility for quality checks the status of objects for specialized fire, the organization and the owners of objects.
Keywords: conformity assessment for the protection of objects fire safety requirements; quality checks the status of a fire objects; reliability professionals supervisory authorities in conducting checks; especially the application of modern fire safety requirements.
В соответствии со ст. 144 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» одной из форм оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности является государственный пожарный надзор [1].
В связи с этим возникает проблема предъявления обвинений государственным инспекторам по пожарному надзору по ст. 293 УК РФ «Халатность» [2], в случаях низкого качества проверок, если это привело к пожарам с гибелью людей или причинению тяжкого вреда их здоровью.
В некоторых случаях государственным инспекторам по пожарному надзору может быть предъявлено обвинение по ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» [2], если предприниматели принуждаются к выполнению противопожарных мероприятий, направленных на защиту их собственного имущества.
Основу таких обвинений составляют ошибки, которые допускаются в результате неправильного применения «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» [1].
Как показывает анализ практики применения современных требований пожарной безопасности, распространенной ошибкой при оценке соответствия объектов защиты является прямое применение типовых технических решений без предварительной оценки пожарных рисков и выбора адекватных ситуации мер, минимально необходимых для защиты людей и чужого имущества от опасных факторов пожара. Такая практика является нарушением требований ст. 4 п. 2 и ст. 7 п. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» [3].
Совершению этой ошибки способствует противоречивая формулировка ст. 6 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности», которая допускает прямое применение типовых решений по обеспечению пожарной безопасности без оценки пожарных рисков [1].
Однако прямое применение типовых технических решений может оказаться неэффективным и привести к гибели людей при пожаре. Это объясняется тем, что ранее СНиП, НПБ и другие нормативные документы не были приведены в соответствие требованиям ГОСТ 12.1.004-91 [4], как того требовал Закон РФ «О стандартизации» [5], действовавший до вступления в законную силу Федерального закона «О техническом регулировании» [3]. Поэтому многие положения старых нормативных документов по пожарной безопасности, которые без особых изменений были включены в новую нормативную базу, не учитывают динамику опасных факторов пожара, и их применение может оказаться неэффективным, а в некоторых случаях создавать дополнительную угрозу людям.
Например, при расчетной оценке условий безопасной эвакуации людей может быть определена другая, отличная от типовых нормативов, протяженность путей эвакуации.
Примером создания дополнительной угрозы людям при выполнении типовых требований пожарной безопасности может служить оборудование первичными средствами пожаротушения помещений, в которых динамика опасных факторов пожара такова, что не позволяет людям безопасно для них использовать эти средства.
В такой ситуации возможно предъявление обвинения инспектору в том, что он не предвидел негативных последствий неправильного выбора варианта противопожарной защиты объекта, хотя должен был предвидеть эти последствия и выбрать вариант противопожарной защиты, адекватный угрозе людям при пожаре.
Прямое применение типовых требований пожарной безопасности, направленных на защиту собственного имущества, может причинить собственнику вред в форме упущенной выгоды, поскольку значительные средства не пускаются в оборот и не приносят прибыли. Такая пожарная безопасность в некоторых случаях представляет значительную экономическую опасность для объектов защиты и препятствует осуществлению предпринимательской деятельности. В таких ситуациях проблема противопожарной защиты собственного имущества решается в рамках договоров добровольного страхования и не является предметом деятельности органов государственного пожарного надзора.
Анализ ситуации, складывающейся на страховом рынке, позволил выявить тенденцию страхования объектов без выполнения некоторых высокозатратных противопожарных мероприятий.
Это объясняется тем, что при пожарах типовые меры пожарной безопасности оказываются не всегда эффективными, но они учитываются при определении страховых взносов и тарифных скидок.
Страхование объектов без некоторых высокозатратных и малоэффективных противопожарных мероприятий, позволяет страховщикам значительно повышать размеры страховых взносов и устанавливать повышенные франшизы (невозвращаемые суммы при выплате страховок), что делает выгодным такое страхование.
Если требования пожарной безопасности направлены на защиту чужого имущества, их выполнение может быть заменено страхованием риска ответственности за вред, который может быть причинен возможным пожаром. При этом выполнение противопожарных мероприятий, предложенных страховщиком как условие выполнения договора страхования, является обязательным.
Принципы применения требований пожарной безопасности
Чтобы избежать ошибок при толковании требований пожарной безопасности следует руководствоваться ст. 18 и 54 Конституции РФ [6], ст. 1-3 Гражданского кодекса РФ [7], ст. 187, 168 и 219 Уголовного кодекса РФ [2], ст. 3.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях [8], Федеральным законом «О техническом регулировании» [3] и ориентироваться на следующие принципы:
- свободы распоряжаться и рисковать собственным имуществом;
- минимизации требований пожарной безопасности до уровня, соразмерного угрозе жизни и здоровью людей, чужому имуществу и окружающей среде при пожаре;
- ограниченного применения методов оценки рисков предположительного характера, порождающих неустранимые сомнения при истолковании результатов расчетов;
- соответствия требований пожарной безопасности уровню научно-технического развития, а также уровню развития материально-технической базы объектов защиты;
- согласованности требований пожарной безопасности с требованиями других систем безопасности;
- возможности замены мер пожарной безопасности, направленных на защиту чужого имущества, страхованием риска ответственности за вред, который может быть причинен возможным пожаром;
- ответственности за нарушения обязательных требований пожарной безопасности, предусмотренной федеральным законодательством;
- исключения обратного действия требований пожарной безопасности, устанавливающих или отягчающих ответственность за их нарушения;
- применения новых требований пожарной безопасности, устраняющих или смягчающих ответственность за нарушения старых требований.
Порядок применения требований пожарной безопасности
Обязательные требования пожарной безопасности к каждому объекту защиты формулируются в соответствии с вышеизложенными принципами и представляют собой систему эшелонированной защиты от пожара.
Мероприятия по предотвращению пожара становятся обязательными, если в объекте находится пожарная нагрузка с характеристиками и в количестве, опасном для людей и чужого имущества при пожаре.
Мероприятия по обнаружению и оповещению о пожаре становятся обязательными, если они обеспечивают эвакуацию людей до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара.
Мероприятия по оборудованию объекта первичными средствами пожаротушения становятся обязательными, если они направлены на предотвращение развития пожара до значений, опасных для людей, и для применения первичных средств пожаротушения имеются необходимые резервы времени.
Оборудование объекта автоматическими установками пожаротушения становится обязательным, если они обеспечивают противопожарную устойчивость объекта в течение времени, необходимого для эвакуации людей в безопасную зону; либо в течение времени, необходимого для защиты людей в объекте при невозможности их эвакуации; либо предотвращают обрушение защищаемого здания (сооружения) на другие объекты, расположенные в зоне обрушения.
Мероприятия по обеспечению эвакуации людей становятся обязательными, если они обеспечивают эвакуацию людей в безопасные зоны до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара.
Мероприятия по предотвращению распространения пожара становятся обязательными, если возможный пожар создает угрозу другим (чужим) объектам.
Мероприятия по повышению огнестойкости объектов защиты становятся обязательными, если они обеспечивают противопожарную устойчивость объекта в течение времени, необходимого для эвакуации людей в безопасную зону; либо в течение времени, необходимого для защиты людей в объекте при невозможности их эвакуации; либо предотвращают обрушение защищаемого здания (сооружения) на другие объекты, расположенные в зоне обрушения.
Мероприятия по обеспечению успешного тушения пожара становятся обязательными, если они не создают дополнительную угрозу людям и являются условием реализации других обязательных требований пожарной безопасности.
Необходимость выполнения этих требований пожарной безопасности должна подтверждаться соответствующими расчетами, которые могут быть включены в декларации пожарной безопасности, составляемые собственниками объектов. При этом может быть произведена выборочная проверка исходных данных и результатов расчетов с использованием экспресс-методов оценки пожарных рисков [9, 10].
Производить такие расчеты и разрабатывать системы обеспечения пожарной безопасности, адекватные ситуациям, могут организации, аккредитованные в области пожарного аудита (независимой оценки пожарных рисков).
По результатам аудита составляется заключение, в котором формулируются обязательные меры пожарной безопасности, выполнение которых должны проверить органы государственного пожарного надзора.
Мнение о том, что на объектах аудита государственный пожарный надзор не должен осуществляться, не учитывает того обстоятельства, что коммерческие и иные негосударственные организации не наделены полномочиями по надзору за выполнением обязательных требований пожарной безопасности.
Оценка соответствия требованиям пожарной безопасности
Оценка соответствия требованиям пожарной безопасности объектов защиты при проведении проверок не может считаться всесторонней, полной и объективной по следующим основаниям:
- органы государственного пожарного надзора проводят дознание по делам о пожарах на объектах (ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности») [11], противопожарное состояние которых они оценивали до пожара в процессе выполнения мероприятий по надзору;
- оценка соответствия требованиям пожарной безопасности по существу является оценкой деятельности по обеспечению пожарной безопасности объектов защиты, которая является целью осуществления государственного пожарного надзора (п. 1 «Положения о государственном пожарном надзоре») [12];
- органы государственного пожарного надзора не имеют возможности проведения проверок объектов защиты с качеством, надлежащим для оценки соответствия, в сроки, установленные Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [13].
Для качественного проведения проверок и выявления всех нарушений технических требований, имеющих отношение к рассматриваемому объекту, требуется высокая квалификация,
которая приобретается в процессе многолетней практической работы с нормативными документами и проектной документацией. Поэтому надежность работы начинающего специалиста составляет
0,16-0,2. До приемлемого уровня надежность работы специалиста повышается в течение 10-12 лет.
Это объясняется наличием большого объема концептуально сложных и связанных между собой нормативных требований, количество которых превышает шестьдесят тысяч. С введением в действие сводов правил пожарной безопасности при сокращении количества нормативных документов количество нормативных требований возрастает и они усложняются. Огромные возможности долговременной памяти человека нивелируются ограниченными возможностями оперативной памяти, которая обеспечивает профессиональную деятельность в условиях дефицита времени и информационных перегрузок.
Значительно (в 17-20 раз) сократить время формирования профессионального мастерства и повысить (до 0,8) надежность работы эксперта позволяют функциональная организация нормативной базы и тренинг по ее применению, который можно организовать в системе служебной подготовки или в процессе стажировки.
Функциональная организация нормативной базы представляет собой разработку концептуальной модели деятельности по обеспечению пожарной безопасности, в основу которой положен процесс возникновения, развития и ликвидации (самоликвидации) пожара, а также действия на каждой стадии этого процесса, образующие систему эшелонированной защиты от пожара.
Количество элементов концептуальной модели не превышает объема оперативной памяти, и их взаимосвязь позволяет быстро и эффективно сканировать всю нормативную базу с помощью системы смысловых координат.
Для удобства работы составляются логические схемы нормативных документов, в которых сформулированы принципы обеспечения пожарной безопасности, а нормативные требования сгруппированы с учетом реализации этих принципов, что облегчает поиск нарушений нормативных требований [14].
Вместе с тем, наряду с повышением надежности (качества) проверок появляется проблема обработки и реализации большого объема информации о противопожарном состоянии объектов защиты.
Решить проблему качества проверок возможно лишь путем введения пожарного аудита (независимой оценки пожарных рисков), осуществляемого аккредитованными организациями.
Таким образом, в современных условиях качественная оценка соответствия требованиям пожарной безопасности может быть проведена органами государственного пожарного надзора лишь в двух случаях:
- при рассмотрении проектов специальных технических условий, разрабатываемых на объекты капитального строительства [15];
- при рассмотрении проектов технических условий модернизации (корректировки) систем обеспечения пожарной безопасности действующих объектов [16]. В этих случаях функцию оценки соответствия требованиям пожарной безопасности могут выполнять нормативно-технические советы, выступающие в качестве участников рассмотрения проектов специальных технических условий. Особый случай представляет собой участие органов государственного пожарного надзора в оценке соответствия требованиям пожарной безопасности при рассмотрении и регистрации деклараций пожарной безопасности [17].
Эта форма подтверждения соответствия, являясь формой самопроверки, направлена на предупреждение нарушений требований пожарной безопасности, которые совершают специалисты объектов защиты, привлекаемые к участию в декларировании в качестве разработчиков деклараций пожарной безопасности либо в качестве представителей объекта защиты, контролирующих разработку деклараций, выполняемых по договорам специализированными организациями. В данной ситуации формальная регистрация декларации пожарной безопасности (п. 12 Приказа МЧС России от 24.02.2009 № 91 «Об утверждении формы и порядка регистрации декларации
пожарной безопасности») [17] может послужить причиной пропуска нарушений требований пожарной безопасности, представляющих угрозу людям и чужому имуществу.
В таком случае при проведении расследований пожаров с гибелью людей будет применено положение п. 16 (Приказа МЧС России от 24.02.2009 № 91) об отмене регистрации декларации в случае представления декларантом недостоверной информации, поскольку это положение может быть истолковано как обязанность органов государственного пожарного надзора проверять достоверность информации, содержащейся в декларациях пожарной безопасности, на стадии их регистрации.
Чтобы избежать такого применения п. 16 (Приказа МЧС России от 24.02.2009 № 91) необходимо изменить его редакцию, заменив слова «об отмене регистрации декларации» словами «об аннулировании декларации». В противном случае органы государственного пожарного надзора должны проверять достоверность информации, содержащейся в декларациях на стадии их регистрации, подтверждая тем самым свое участие в оценке соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности при разработке деклараций пожарной безопасности.
Вместе с тем, проблема контроля качества деклараций пожарной безопасности требует решения, поскольку вопрос об ответственности за последствия недобросовестного подтверждения соответствия требованиям пожарной безопасности в форме декларирования остается открытым.
Заключение
Ситуация, сложившаяся в мировой и российской экономиках, настоятельно требует перехода к расчетным методам разработки систем безопасности объектов, что позволит повысить уровень их адекватности угрозам, возникающим в конкретных ситуациях, и экономить при этом значительные средства и время.
Расчетные методы разработки систем обеспечения пожарной безопасности объектов, основанные на оценке пожарных рисков, принципиально изменят характер надзорной деятельности, исключат прямое вмешательство в инвестиционную деятельность хозяйствующих субъектов, и позволят осуществить переход от прямого управления к регулированию отношений в области пожарной безопасности.
В такой ситуации в механизме государственного управления в области пожарной безопасности более значимым становится информационный ресурс, все больше заменяя при этом менее эффективный в рыночной экономике административный ресурс.
Значимость информационного ресурса объясняется тем, что основу правопорядка составляет правосознание, которое в свою очередь формируется посредством целенаправленной информационной деятельности, объясняющей смысл и целесообразность требований пожарной безопасности. Формирование информационного ресурса и технологий его использования в современных условиях переводит государственный пожарный надзор на уровень государственного технологического контроля, направленного на формирование технологической культуры обеспечения пожарной безопасности объектов.
Такая функция значительно повышает социальный статус и репутацию государственного пожарного надзора, поскольку направлена на создание условий для интенсивного развития российской экономики.
В связи с этим, применение требований пожарной безопасности при осуществлении надзорной деятельности в современных условиях имеет следующие особенности:
1. Требования пожарной безопасности толкуются и применяются с учетом Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ, Уголовного кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Федерального закона «О техническом регулировании».
2. Надзорная деятельность не должна препятствовать предпринимательской деятельности и ограничивается проверкой соблюдения требований пожарной безопасности, минимально необходимых для защиты людей и чужого имущества.
3. Необходимые меры пожарной безопасности определяются на основе расчетных оценок пожарных рисков.
4. Защита чужого имущества может быть заменена страхованием риска ответственности за вред, который может быть причинен возможным пожаром. Противопожарные мероприятия, установленные договором такого страхования, являются обязательными.
5. Качество проверок противопожарного состояния объектов должно обеспечиваться хозяйствующими субъектами, которые могут привлекать для этого специализированные организации или соответствующих специалистов.
6. При осуществлении надзорной деятельности поверяется выполнение обязательных требований пожарной безопасности, сформулированных по результатам пожарного аудита (независимой оценки пожарных рисков). В необходимых случаях проверяется качество пожарного аудита и деклараций пожарной безопасности с использованием экспресс-методов оценки пожарных рисков.
7. Органы государственного пожарного надзора принимают участие в оценке соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности только в случаях рассмотрения проектов специальных технических условий на объекты капитального строительства и проектов технических условий на модернизацию систем обеспечения пожарной безопасности действующих объектов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ.
3. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
4. ГОСТ 12.1.004-91 «Пожарная безопасность. Общие требования».
5. Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации».
6. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.
9. Козлачков В. И, Лобаев И А. Экспресс-оценка пожарных рисков при изменении функционального назначения зданий. - М.: АГПС МВД России, 2001. - 94 с.
10. Козлачков В И, Андреев А. О. Разработка метода экспресс-оценки угрозы людям при пожаре. -М.: АГПС МЧС России, 2006. - 144 с.
11. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности».
12. Положение о государственном пожарном надзоре. Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820.
13. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
14. Козлачков В. И. Проблемы и методы совершенствования подготовки пожарно-профилактических работников. Комплексный подход. - Минск: Полымя, 1993. - 199 с.
15. Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. № 36 «О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства».
16. Приказ МЧС России от 16 марта 2007 г. № 141 «Об утверждении Инструкции о порядке согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленных нормативными документами дополнительных требований пожарной безопасности»
17. Приказ МЧС России от 24.02.2009 г. № 91 «Об утверждении формы и порядка регистрации декларации пожарной безопасности».
