CC BY
122
в совершенствовании. Представляется, что политические права и свободы наполнятся реальным содержанием лишь после преодоления перечисленных выше негативных явлений.
Рудьман Д.С.,
адъюнкт Академии управления МВД России
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ ПРАВОВОГО РЕЖИМА КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Становление прав и свобод граждан является результатом длительного исторического развития. Как ни парадоксально, но одной из главных причин признания прав и свобод человека высшей ценностью являются различные угрозы его нормальной жизнедеятельности и стремление эффективно им противостоять. Жизнь человека на протяжении тысячелетий подвергалась опасности, достоинство попиралось1. И одна из таких — угроза терроризма.
Одним из правовых средств противодействия терроризму является проведение контртеррористической операции в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 года № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» (далее — ФЗ «О противодействии терроризму»)2.
Все люди, проживающие в зоне проведения контртеррористической операции, подвержены опасности. Права и свободы одних ограничиваются действиями непосредственно террористов, других же — применением мер и временных ограничений, предусмотренных законодательством.
В связи с этим рассмотрение особенностей правового статуса граждан в условиях правового режима контртеррористической операции является актуальным на сегодняшний день, что предопределило избрание темы научной статьи.
Несмотря на множество существующих определений, в большинстве из них понятие правового статуса складывается из совокупности прав, свобод и обязанностей. Иногда эту совокупность называют правовым статусом
1 Нерсесянц В.С. Права человека в истории политической и правовой мысли (от древности до Декларации 1789 г.) // Права человека в истории человечества и в современном мире. М., 1989. С. 22.
2 См.: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3452.
(в узком смысле); либо именуют «ядром», «основой» правового положения личности. Другие элементы тогда включают в понятие правового статуса (в широком смысле) или правового положения личности1.
В структуру правового статуса личности авторами включается различный набор элементов. Наряду с системой прав, свобод и обязанностей в правовой статус включают гражданство, общую правоспособность, гарантии, законные интересы, юридическую ответственность, правовые принципы и др. Несомненно, центральное место в правовом статусе принадлежит конституционным (основным) правам и свободам человека и гражданина. Все другие, образующие этот статус элементы так или иначе группируются и объединяются вокруг них. Однако закрепление прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне вовсе не означает, что эти права совсем не могут ограничиваться.
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму» в условиях правового режима контртеррористической операции на период ее проведения допускаются отдельные временные ограничения. «Это закономерно, поскольку, — как верно отмечает В.В. Барбин, — реализация прав и свобод личности в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами других субъектов правоотношений. В связи с этим становится неизбежным и определенное ограничение основных прав и свобод, что, безусловно, является не самоцелью или выражением какого-либо беззакония государства»2.
Напротив, возможное ограничение прав и свобод граждан выступает основным характеризующим признаком правового режима контртеррористической операции как вынужденное, но объективно обусловленное средство обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Несмотря на то что термин «ограничение» встречается в Конституции РФ в семи статьях (ст. 19, 23, 55, 6, 74, 79 и 133), его понимание и толкование неоднозначно. Как показывает анализ Конституции РФ, в понятие «ограничение» заложено несколько правовых смыслов. К примеру, термин «ограничение прав и свобод» используется в ст. 55 Конституции РФ в ином, отличном от ст. 56 Конституции РФ, значении. В противном случае, трудно объяснить, почему отдельные ограничения прав и свобод могут вводиться в условиях чрезвычайного положения, причем с указанием пределов срока их действия и только в соответствии с федеральным конституционным законом
1 Большинство представителей отечественного правоведения в настоящее время сходятся во мнении, что категории «положение» и «статус» являются тождественными. С точки зрения этимологии оба термина равнозначны.
2 Барбин В.В. Конституционно-правовые основания ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. М.: Академия управления МВД России, 2007. С. 3.
(ч. 1 ст. 56 Конституции РФ), тогда как ограничения по ч. 3 ст. 55 Конституции РФ могут вводиться федеральным законом без каких-либо правовых ограничений, т.е. без указания сроков и пределов такого ограничения1.
Высказываемые в юридической литературе позиции по этому вопросу являются разнополярными, свидетельствующими о наличии различных подходов к этой проблеме. Представляется справедливой точка зрения С. Н. Бабурина, который вполне обоснованно указывал на то, что «в отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод»2. Точка зрения обосновывалась тем, что в ст. 87 Конституции РФ, устанавливающей основания объявления Президентом РФ военного положения, не содержится прямого упоминания о возможности ограничения при этом прав и свобод граждан, как это, например, непосредственно закреплено в ст. 56 Конституции РФ для чрезвычайного положения.
Противоположную точку зрения высказывает С.В. Пчелинцев, полагающий, что объем возможных ограничений прав и свобод граждан во время военного положения не может быть безграничным, а непременно по аналогии (курсив наш — Р. Д) с режимом чрезвычайного положения, должен иметь конкретные пределы, устанавливаемые законодательством3. То, что эти пределы должны быть, совершенно очевидно и не вызывает никаких сомнений. Причем данные пределы ограничения применительно к режиму военного положения должны быть закреплены на конституционном уровне подобно ст. 56 Конституции РФ для чрезвычайного положения. Однако применение одних норм Конституции РФ по аналогии с другими, как мы считаем, крайне недопустимо. Нормы Конституции РФ возможно лишь напрямую применить к конкретной ситуации для ее разрешения, учитывая прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Однако очевидно, что это не аналогия.
Таким образом, можно прийти к выводу, что в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ речь идет не о пределах ограничения основных прав и свобод, а о пределах их осуществления, что является конкретизацией положения ч. 3 ст. 17 Конституции РФ. То есть в случае нарушения прав и свобод одного лица следует ограничить права и свободы другого лица по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ для восстановления принципа формального равенства,
1 См.: Лапаева В.В. Конституция РФ об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина // Законодательство и экономика. 2005. № 1. С. 13—14.
2 См.: Пчелинцев С.В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 137.
3 См.: Пчелинцев С.В. Проблемы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов: Монография. М., 2006. С. 166.
который означает отсутствие у любого индивида каких-либо привилегий перед другими людьми в сфере права. Если же, как полагает В.В. Лапаева, при толковании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ считать, что одно право может быть ограничено для защиты другого права, то возникнет неразрешимая проблема выстраивания приоритетов в системе основных прав и свобод человека и гражданина. И нечего будет возразить тем, кто скажет, что свободные выборы — это слишком дорогое удовольствие для страны, население которой вымирает, потому что не может в должной мере реализовать свое право на охрану здоровья и медицинскую помощь1.
Отсюда следует, что правовое положение граждан в период введения режима контртеррористической операции имеет свои специфические особенности. С одной стороны, органами, обеспечивающими данный режим и в пределах предоставленных им полномочий, могут быть ограничены отдельные конституционные права и свободы в соответствии с ч. 3 ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму». С другой стороны, Конституция РФ не содержит норму, закрепляющую подобные ограничения для правового режима контртеррористической операции. Как выходить из такой ситуации, Конституция РФ не регламентирует.
Конституционная неурегулированность вопроса относительно ограничения основных прав и свобод человека и гражданина при введении правового режима контртеррористической операции приводит к сложностям в практической реализации данного режима. Поэтому рассматриваемые вопросы нуждаются в выработке научно обоснованных положений, предусматривающих правовые условия возможного ограничения прав и свобод человека и гражданина, и последующем их закреплении на конституционном уровне2.
Система правовых условий должна включать, на наш взгляд, совокупность таких элементов, как: 1) основания ограничений прав и свобод граждан; 2) цели ограничений; 3) пределы; 4) принципы ограничений.
Под основаниями ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях правового режима контртеррористической операции следует понимать террористические угрозы безопасности личности, общества и в целом Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ «О противодействии терроризму» конкретные террористические угрозы, по нашему мнению, могут выражаться в виде совершения определенных действий, в числе которых следует отметить:
1 См.: Лапаева В.В. Указ. соч. С. 13.
2 Возможность ограничения прав и свобод граждан в настоящее время закреплена в Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) только для режима чрезвычайного положения.
1) организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;
2) подстрекательство к террористическому акту;
3) организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (преступной организации), организованной группы для реализации террористического акта, а также равно участия в такой структуре;
4) вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;
5) информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;
6) пропаганду идей терроризма, распространение материалов или иной информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности.
Кроме того, среди оснований ограничений прав граждан с большей долей условности допускаем угрозы международной безопасности, например в случае пропаганды идей терроризма, распространения материалов или иной информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности, а также финансирования террористического акта, который планируется осуществить в нескольких государствах, одним из которых является Российская Федерация.
Существует тесная взаимосвязь применяющихся в условиях правового режима контртеррористической операции оснований ограничения прав и свобод граждан с целями, ради которых вводятся данные ограничения. В то же время, как верно отмечает С.В. Пчелинцев, следует разграничивать понятия «основания ограничения прав и свобод граждан» и «цели ограничения прав и свобод» как причины и следствия1. На самом деле, первичный характер имеют основания, а их устранение является ни чем иным, как целью ограничения прав и свобод граждан.
Применительно к правовому режиму контртеррористической операции в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установлены цели ограничений прав и свобод человека и гражданина. В данной норме закреплено, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В данной статье Конституции РФ приведены общие цели ограничений прав и свобод граждан. Причем правовой режим контртеррористической
1 Пчелинцев С.В. Указ. соч. С. 234.
операции должен рассматриваться как одна из возможных ситуаций применения указанных целей. Если же говорить о более конкретных целях ограничения основных прав при режиме контртеррористической операции, то речь должна идти об устранении террористических угроз, рассмотренных выше, а также о пресечении конкретных действий, создающих опасность этих угроз.
Как отмечается в научной юридической литературе, проблема пределов ограничений прав и свобод граждан исследована слабо, хотя имеет важнейшее теоретическое и практическое значение1. На сложность ее решения обращается внимание не только в России, но и за рубежом.
Очевидно, что ограничения относительных прав не могут быть чрезмерными. Они должны быть разумными и сводиться к необходимому минимуму, позволяющему ограничить те или иные права и свободы в конституционно определенных общественно значимых целях. На целесообразность именно умеренного (в разумных рамках) ограничения прав и свобод в последнее время все чаще обращается внимание в научной литературе2. Вместе с тем до настоящего времени вопрос о ясных и понятных критериях, которые позволяли бы определить конкретные пределы ограничения прав и свобод граждан, продолжает оставаться дискуссионным3.
Видится, что в качестве критериев ограничения прав и свобод граждан в условиях правового режима контртеррористической операции возможно применять критерии правомерности причинения вреда при крайней необходимости. Ограничивая некоторые права и свободы человека посредством введения правового режима контртеррористической операции, государство обеспечивает сохранение других, более значимых для человека прав и свобод. При этом ограничение прав и свобод носит не индивидуальный характер, а распространяется на население всей территории, на которой введен указанный режим4.
Как и при крайней необходимости в условиях режима контртеррористической операции происходит причинение вреда (ограничение прав) третьим лицам, которые вообще не имеют никакого отношения к возникшей опасности. При этом причиненный вред должен быть менее значительным,
1 См., например: Василевич Г.А. Создание современной национальной правовой системы — важнейший интерес государства и граждан // Правовое обеспечение национальных интересов. С. 82-104.
2 См., например: Коробова А.П. Приоритеты правовой политики // Российская правовая политика: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 109.
3 См.: Пчелинцев С.В. Указ. соч. С. 340.
4 См.: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству (по материалам «круглого стола» журнала «Государство и право») / Сост. Л.А. Морозова // Государство и право. 1998. № 8. С. 49.
чем вред предотвращенный, т.е. с помощью меньшего блага охраняется более ценное благо.
Особенный элемент системы правовых условий составляют принципы ограничений прав и свобод человека. Их учет способствует предотвращению чрезмерных и неадекватных сложившейся ситуации ограничений прав и свобод граждан.
Важнейшим принципом, вытекающим из требований международного права и статьи 2 Конституции РФ, являются обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, данный принцип закреплен в ст. 2 ФЗ «О противодействии терроризму», что также является необходимой предпосылкой его должного соблюдения. Из содержания принципа следует то, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Кроме того, признание, соблюдение и защита прав и свобод являются обязанностью государства. Поэтому при введении мер и временных ограничений в условиях правового режима контртеррористической операции, права и свободы человека должны ставиться на первое место после целей проводимой операции.
Хартия Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. в ст. 52 устанавливает, что ограничение на осуществление прав и свобод может быть предусмотрено законом лишь при соблюдении принципа пропорциональности1.
Рассмотрение принципа соразмерности (пропорциональности) позволяет сделать вывод о том, что меры по ограничению прав и свобод граждан должны иметь правовой характер и не превышать пределов, установленных законом. Таким образом, прослеживается тесная связь принципа соразмерности и принципа законности.
В научной литературе принцип законности называется среди основных принципов, регулирующих ограничения прав и свобод граждан. Данный принцип определяется тем, что ограничения прав граждан должны основываться на строгом соблюдении норм международного права и внутреннего законодательства.
Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что только четкая регламентация правового статуса граждан в условиях правового режима контртеррористической операции позволит защитить конституционные права и свободы этих граждан от серьезных нарушений. В первую очередь для этого необходимо закрепить правовые условия ограничения прав и свобод людей на конституционном уровне. Можно с уверенностью констатировать, что в настоящее время имеются все необходимые предпосылки для
1 См.: Хартия Европейского союза об основных правах: Комментарий / под ред. С.Ю. Каш-кина. С. 146-147.
конституционного урегулирования правового режима контртеррористической операции в целом. И лишь решительные шаги законодателя в данном вопросе поспособствуют реализации ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина».
Это особенно важно в современных условиях, когда пробелы и неясности в правовом регулировании режима контртеррористической операции превращают его в орудие политической борьбы, оправдание произвола и насилия по отношению к населению, проживающему в условиях данного режима.
Гончаров И.В.,
адъюнкт Академии управления МВД России
О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ «НАЦИОНАЛЬНАЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ», «ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ», «КОНСТИТУЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ»
Одним из основных условий естественного и гармоничного развития человека и общества является стабильное развитие государства, предполагающее множество взаимосвязанных факторов, важнейшим из которых является его безопасность. Безопасность государства — понятие комплексное. Говорить о ее обеспечении можно только в случае научного осмысления различных аспектов функционирования и развития государства: политических, экономических, социальных, правовых, идеологических, военных, информационных, экологических, международных. В самом общем виде под безопасностью государства как одного из главных условий нормального развития человека и общества понимается защищенность качественного состояния общественных отношений, обеспечивающих прогрессивное развитие человека и общества в конкретных исторических и природных условиях от опасностей, источником которых являются внутренние и внешние противоречия1. В Законе Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. «О безопасности» под безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз»2. Под жизненно важными интересами личности,
1 Степашин С.В. Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы): Монография. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1994. С. 6.
2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; № 52. Ст. 3083.
