CC BY
127
Проблемы формирования законодательства об особых правовых режимах в Российской Федерации
Майдыков А. Ф., Мелехин А. В.
Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные его периоды происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к конфликтам, катастрофам, чрезвычайным ситуациям. Нередко они наносят значительный ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву.
Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью действий государства и его институтов в такой обстановке, при помощи которых реализуются ограничительно-властные положения особых правовых режимов.
Чтобы лучше понять природу особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.
Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий»1 или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-
Майдыков Анатолий Федорович — заслуженный деятель науки, доктор юридических наук, профессор, первый заместитель начальника Академии управления МВД России;
Мелехин Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент Академии управления МВД России.
1 См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра — книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 1670.
либо цели»2. В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни»3.
Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур по обеспечению общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.
Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия «безопасность»4 и его многочисленных разновидностей. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность»5. Ее
2 См.: Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова Изд. 2, перераб. и доп. М.: Научное издательство ! «Большая Российская энциклопедия». СПб.: ' Норинт, 2000. С. 1005. :
3 См., например: Даль В. Толковый словарь ' живого великорусского языка. Т. 3. С. 1670; Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.,1985. С. 586.
4 БЕЗОПАСНОСТЬ — состояние защи- ■ щенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (см.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 . «О безопасности» // Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.
5 БЕЗОПАСНОСТЬ ОБЩЕСТВА (ОБЩЕСТВЕННАЯ) — урегулированная нормами права и морали система общественных отношений, выражаемая в защищенности жизненно важных интересов человека, общественного порядка, нормального функционирования государственных органов и об-
обеспечение — необходимое условие стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Наряду с безопасностью государства она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации6. Следует заметить, что в тексте Конституции России не содержится понятие «национальная безопасность».
Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов7.
В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны:
содержательная — определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие
щественных организаций от угроз, исходящих от деяний лиц, совершающих правонарушения или нарушающих нормы морали, а также явления негативного природного и техногенного характера (см.: Правовое обеспечение противодействия терроризму: Справочное пособие / Авт.-сост. докт. юрид. наук А. Ю. Шумилов. М.: Издатель Шумилова И. И., 1998. С.37).
6 Национальная безопасность Российской Федерации — это «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти» в государстве // Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24.
7 О понятии и содержании общественной безопасности см.: МВД России. Энциклопедия / Под ред. В. Ф. Некрасова // Объединенная редакция МВД России. Издательский дом «ОЛМА — ПРЕСС», 2002. С. 341;
Управление деятельностью служб общественной безопасности: учебник / Под ред. Ю. Н. Олъховникова, Ф. Е. Колонтаевско-го. Ч. 1. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 10.
из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты;
юридическая — определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедуру введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т. д.).
Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объеме их полномочий; особых принципов, форм и методов деятельности.
Классификация любого, в том числе и правового явления, начинается с поиска и определения того, что лежит в основе его деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим не только разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно его изучить, но и в конечном итоге объединить их в единое целое (рассмотреть в единстве).
Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. При несомненном приоритете фе-' деральных законов определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые:
устанавливают определенные виды административно-правовых ре-
о <
жимов8;
8 См., например: Постановления Правительства Российской Федерации: от 5 ноября 1995 г. № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 3 октября 1998 г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне».
предусматривают перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах9 ;
содержат правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия10.
Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д. Н. Бахрах11, В. М. Гессен12, В. В. Гущин13, Д. С. Жданкин14,
B. Б. Рушайло15, А. В. Малько и О. С. Родионов16, С. В. Пчелинцев17,
9 Например, на основании ФКЗ «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению.
10 Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.
11 Под правовым режимом ученый предлагает понимать совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, которые регулируют определенную деятельность людей (см.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С. 201.
12 См.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908.
13 См.: Гущин В. В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996.
14 См.: Жданкин Д. С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 9.
15 См.: Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 24.
16 См.: А. В. Малько, О. С. Родионов. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.
C. 19—25.
17 См.: Пчелинцев С. В. Правовое регули-
рование военного положения в Российской
Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид.
наук. М., 1998.
Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов18, Н. Ф. Попова19 , И. С. Розанов20, Ю.А. Тихомиров21 и др.) нет единства точек зрения в силу их многообразия. Это является следствием отражения сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. Однако это вовсе не означает, что невозможно выделить общие (основные) черты, характерные для различных правовых режимов.
Изучение отечественного и зарубежного опыта показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие ограничений конституционных прав и свобод субъектов права, носящих комплексный характер, в рамках особых правовых ре-
18 См.: Административное право / Под ред. Ю. М.Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 467.
19 См.: Попова Н. Ф. Военное положение: административно-правовой аспект. М., 1999.
20 И. С. Розанов определяет административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке «совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обес- ' печения и содержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами государственного управления» (Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 84—91.
21 Ю. А. Тихомиров считает, что «админи- . стративно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни». По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: «в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях» (см.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса: Учебник. М., 1998. С. 404.
жимов. Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. Подобные оговорки имеются в конституциях России, стран СНГ и Балтии.
Например, Конституция Республики Армения (ст. 45) предусматривает, что отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть временно ограничены «в период военного положения» или «в случае непосредственной опасности, угрожающей конституционному строю» (п. 14 ст. 55)22.
Конституция Республики Беларусь допускает возможность ограничения «прав и свобод личности» не по причине введения специальных правовых режимов, а в силу интересов «национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц» (ч. 1 ст. 23)23. Подобный подход отражен и в текстах конституций ряда других государств.
В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории особых правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положений. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, гражданской войне, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, межнациональных конфликтах, во время Великой Отечественной войны 1941—1945 гг.
Законодательство Российской Федерации дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайного положе-
22 См.: Андреев Г. Н. Конституции стран СНГ и Балтии. М.: Юристъ, 1999. С. 84—115.
23 См.: Андреев Г. Н. Указ. соч. С. 123, 550, 556—560.
ния24 и военного положения25. Дефиниций других видов особых правовых режимов (гражданская война, военное время, правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции) действующим законодательством не дается.
Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.
Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством и включает в себя комплекс экономических,
24 Чрезвычайное положение — это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм ; собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей» (п. 1. ст. 1 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). .
25 Военное положение — это «особый правовой режим, вводимый на территории Рос-
сийской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. 1 ФКЗ «О военном положении»).
политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству. В этой системе законодательства по состоянию на апрель 2002 г. действовало 27 федеральных законов26. Их анализ, а также практическая реализация свидетельствуют о том, что полномочия (нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие, обеспечивающие, контрольно-надзорные и иные) между уровнями власти пока еще до конца не разграничены, а использование людских, материальных ресурсов не в достаточной степени определено.
Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», то есть с чрезвычайными обстоятельствами природного и техногенного характера находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (подп. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции России). Организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законода-
26 См.: Самойлов С. Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. № 4. С. 6—14.
тельства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования — политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.
Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:
1. Основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона).
2. Первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права. Нормы национального законодательства должны выступать своего рода интерпретатором, выполняющим задачи по конкретизации их положений и отражению особенностей правовой системы страны, правовых традиций и менталитета населения27.
3. По правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие.
4. Их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции Российской Федерации и конкретизируется специаль-
27 Здесь речь идет только о нормах международного права, ратифицированных Федеральным собранием Российской Федерации.
ным федеральным законодательством.
5. Порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).
6. Правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего.
7. Указ Президента Российской Федерации обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т. д.).
8. Основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами.
9. Продолжительность их действия носит временный характер — фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послужившим основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т. д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства).
10. Изменяются критерии, применяемые в обычных условиях в подходах к типологии федеральных органов исполнительной власти, а также их системному и структурно-штатному построению. Режим функционирования государственного механизма определяется видом конкретного особого правового режима.
11. На период их действия в рамках действующего законодательства устанавливается более жест-
кий режим осуществления государственной власти в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти.
12. Между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению.
13. У ряда федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой обстановке появляются дополнительные полномочия, предусматриваемые заблаговременно или возникающие «по ситуации».
14. При необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями.
15. Изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц28.
16. Ужесточаются меры юридической ответственности (чаще всего административной и уголовной), а на этот период федеральными законами предусматривается формирование новых составов правонарушений.
17. Более высокий характер уг-; роз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц.
18. Объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз.
19. Их введение рассматривается законодательством как крайняя
28 Эта особенность правоприменительного
процесса чрезвычайного законодательства не в полной мере нашла свое отражение в главе 23 КоАП Российской Федерации «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях».
мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения, или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
20. Обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место конкретных федеральных орга-
нов исполнительной власти2
по
ликвидации возникших угроз.
21. Необходимо отметить, что чрезвычайное законодательство содержит не только ограничительные меры, а также наступление юридической ответственности за их несоблюдение (нарушение); предусматривается возможность возмещения юридическим и физическим лицам ущерба в случае допущенных против них незаконных действий. В этом проявляется правозащитная функция чрезвычайного законодательства.
По мнению авторов, в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть введение разнообразных, в том числе и экономических, санкций («замораживание» ак-
29 МВД России в исследуемых условиях решает следующие три основные задачи: осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью; в рамках действующего законодательства оказывает содействие иным государственным органам исполнительной власти в успешном осуществлении ими своих функций; участвует в проведении комплекса мероприятий, направленных на защиту и спасение граждан и материальных ценностей.
тивов противостоящих государств, штрафные санкции и т. д.)30.
Необходимо отметить, что чрезвычайное законодательство Российской Федерации, будучи составной частью обычного законодательства, постоянно развивается. Накопленный теоретический и практический опыт позволяют более строже и критически оценивать качество действующего законодательства.
В настоящее время определенные положения чрезвычайного законодательства устарели и перестали отвечать новым реалиям. Поэтому необходимо: конкретизировать юридическую терминологию; определить круг субъектов и их полномочий по реализации положений чрезвычайного законодательства в соответствии с новой системой федеральных органов исполнительной власти. Для аргументации обозначенных проблем сошлемся на следующий пример.
В декабре 2004 г. Государственная Дума Российской Федерации рассмотрела в первом чтении проект федерального закона «О противодействии терроризму». По мнению инициаторов законопроекта, он должен заменить Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» (1998 г.), в текст которого неодно-; кратно вносились дополнения и изменения. Необходимость совершен-; ствования законодательства о терроризме обосновывается и тем, что Парламентская ассамблея Совета Европы (Рекомендации № 1498 от _ 2001 г.) призвала Комитет министров назначить группу правовых экспертов для изучения соответствия Федерального закона «О борьбе с терроризмом» Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и разработать конкретные рекомендации по внесе-
30 Например, в начале 2004 г. США были арестованы 1,5 млрд долларов Правитель-
ства Ирака, находившихся на американ-
ской территории.
нию в текст Закона поправок. Эта группа была создана в составе восьми экспертов — четырех российских и четырех из государств — членов Совета Европы.
С учетом тематики статьи необходимо отметить неоднозначное отношение специалистов не только к содержанию законопроекта, но и к его названию, а если быть более точным — к соотношению понятий «борьба с терроризмом» и «противодействие терроризму». Точка зрения одних31 заключается в том, что противодействие терроризму — это только первая фаза борьбы с ним. Другие полагают, что при использовании «базового термина «противодействие терроризму» вовсе не исключается активная, наступательная, силовая составляющая пресечения террористических акций»32.
Авторы считают необходимым привлечь внимание читателей к предлагаемым в законопроекте новым юридическим конструкциям особых правовых режимов. Среди 16 видов основных мер общего противодействия терроризму (ст. 10) предлагается введение особых правовых режимов для защиты от террористических угроз (п. 14 ст. 10), разновидностями которых являются:
31 Профессор М. П. Киреев (Академия управления МВД России) и профессор Ю. И. Авдеев (Академия ФСБ России) считают, что в предлагаемом названии законопроекта просматривается ориентация на оборонительный характер государственных действий с предпочтением применения мер профилактического характера, что является недопустимым (см.: Борьба с терроризмом в современной России. Материалы шестой научно-практической конференции 25 ноября 2004 г. / Академия управления МВД России. Институт социологии РАН. М., 2004. С. 4—8, 62.
32 См., например: Попов С. Е. О соотношении понятий «борьба с терроризмом» и «Противодействие терроризму»: теория, право, практика // История государства и права. 2005. № 3. С. 52—55.
режим террористической опасности; режим контртеррористической операции; режим чрезвычайного положения.
Определение предлагаемых разработчиками двух первых новых видов особых правовых режимов в тексте проекта закона не дается. Это может быть объяснено следующими причинами. Неготовностью авторов законопроекта к формулированию новых юридических терминов, что маловероятно. Более логичной может быть следующая причина — понимание явного несоответствия содержательной характеристики новых терминов устоявшимся и признаваемым на конституционном уровне понятиям чрезвычайного положения и военного положения. Не будем рассматривать режим чрезвычайного положения, так как он весьма подробно отражен в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» (2001 г.) и акцентируем вначале внимание на характеристике предлагаемых новых особых правовых режимах.
Режим террористической опас-ности33 в соответствии с проектом нового федерального закона может вводиться или отменяться на отдельных объектах, участках местности, в населенных пунктах, а также на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации в зависимости от характера и объема полномочий Председателем Правительства Российской Федерации34 . Это может быть осу-
33 «Террористическая опасность — угроза реализации террористической акции, о наличии которой свидетельствуют данные, полученные федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими борьбу с терроризмом» (п. 15 ст. 3 проекта федерального закона «О противодействии терроризму»).
34 «Зона режима террористической опасности — территория Российской Федерации, территория субъекта (региона) Российской Федерации либо населенного пункта, участок местности или отдельный объект в
ществлено при получении информации, свидетельствующей о возможной подготовке или угрозе совершения террористической акции, а также наличии обстоятельств, не позволяющих проверить такие сведения, обеспечить безопасность граждан и объектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и средствами без применения дополнительных мер и временных ограничений.
После введения режима террористической опасности предусматривается соблюдение ряда следующих процедурных мер:
наличие соответствующей информации в виде представления, поступившего от руководителя федерального или территориального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
уведомление лицом, получившим такую информацию по инстанции своего руководителя (соответственно, Председателя Правительства и Президента страны);
срок действия такого режима не должен превышать 60 суток (в законопроекте ничего не говорится о возможности его обоснованного продления).
Режим контртеррористической операции. Контртеррористическая операция в законопроекте определяется как «комплекс специальных войсковых и иных мероприятий, направленных на пресечение террористической акции, обезвреживание террористов, обеспечение безопасности физических лиц, а также на минимизацию вреда, причиненного террористической акцией» (п. 14 ст. 3). Она проводится в случае совершения террористической акции, если пресечение преступного посягательства иными силами и способами не представляется возможным.
пределах территории субъекта Российской Федерации, на которых в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, вводится режим террористической опасности» (там же, п. 17. Ст. 3).
Режим контртеррористической операции вводится в зоне проведения контртеррористической опера-ции35 приказом руководителя операции на срок ее проведения, который не может быть определен конкретными датами. На данной территории могут предусматриваться временные ограничения в основном административно-предупредительного (приостановить, ограничить, отселить, изменить, эвакуировать и т. д.), запретительного (нахождение иностранцев, проведение протестных мероприятий, продажа оружия, свободное передвижение граждан в определенное время суток и т. д.) или пресека-тельного характера. Подобный «набор» применяемых мер характерен для организации деятельности органов внутренних дел в особых условиях (усиленный режим работы) без введения в действие дополнительных правовых режимов.
Несомненно, положительной новеллой рассматриваемого проекта федерального закона является стремление его разработчиков учесть негативный опыт совместных действий силовых структур на Северном Кавказе (и не только там) и законодательно закрепить единоличное руководство контртеррористической операцией ее руководителя. «Вмешательство любого другого лица' независимо от занимаемой должности в оперативное руководство контртеррористической операцией не допускается» (п. 1 ст. 25).
Процедура назначения на должность руководителя контртеррористической операции не определена. По мнению авторов, было бы логичным делать это указом Прези-
35 Под зоной проведения контртеррористической операции в проекте рассматрива-
емого федерального закона понимается «отдельные территории, населенный пункт, участок местности или акватории, либо строение, сооружение, помещение или средство транспорта, в пределах которых проводится контртеррористическая операция» (п. 14—15. Ст. 3).
дента России (которому непосредственно подчиняются все федеральные силовые структуры).
В случае, если решение о проведении контртеррористической операции требуется принять незамедлительно, такое решение принимается руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности либо его территориального органа. В этой ситуации указанные лица становятся руководителями оперативного штаба по управлению контртеррористической операции. Они же своими распоряжениями (приказами) могут назначать из числа представителей федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации руководителя контртеррористической операции, а также определять состав оперативного штаба по управлению операцией.
О принятом решении директор ФСБ России обязан проинформировать (по нашему мнению, также незамедлительно) Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, который реализует свои полномочия в рассматриваемых условиях как председатель Федеральной антитеррористической комиссии. Позволим себе более подробно проанализировать ее правовой статус.
В соответствии с Федеральным законом «О борьбе с терроризмом» Правительство Российской Федерации вместо ранее созданной Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации36 своим Постановлением от 6 ноября 1998 г. № 1302 образовало Феде-
36 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 января 1997 г. № 45 «О создании Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 547; № 6. Ст. 759; № 17. Ст. 2043; № 23. Ст. 2702; № 33. Ст. 3901; № 46. Ст. 5322; 1998. № 9. Ст. 1127).
ральную антитеррористическую комиссию (далее: Комиссия). По свое-
37
му правовому статусу37 она стала координационным органом, обеспечивающим взаимодействие субъектов, осуществляющих борьбу с тер-роризмом38.
В своей деятельности Комиссия руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации
Пунктом 4 данного постановления руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано создать до 1 сентября 1999 г. региональные антитеррористические комиссии.
Председателем федеральной Комиссии является Председатель Правительства Российской Федерации, а в субъектах Российской Федерации — соответственно главы исполнительной власти этих регионов. Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 1999 г. № 127839 было установлено, что заместителями председателя Федеральной анти-
37 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 880 «Об утверждении Положения о федеральной антитеррористической комиссии».
38 «Координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами и образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач» (пункт 12.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 // РГ. 2005. 25 янв.).
39 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 1999 г. № 1278 «О заместителях председателя Федеральной антитеррористической комиссии» (СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5873).
террористической комиссии являются по занимаемой должности директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министр внутренних дел Российской Федерации. Позже, в связи с произошедшими изменениями в структуре и системе федеральных органов исполнительной власти, состав федеральной комиссии был изме-нен40.
К основным задачам Комиссии отнесено решение следующих вопросов:
выработка основ государственной политики в области борьбы с терроризмом в Российской Федерации и рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению терроризма и осуществлению террористической деятельности;
анализ информации о состоянии терроризма и тенденциях его развития на территории Российской Федерации;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом, в целях достижения согласованности их действий по предупреждению, выявлению и пресечению террористических акций, а также выявлению и устранению причин и условий, способствующих подготовке и реализации террористических акций;
участие в международном сотрудничестве, в том числе подготовке международных договоров в Российской Федерации в области борьбы с терроризмом;
выработка предложений по совершенствованию законодательства
40 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 375
«Об утверждении Федеральной антитеррористической комиссии по должностям» (в ред. распоряжения Правительства РФ от 25 сентября 2004 г. № 1234-р, постановления Правительства РФ от 17 ноября 2004 г. № 648).
Российской Федерации в области борьбы с терроризмом.
В рамках выполнения стоящих перед ней задач Комиссия наделена правом:
принимать в пределах своей компетенции решения, необходимые для организации, координации и совершенствования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом и направленные на предупреждение, выявление и пресечение террористических акций;
запрашивать у государственных, общественных и иных организаций и должностных лиц необходимые для ее деятельности документы, материалы и информацию;
создавать рабочие группы для решения вопросов, входящих в компетенцию Комиссии, и определять порядок работы этих групп;
привлекать должностных лиц и специалистов органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (по согласованию с их руководителями) для участия в работе Комиссии;
вносить в установленном порядке предложения по входящим в компетенцию Комиссии вопросам, требующим решения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Подготовка материалов к заседанию Комиссии осуществляется представителями тех федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых относятся вопросы повестки дня. Организационно-техническое обеспечение работы Комиссии возложено на Федеральную службу безопасности Российской Федерации.
Решения, принимаемые Комиссией (простым большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии путем открытого голосования) в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех федеральных орга-
нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, региональных антитеррористических комиссий, а также организаций Российской Федерации.
Государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод граждан, в то же время стоит на страже соблюдения их интересов, защищает их права. Это свидетельствует о степени демократичности государства и зрелости гражданского общества.
Таким образом, рассматриваемые новые особые правовые режимы террористической опасности и контртеррористической операции по своей сути представляют собой комплекс мероприятий по последовательному приведению в соответствующие степени готовности41 к действиям в чрезвычайных обстоятельствах криминального характера федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с определением круга субъектов и характера властных полномочий. Эти обстоятельства могут определяться угрозой теракта или его совершением.
41 Степени готовности к действиям в особых условиях по законодательству Российской Федерации могут устанавливаться на межведомственном уровне (например, в рамках выполнения комплекса мероприятий по линии РСЧС или гражданской обороны). На ведомственных уровнях для решения внезапно возникающих задач предусматриваются планы проведения специальных операций, имеющие кодовое название (например, комплекс мер, осуществляемых в целях оперативного задержания лиц, совершивших преступление определенного вида: угон автотранспортного средства, вооруженное нападение на охраняемые объекты, ограбление, захват заложников, побег из-под стражи и т. д.).
Чаще всего причиной возникновения чрезвычайных ситуаций подобного вида являются наиболее трудно решаемые социальные конфликты.
Конечной целью или высшей степенью готовности может быть введение предусмотренного Конституцией России и конкретизированного Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (2001 г.) особого правового режима чрезвычайного положения.
Однако следует отметить, что несмотря на неоднократные случаи совершения массовых террористических актов с большим количеством жертв, непосредственной угрозой территориальному единству и конституционному строю Российской Федерации (достаточно напомнить о событиях в Москве на ул. Дубровке (2002 г.), в Дагестане (1999 г.) и первого сентября 2004 г. в городе Беслане), ни разу не было принято решение о введении особого правового режима чрезвычайного положения. Подобные ситуации можно было проследить и на примерах других государств — членов СНГ (Грузия (2003 г.), Киргизия и Узбекистан).
Представляется, что в данном случае наиболее четко проявлялась политическая составляющая правоприменения, содержащаяся в обязательном порядке не только в процессе формирования сущностной характеристики права, но и в процессе реализации правовых предписаний.
По разделяемому авторами мнению специалистов42 , при определенных социальных предпосылках право может существовать без государства и вне государства. В то же время «государство существовать
42 См.: Поляков А. В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 324.
вне права не может. Политическая
43
коммуникация43 всегда опосредуется коммуникацией правовой».
Поэтому за политиками всегда остается право на принятие руководящего решения в первую очередь с учетом политической целе-
43 «Коммуникация представляет собой явление социальное и возникает между людьми». (Поляков А. В. Указ. соч. С. 53.)
сообразности складывающейся ситуации (политический аспект государственного управления). Это вполне можно назвать политическим духом закона. Однако в любом случае при любых правовых режимах надо действовать на основании, во исполнение и в рамках закона, понимая под ним высшую форму проявления гуманности и справедливости.
