CC BY
98
О. В. Виноградов*
ограничение и прекращение права собственности при введении в российской федерации особых правовых режимов. статья 2
Ключевые слова: гражданское право, правовой режим, реквизиция, изъятие имущества, право собственности.
Аннотация: В настоящей статье анализируются правовые проблемы ограничения и прекращения права собственности при введении в Российской Федерации в целом или ее отдельных местностях особых правовых режимов. В ней формулируются предложения, направленные на совершенствование законодательства.
Key words: civil law, legal regime, right of property.
Summary: There are some ideas about the regime of regulation for the law of property in Russian civil law. The author has made several notes towards the improvement the legislation concerning the certain restrictions and also termination of the right ofproperty.
Одним из юридических оснований принудительного изъятия имущества собственника является введение на всей территории России или в ее отдельных местностях военного положения. Согласно подп. 7 п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»1 допускается изъятие «в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества».2 Аналогичные нормы содержатся в ст. 9 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне».3 В приведенных нормах предусматривается допустимость «изъятия» (то есть реквизиции) соответствующего
* Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин Санкт-Петербургской юридической академии.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №5. Ст. 375.
2 В приведенной норме законодатель определяет, что изъятие имущества собственника допускается в соответствии с федеральными законами. При буквальном толковании названной номы можно предположить, что законодатель предусматривает принятие не одного, а нескольких федеральных законов о реквизиции. Полагаю, что должен быть принят единый федеральный закон, регулирующий все случаи применения реквизиции имущества, как это установлено положениями п. 1 ст. 242 ГК РФ.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.
имущества для нужд обороны. Однако и в данном случае законодатель не использует термин «реквизиция».4
Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-Ф3 «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»5 закрепляет обязанность организаций и граждан предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации в военное время в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности (подп. 10 п. 1 ст. 9, подп. 3 п. 1 ст. 10). При этом законодатель устанавливает, что порядок возмещения государством понесенных ими убытков определяется Правительством РФ.6 Пункт 3 ст. 1 ФЗ «Об обороне», п. 2 ст. 13 ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» определяют, что в целях обороны страны устанавливается военно-транспортная обязанность. Эта обязанность распространяется на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также граждан - собственников транспортных средств.
В развитие положений Федеральных законов «Об обороне» и «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г. № 1175 утверждено Положение о военно-транспортной обязанности.7 Примечателен п. 14 данного Положения, согласно которому для обеспечения мобилизационной готовности транспортных средств, предоставляемых8 войскам, формировани-
4 По этому поводу справедливо отмечает Д. Бондаренко: «Изъятие имущества у граждан и организаций в целях обороны страны представляет собой наиболее уязвимый и требующий повышенного внимания институт, поэтому его детальная регламентация должна быть четкой, по возможности с употреблением выражений, исключающих двойное толкование» (Бондаренко Д. Военное положение как особый правовой режим и цели его введения // Закон и право. 2004. № 3. С. 37).
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1014.
6 Следует заметить, что п. 1 ст. 242 ГК РФ закрепляет положение о том, что имущество может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом. Приведенные же положения федерального законодательства предусматривают не законодательный, а подзаконный порядок возмещения государством понесенных гражданами и организациями убытков.
7 СЗ РФ. 1998. № 40. Ст. 4941.
8 Следует отметить, что не в федеральном законе, а в подзаконном акте раскрывается понятие «предоставление» применительно к предоставлению гражданами и организациями транспортных средств. Согласно п. 2 Положения о военно-транспортной обязанности под
ям и органам, организации обязаны осуществлять «отбор транспортных средств» совместно с представителями войск, формирований и органов. Положением предусмотрено: «Финансирование и стимулирование исполнения военно-транспортной обязанности осуществляются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (п. 24).9 Пункт 25 Положения устанавливает, что возмещение государством убытков, понесенных организациями и гражданами в связи с предоставлением войскам, формированиям и органам транспортных средств и другого имущества, находящихся в их собственности, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ. Однако и этот порядок также нормативно не урегулирован.
Приведенные нормы федерального законодательства и подзаконных актов свидетельствуют о том, что в период мобилизации и в военное время на граждан и организации может возлагаться обязанность фактически безвозмездного предоставления различного имущества.10
Согласно ст. 19 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. №4979-1 «О ветеринарии»11 при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по решениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемым по представлениям лиц, определенных Законом12 могут быть изъяты животные и (или) продукты животноводства. Закон определяет, что собственнику животных и (или) продуктов животноводства выплачивается стоимость животных и (или) продуктов животноводства за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и выдачей этому собственнику соответствующего документа о таком изъятии.13 Считаю, что в
предоставлением транспортных средств «понимается их поставка, передача и использование в интересах войск, формирований и органов».
9 Можно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о том, что ни финансирование, ни стимулирование не являются для государственных органов, ответственных за принудительное исполнение военно-транспортной обязанности, обязательными выплатами и не содержат в себе значения компенсационных выплат. См.: Бондаренко Д. Военное положение. С. 37.
10 Бондаренко Д. Военное положение. С. 37.
11 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 24.
Ст. 857.
12 Перечень должностных лиц, наделенные правом внесения представлений в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации определен ст. 9 приведенного Закона.
13 Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при
приведенной норме речь идет о реквизиции имущества,14 применяемой во время возникновения эпизоотий (см. п. 1 ст. 242 ГК). Однако законодатель и в этом случае вместо термина «реквизиция», использует термин «изъятие».
В федеральном законодательстве о чрезвычайном и военном положении, ином законодательстве, предусматривающем возможность применения ограничительных мероприятий в особых условиях государственного управления закреплены нормы, предусматривающие систему экстраординарных мер, связанных с «предоставлением» гражданами и организациями движимого и недвижимого имущества, с «привлечением» транспортных средств граждан, с «изъятием» и «временным изъятием» имущества граждан и организаций. Представляется, требуется исключить из федерального законодательства названные термины, заменив их термином «реквизиция».15
Как было отмечено ранее, согласно п. 1 ст. 242 ГК РФ, а также п. 1 ст. 51 ЗК РФ реквизиция как правовая мера принудительного характера может применяться только в экстраординарных условиях государственной и общественной жизни обусловленных чрезвычайными ситуациями природно-техногенного, биогенного, антропогенного характера. Замечу, что в приведенных нормах законодатель упоминает и об иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер. Возникает вопрос: что законодатель понимает под «иными» обстоятельствами чрезвычайного характера? Следует согласиться с М.Ю. Тихомировым, который считает, что в целях недопущения «нарушений прав граждан и юридических лиц понятие «иные» обстоятельств, действие которых может обусловить принятие решения о реквизиции ... недопустимо толковать расширительно».16
Гражданское законодательство (п. 1 ст. 242 ГК РФ) не дает ответа на вопрос, какие «иные» чрезвычайные обстоятельства могут повлечь по-
ликвидации очагов особо опасных болезней животных утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 г. №310 «Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных» (СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2502).
14 Согласно ст. 137 ГК РФ: «К животным применяются общие правила об имуществе постольку, постольку законом или иными правовыми актами не установлено иное».
15 Виноградов О. В. Реквизиция как особое юридическое основание прекращения права собственности // Хозяйство и право. 2008. № 12. С. 88.
16 Тихомиров М. Ю. Реквизиция земельных участков // Право и экономика. 2007. № 9. С. 13.
требность применения реквизиции. Определенную ясность в этот вопрос вносит п. 6 ст. 93 ЗК РФ, положения которого определяют, что реквизиция (временное изъятие) земельного участка допускается в условиях введения военного или чрезвычайного положения. Порядок применения реквизиции при введении чрезвычайного или военного положения должен осуществляться по правилам, установленным ст. 51 Кодекса. Следовательно, к иным обстоятельствам, носящим чрезвычайный характер и допускающим возможность реквизиции земельных участков, земельное законодательство относит введение в установленном порядке чрезвычайного или военного положения.
В контексте анализируемых проблем замечу: п. 5 ст. 51 ЗК РФ определяет, что в чрезвычайных обстоятельствах, определенных п. 1 ст. 51 Кодекса при отсутствии необходимости реквизиции земельного участка он может быть временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в указанных в п. 1 ст. 51 Кодекса целях. При этом собственнику земельного участка возмещаются убытки, причиненные в связи с временным ограничением его прав. Возникает вопрос: какие чрезвычайные обстоятельства, не требующие реквизиции позволяют временно занимать земельные участки? Представляется, что временное занятие земельного участка собственника может быть осуществлено по решению компетентных субъектов, например, при проведении контртеррористических операций.
В связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 6 марта 2006 г. №35-ФЗ «О противодействии терроризму»17 в российском законодательстве закреплен специальный административно-правовой режим - режим контртеррористической операции.18 Названный Закон не предусматривает возможность применения реквизиции при проведении контртеррористической операции (см. ст. 11 Закона).19 Вместе с тем, он
17 СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
18 Алешин В. В. Правовые основы применения режима чрезвычайного положения и режима контртеррористической операции // Современное право. 2006. № 4. С. 36.
19 М. Ю. Тихомиров по этому поводу отмечает, что при проведении на определенной территории контртеррористической операции такая мера как реквизиция земельных участков применяться не должна. Это аргументируется им тем, что, во-первых, названная мера прямо не закреплена в числе мер и ограничений, вводимых в рамках правового режима контртеррористической операции, определенного ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму». Во-вторых, применение этой меры не имеет юридических оснований, указанных ст. 51 Земельного кодекса РФ (Тихомиров М. Ю. Реквизиция земельных участков. С. 13).
предоставляет право беспрепятственного проникновения лиц, проводящих контртеррористическую операцию, «в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки» (п. 11 ч. 3 ст. 11 Закона).20
События последних лет на Северном Кавказе и в некоторых иных регионах страны наглядно демонстрируют, что лица участвующие в проведении контртеррористических операций не только временно занимают земельные участки, но и уничтожают здания и сооружения на этих участках в целях пресечения террористического акта, минимизации его последствий, подавления сопротивления и уничтожения террористов.21 Анализ положений п. 5 ст. 51 ЗК РФ, п. 11 ч. 3 ст. 11 Закона «О противодействии терроризму» позволят судить, что при проведении контртеррористической операции допускается не реквизиция, а временное занятие земельных участков, с последующим возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав.
В связи с этим считаю, что к основаниям применения реквизиции следует отнести введение в установленном федеральным (федеральным конституционным) законом порядке: режима чрезвычайной ситуации,22 режима чрезвычайного положения; режима военного положения. С учетом сказанного можно предложить следующую дефиницию реквизиции: «В случаях введения в установленном федеральным законодательством поряд-
20 Например, согласно Федеральному закону от 6 февраля 1997 г. №27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» при несении боевой службы по участию в контртеррористической операции и обеспечению правового режима контртеррористической операции военнослужащим внутренних войск наряду с предоставляемыми им названным Федеральным законом правами предоставляется право на применение мер и временных ограничений, предусмотренных ст. 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» (ч. 3 ст. 24 Закона) (СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711).
21 О характеристике современного антитеррористического законодательства см. напр.; Дмитриев Ю. А. О противодействии терроризму // Государство и право. 2006. № 1; Пчелинцев С. В. Новое законодательство о противодействии терроризму и ограничения прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2006. № 5; Горбунов Ю. С. К вопросу о правовом регулировании противодействия терроризму // Там же. 2007. № 2; Пиджаков А. Ю. Современное российской антитеррористическое законодательство: состояние, проблемы, перспективы // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. № 3; Куликов А. С., Ромашев Ю. С. О новом российском антитеррористическом законе // Государство и право. 2007. № 7 и др.
22 Правовое регулирование режима чрезвычайной ситуации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера». См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.
ке режима чрезвычайной ситуации, чрезвычайного или военного положения имущество в интересах личности, общества и государства по решению государственных органов исполнительной власти может быть отчуждено, или временно изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных федеральным законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция) и выдачей документа о реквизиции».
По своим юридическим свойствам реквизицию следует относить к превентивным (предупредительным) мерам административного принуждения.23 Административно-предупредительный характер реквизиции проявляется в том, что она применяется в целях обеспечения личной, общественной и государственной безопасности в экстраординарных условиях государственного управления. Принятие решения о реквизиции осуществляется во внесудебном порядке, то есть исполнительными органами государственной власти. Внесудебный характер применения реквизиции может быть обоснован тем, что без своевременного принятия органами исполнительной власти решения о реквизиции не удастся быстро и эффективно предотвратить или ликвидировать последствия различного рода экстраординарных ситуаций.24 Реквизиция реализуется в отношениях власти и подчинения, то есть в рамках административных, а точнее, административно-процессуальных отношений.25 В этой связи А.А. Рубанов полагает, что принятие решений о реквизиции имущества во внесудебном (административном) порядке на основании ст. 242 ГК РФ выходит за пределы гражданского законодательства, которое основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности
23 О характеристике превентивных мер административного принуждения см., например: Рябов Ю. С. Административно-предупредительные меры. Теоретические вопросы. Пермь, 1974; Сеильханов М. Особенности административно-предупредительных мер // Проблемы совершенствования деятельности милиции и следственного аппарата. М., 1986. С. 23 - 27; Жумагулов М. И. Об особенностях, понятии, классификации и месте административно-предупредительных мер в системе административно-правового принуждения // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2006. № 2. С. 245-250 и др.
24 См.: МалеинаМ. Н. Реквизиция. Комментарий к статье 242 Гражданского кодекса РФ // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 120.
25 В.Д. Сорокин по этому поводу справедливо отмечал, что производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления не исчерпывается порядком рассмотрения дел об административных проступках и применением мер взыскания. Данный вид производства включает в себя также применение иных мер административного принуждения, не являющихся взысканиями. См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 162.
собственности, свободы договора (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Положения пунктов 2 и 3 ст. 242 ГК РФ, по его мнению, беспредметны, поскольку они предназначены регулировать отношения, возникновение которых запрещено ч. 3 ст. 35 Конституции РФ.26 Подобную точку зрения высказывает и А.В. Коновалов.27 В. С. Жабреев говорит о недопустимости применения реквизиции без надлежащего правового регулирования.28
С высказанными суждениями трудно не согласиться. Исходя из ранее произведенного анализа положений ч. 3 ст. 35 Конституции РФ следует, что реквизиция не относится к правовым основаниям принудительного отчуждения имущества для «государственных нужд». Такое отчуждение осуществляется в условиях обычного правового режима, на основании судебного решения, при условии предварительности и равноценности возмещения. Конструктивная особенность ч. 3 ст. 35 Конституции РФ заключается в том, что она не предусматривает возможности лишения («отчуждения», «привлечения», «изъятия», «временного изъятия») имущества собственника без судебного решения. В силу этого, все нормативные положения федерального законодательства, допускающие возможность принудительного отчуждения имущества собственника без судебного решения, противоречат ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Отсутствие в настоящее время федерального закона о реквизиции, к которому отсылает ч. 1 ст. 242 ГК РФ также создает реальные предпосылки для злоупотреблений и административного произвола в отношении гарантированных Конституцией РФ имущественных прав и интересов физических лиц и организаций.
Думается, реквизиция как правовая мера экстраординарного свойства нужна, объективно необходима. Вполне реально возникновение таких чрезвычайных обстоятельств, когда в целях спасения жизни, имущества граждан, обеспечения национальной безопасности от угроз внутреннего и внешнего характера потребуется принятие вынужденных мер связанных с принудительным отчуждением или временным изъятием имущества собственника. Между тем, ч. 3 ст. 35 Конституции РФ не предусматривает подобной возможности. Каков же может быть выход из сложившейся
26 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая /Под ред. Т. Е. Абовой и А. Ю. Кабалкина. М., 2004 (комментарий ст. 242).
27 См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) /Под ред. Н. Д. Егорова, А. П. Сергеева. С. 507 - 508.
28 См.: Жабреев В. С. Возникновение вещных прав на недвижимое имущество: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 175.
правовой ситуации. Думается, что принятие самого качественного, выверенного федерального закона о реквизиции проблему не решит, если его нормы будут предусматривать возможность принудительного отчуждения имущества собственника без судебного решения, так это будет противоречить ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Следовательно, суть проблемы заключается в самой Конституции РФ, а именно в конструктивных особенностях ее статьи 35.
Представляется, что общие нормативные основания применения реквизиции должны быть установлены не только на уровне федерального закона, а на конституционном уровне, как это было установлено ст. 10 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 года. В этой связи считаю, что возникает объективная необходимость либо дополнения ст. 35 Конституции РФ новой самостоятельной частью, которая должна определить общие нормативные основания применения реквизиции, или включения соответствующих положений в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Однако это дополнение исходя из положений закрепленных ст. 64 и 135 Конституции РФ потребует пересмотра Конституции РФ процессуальный порядок которого в настоящее время не получил должной нормативной регламентации в силу отсутствия федерального конституционного закона о Конституционном Собрании.
