CC BY
111
УДК № 340.113 С.А. Кузнецова*
Проблемы законодательства Российской Федерации об ограничении и прекращении права собственности в чрезвычайных ситуациях
Проблемы законодательства Российской Федерации об ограничении и прекращении права собственности в чрезвычайных ситуациях состоят в несогласованности норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», которые, согласно Конституции России являются единственным допустимым правовым основанием для принудительного ограничения и прекращения права собственности без судебного решения, с нормами действующих кодексов и федеральных законов нашей страны. Необходимо системное внесение изменений в целый ряд нормативных актов для устранения внутренних противоречий правового регулирования в исследуемой области.
Ключевые слова: система права, чрезвычайные ситуации, право собственности, ограничение собственности, прекращение собственности.
S.A. Kuznetsova*. Problems of the legislation of the Russian Federation on the limitation and termination of property rights in emergency situations. Problems of the legislation of the Russian Federation on the limitation and termination of property rights in emergency situations are inconsistent norms of the Federal constitutional law «On state of emergency», which, according to the Constitution of Russia are the only valid legal grounds for involuntary restrictions and termination of the right of property without a court decision, with the norms of the existing codes and the Federal laws of our country. Need a systemic changes in a number of normative acts, to eliminate the internal contradictions of legal regulation in the area.
Keywords: system of law, the emergency situation, the right of ownership, limitation of ownership, the termination of the property.
Говоря о законодательстве Российской Федерации об ограничении и прекращении права собственности в чрезвычайных ситуациях в рамках ограниченной по объему публикации, следует ограничить предмет исследования только правоотношениями, для существования которых наличие чрезвычайной ситуации является обязательным условием, т.е. мы должны исключить из предмета исследования случаи конфискации или ареста имущества, когда они применяются в качестве санкции за какие-либо правонарушения, и именно это является причиной их применения. В рамках настоящей статьи будут исследованы проблемы правового регулирования общественных отношений, которые урегулированы или должны быть урегулированы правовым институтом реквизиции.
Исключительно важным здесь является то, что законодательство Российской Федерации об ограничении и прекращении права собственности в чрезвычайных ситуациях имеет конституционно-правовую основу.
Ст. 56 Конституции Российской Федерации [1] допускает возможность внесудебного ограничения или прекращения права собственности в чрезвычайных ситуациях, если это предусмотрено нормами федерального конституционного закона.
В качестве базового нормативного акта в исследуемой области необходимо рассматривать Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» [2], на который ссылается ст. 56 Конституции Российской Федерации. Хотелось бы обратить внимание на то, что нормы этого федерального конституционного закона, в сравнении с другими нормами российского права весьма стабильны. Последние изменения в него вносились в 2005 г. [3] и носили сугубо технический характер.
То, что этот федеральный конституционный закон является базовым, определяет, что проблемы правового регулирования можно решить, внеся изменения именно в текст этого нормативного акта, поскольку, согласно норме ст. 56 Конституции РФ, только таким образом право собственности может быть ограничено или прекращено в чрезвычайных ситуациях. Другие изменения должны вноситься для устранения внутренних противоречий в действующем законодательстве.
В то же время само понятие ограничения и прекращения права собственности должно раскрываться в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации [4], поскольку это наилучшим образом впишется в систему российского правового регулирования. Необходимо привести нормы ст. 242 ГК РФ в точное соответствие с нормами Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении».
* Кузнецова, Светлана Александровна, помощник начальника Главного управления МЧС Росси по Приморскому краю по правовым вопросам - начальник юридического отдела, адъюнкт Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. E-mail: [email protected].
* Kuznetsova, Svetlana Alexandrovna, adjoin of St.-Petersburg EMERCOM State University deputy chief of Primorski region EMERCOM legal department. E-mail: [email protected].
© Кузнецова С.А., 2013
Теория государства и права
Прямое указание на связь реквизиции с чрезвычайными ситуациями содержит ст. 242 ГК РФ, устанавливающая основы правового регулирования реквизиции. Ч. 1 этой статьи устанавливает: «В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)». К законам, устанавливающим порядок и условия реквизиции и содержащим прямые ссылки на норму ст. 242 ГК РФ, относятся три действующих нормативно-правовых акта:
1) Земельный кодекс Российской Федерации [5], который содержит ст. 51 «Реквизиция земельного участка»;
2) Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» [6], ст. 8 которого устанавливает для иностранных инвесторов гарантии при национализации и реквизиции их имущества;
3) Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации» [7], ст. 4 которого содержит указание на возможность изъятия имущества предприятий атомного энергопромышленного комплекса в случае возникновения угрозы суверенитету, политической независимости и территориальной целостности нашей страны.
Кроме того, в Федеральном конституционном законе «О военном положении» [8] (п. 2 ст. 7) и Федеральном законе «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» [9] 1997 г. (п. 1 ст. 9; п. 1 ст. 10) говорится об изъятии имущества с последующей выплатой государством стоимости без использования термина «реквизиция».
Думается, это существенный недостаток юридической техники. Для устранения названного недостатка необходимо внести в действующие нормы российского права следующие изменения:
1) в Федеральный конституционный закон «О военном положении»:
п.п. 7 п. 2 ст. 7 изложить в следующей редакции:
«изъятие на условиях реквизиции необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества»;
2) в Федеральный закон «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»:
п.п. 7 и 8 п. 1 ст. 9 изложить в следующей редакции:
«7) оказывать содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации, включая:
обеспечение своевременного оповещения и явки работающих (проходящих службу, обучающихся) в этих организациях граждан, входящих в состав аппарата усиления военных комиссариатов или подлежащих призыву на военную службу по мобилизации, на сборные пункты или в воинские части;
обеспечение поставки техники на сборные пункты или в воинские части в соответствии с планами мобилизации, включающими условия реквизиции техники у организаций;
8) в случае принятия в установленном порядке решения о реквизиции предоставлять здания, сооружения, коммуникации, земельные участки, транспортные и другие материальные средства в соответствии с планами мобилизации с возмещением государством понесенных ими убытков в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации».
П.п. 3 п. 1 ст. 10 изложить в следующей редакции:
Граждане обязаны: «3) предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации в военное время в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с возмещением государством понесенных ими убытков на условиях реквизиции».
В ст. 51 ЗК РФ в объем понятия «реквизиция» включается и временное изъятие имущества у собственника. Однако «временное изъятие» не может рассматриваться, как прекращение права собственности. Думается, ст. 51 ЗК РФ, следует заменить на две отдельные статьи следующего содержания (приводится только часть, которую предлагается изменить:
«Статья 51. Временное изъятие земельного участка в чрезвычайной ситуации»
Изъятый земельный участок должен быть возвращен собственнику после окончания действия обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, и ликвидации их последствий.
В случае невозможности возврата временно изъятого земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 настоящего Кодекса, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.
Собственник земельного участка, у которого временно изъят земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке.
В случае наступления обстоятельств, указанных в пункте 1 настоящей статьи, при отсутствии необходимости временного изъятия земельного участка он может быть временно, на период действия этих обстоятельств, занят для использования в целях, указанных в пункте 1 настоящей статьи, с возмещением собственнику земельного участка убытков, причиненных в связи с временным ограничением его прав.
Статья 51.1. Реквизиция земельного участка.
Под реквизицией земельного участка понимается прекращение права собственности физических и юридических лиц на земельные участки в случаях, предусмотренных статьей 242 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Рыночная стоимость реквизированного земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 настоящего Кодекса, возмещается собственнику в порядке, установленном законодательством о реквизиции, или по желанию собственника ему предоставляется равноценный земельный участок.
Вследствие внесения предложенных изменений в ЗК РФ будет сохранен единственный детализированный российским законодательством правовой механизм реквизиции в чрезвычайных ситуациях и исправлены недостатки юридической техники, которые, по существу должны рассматриваться как противоречие норм ЗК РФ нормам ГК РФ, что недопустимо и должно быть устранено.
Основная цель проведения реквизиции с точки зрения российского права - ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий. Следовательно, квалифицирующим признаком реквизиции по действующему законодательству является дальнейшее использование и сохранение имущества при принудительной смене собственника. Безусловно, собственник может и уничтожить имущество, но предварительно хотя бы краткосрочно осуществляет владение и пользование им. Если же задуматься о совершенствовании законодательства, то в дальнейшем возможно уточнение понятия «реквизиция» путем указания на то, что реквизируемое имущество переходит в собственность государства или уничтожается. В качестве объекта изъятия подразумевается любое имущество, принадлежащее на праве собственности. На практике объектами реквизиции становятся транспортные средства, рабочий и продуктивный скот, продовольствие.
У действующего правового регулирования в исследуемой области есть одна особенность, обусловленная в большей мере историческими особенностями развития отечественного публичного права, чем современной цивилистической доктриной. 28 марта 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР был утвержден «Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества» [10]. Этот нормативно-правовой акт не отменен и формально является действующим в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и ГК РФ. Поскольку, согласно ст. 243 ГК РФ, конфискация имущества допускается только в качестве санкции за административное или уголовного правонарушение на основании судебного решения, а согласно ч. 1 ст. 242 ГК РФ основаниями для реквизиции могут быть лишь обстоятельства, носящие чрезвычайный характер, из всех положений названного Сводного закона в настоящее время осталась в силе лишь норма ст. 9 и 10 о порядке оплаты реквизированного имущества, поскольку никакими другими нормативно-правовыми актами порядок оплаты реквизируемого на основании ст. 242 ГК РФ имущества не установлен. Такое «произвольное» правое регулирование на практике может свести к нулю право собственника имущества на получение оплаты, поскольку ст. 9 указанного Сводного закона устанавливает: «Размер вознаграждения за реквизируемое имущество определяется оценочной комиссией, в составе представителей: от административного отдела или другого органа государства, приводящего в исполнение постановление о реквизиции, от финансового отдела и от отдела торговли, - применительно к средним рыночным ценам, существующим в месте изъятия имущества ко дню его изъятия, с учетом стоимости доставки, если таковая производилась владельцем реквизированного имущества». Значение термина «применительно» в Сводном законе не раскрывается. Связь с нормами действующего Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [11] не прослеживается, поскольку в указанном Федеральном законе под оценочной деятельностью понимается исключительно профессиональная деятельность установленных этим законом субъектов оценочной деятельности (ч. 1 ст. 3), которыми «признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков и застраховавшие свою ответственность в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона (далее - оценщики)» (ч. 1 ст. 4). Установленное ч. 2 ст. 242 ГК РФ право оспорить оценку в суде фактически лишается смысла, поскольку использование в ст. 9 Сводного закона термина «применительно» не позволяет определить соотношение между рыночной ценой реквизируемого имущества и суммой, которую постановила выплатить собственнику оценочная комиссия, состав которой при современном правовом регулировании вообще не может быть легитимным, поскольку «административные отделы» также отсутствуют. Действующим, как уже было сказано выше, остается и положение ст. 10 Сводного закона, устанавливающее: «Оплата реквизированного имущества производится органом, в распоряжение которого переходит реквизированное имущество, не позднее месячного срока со дня фактического изъятия имущества».
Органом, в распоряжение которого перейдет реквизированное имущество в случае чрезвычайной ситуации техногенного или природного характера, вероятнее всего, будет подразделение МЧС России, финансовая сторона деятельности которого урегулирована современным законодательством, не учитывающим исторических «нюансов», возникающих из-за описанного выше вопиющего пробела в правовом регулировании. Следовательно, у органа МЧС России не будет формальной возможности оплатить собственнику реквизированное имущество, а поскольку действия в чрезвычайных ситуациях организуются с учетом приоритета защиты жизни и здоровья людей сравнении с защитой частной собственности, имущество все-таки будет изъято. В результате реквизиция фактически станет безвозмездной экспроприацией, поскольку право собственника на возмещение рыночной стоимости имущества не защищено действующим отечественным правом.
Все сказанное позволяет сформулировать вывод: проблемы законодательства Российской Федерации об ограничении и прекращении права собственности в чрезвычайных ситуациях состоят в несогласованности норм Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»,
Теория государства и права
которые, согласно Конституции России, являются единственным допустимым правовым основанием для принудительного ограничения и прекращения права собственности без судебного решения, с нормами действующих кодексов и федеральных законов нашей страны. Необходимо системное внесение изменений в целый ряд нормативных актов, для устранения внутренних противоречий правового регулирования в исследуемой области.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. / в ред. от 30 декабря 2008 // Российская газета. - 2009. - 21 января. - № 7.
2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (в ред. от 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 23. - Ст. 2277.
3. Федеральный конституционный закон от 7 марта 2005 Г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Государственном флаге Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 10. - Ст. 753.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 3 декабря 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
5. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 19 июля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.
6. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (в ред. от 19 июля 2011 г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 28. - Ст. 3493.
7. Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ (в ред. от 4 мая 2011 г.) «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 7. - Ст. 834.
8. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря
2010 г.) «О военном положении» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 5. - Ст. 375.
9. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ (в ред. от 9 марта 2010 г.) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 9. - Ст. 1014.
10. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 28 марта 1927 г. «Об утверждении Сводного закона о реквизиции и конфискации имущества» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 9. - Ст. 1014.
11. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (в ред. от 11 июля 2011 г.) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 октября 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3813.
Literature
1. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii. Prinyata vsenarodnyim golosovaniem 12 dekabrya 1993 g. / v red. ot 30 dekabrya 2008 // Rossiyskaya gazeta. - 2009. - 21 yanvarya. - № 7.
2. Federalnyiy konstitutsionnyiy zakon ot 30 maya 2001 g. № 3-FKZ (v red. ot 7 marta 2005 g.) «O chrezvyichaynom polozhenii» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 2001. - № 23. - St. 2277.
3. Federalnyiy konstitutsionnyiy zakon ot 7 marta 2005 G. № 1-FKZ «O vnesenii izmeneniy v Federalnyiy konstitutsionnyiy zakon "O Gosudarstvennom flage Rossiyskoy Federatsii" i Federalnyiy konstitutsionnyiy zakon "O chrezvyichaynom polozhenii" v svyazi s osuschestvleniem mer po sovershenstvovaniyu gosudarstvennogo upravleniya v sfere zaschityi i ohranyi Gosudarstvennoy granitsyi Rossiyskoy Federatsii» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 2005. - № 10. - St. 753.
4. Grazhdanskiy kodeks Rossiyskoy Federatsii (chast pervaya) ot 30 noyabrya 1994 g. № 51-FZ (v red. ot 3 dekabrya 2012 g.) // Sobranie zakonodatelstva RF. - 1994. - № 32. - St. 3301.
5. Zemelnyiy kodeks Rossiyskoy Federatsii ot 25 oktyabrya 2001 g. № 136-FZ (v red. ot 19 iyulya
2011 g.) // Sobranie zakonodatelstva RF. - 2001. - № 44. - St. 4147.
6. Federalnyiy zakon ot 9 iyulya 1999 g. № 160-FZ (v red. ot 19 iyulya 2011 g.) «Ob inostrannyih investitsiyah v Rossiyskoy Federatsii» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 1999. - № 28. - St. 3493.
7. Federalnyiy zakon ot 5 fevralya 2007 g. № 13-FZ (v red. ot 4 maya 2011 g.) «Ob osobennostyah upravleniya i rasporyazheniya imuschestvom i aktsiyami organizatsiy, osuschestvlyayuschih deyatelnost v oblasti ispolzovaniya atomnoy energii, i o vnesenii izmeneniy v otdelnyie zakonodatelnyie aktyi Rossiyskoy Federatsii» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 2007. - № 7. - St. 834.
8. Federalnyiy konstitutsionnyiy zakon ot 30 yanvarya 2002 g. № 1-FKZ (v red. ot 28 dekabrya 2010 g.) «O voennom polozhenii» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 2002. - № 5. - St. 375.
9. Federalnyiy zakon ot 26 fevralya 1997 g. № 31-FZ (v red. ot 9 marta 2010 g.) «O mobilizatsionnoy podgotovke i mobilizatsii v Rossiyskoy Federatsii» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 1997. - № 9. - St. 1014.
10. Postanovlenie VTsIK, SNK RSFSR ot 28 marta 1927 g. «Ob utverzhdenii Svodnogo zakona o rekvizitsii i konfiskatsii imuschestva» // Sobranie zakonodatelstva RF. - 1997. - № 9. - St. 1014.
11. Federalnyiy zakon ot 29 iyulya 1998 g. № 135-FZ (v red. ot 11 iyulya 2011 g.) «Ob otsenochnoy deyatelnosti v Rossiyskoy Federatsii» (s izm. i dop., vstupayuschimi v silu s 1 oktyabrya 2011 g.) // Sobranie zakonodatelstva RF. - 1998. - № 31. - St. 3813.
