CC BY
46
УДК 347:620.91
А. В. Радько, Е. М. Андреева
Особенности правового регулирования перекрестного субсидирования в топливно-энергетическом комплексе РФ
В статье представлена разработанная автором классификация видов перекрестного субсидирования в топливно-энергетическом комплексе РФ. Проводится правовой анализ причин ее возникновения, а так же предлагаются пути ее сокращения.
The article presents author's classification of types of cross-subsidies in fuel and energy complex of the Russian Federation. Includes legal analysis of the reasons of its occurrence and the ways of its reduction.
Ключевые слова: топливно-энергетические ресурсы, перекрестное субсидирование, финансирование, цены (тарифы), ценообразование, жилищно-коммунальное хозяйство.
Key words: fuel and energy resources, cross-subsidy, financing, prices (tariffs), pricing, housing and utilities.
Одним из важнейших направлений развития общества в современных условиях является поиск путей дальнейшего совершенствования государственно-правовой защиты прав и интересов граждан и юридических лиц (потребителей топливно-энергетических ресурсов).
Деятельность исполнительных органов государственной власти в сфере государственного регулирования тарифов направлена на выполнение внутренних функций государства, а также на соблюдение правовых и экономических балансов интересов производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов.
Перекрестное субсидирование, финансирование - это практика фиксации цен на уровне, превышающем общие средние издержки на производство товаров и услуг в определенной отрасли за счет перераспределения ценовой нагрузки среди различных групп потребителей и (или) предоставление фирмой внутренних субсидий на производство одних товаров или одним подразделениям за счет прибыли от других товаров, деятельности других подразделений [26]. Проблемы, связанные с перекрестным субсидированием в топливно-энергетическом комплексе, начавшиеся в начале 90-х гг., носят
© Радько А. В., Андреева Е. М., 2016
системный характер и неоднократно являлись предметом научного анализа современных исследователей.
В период значительных экономических преобразований государством проводится политика сохранения максимально доступных цен (тарифов) для населения, что в свою очередь, с одной стороны, позволяет избежать наиболее острых социальных потрясений, а с другой стороны, является причиной возникновения перекрестного субсидирования. В результате анализа нормативно-правовой базы, регулирующей правоотношения в сфере ценообразования и тарифного регулирования, можно выделить несколько видов перекрестного субсидирования в топливно-энергетическом комплексе РФ (см. рис.).
По форме возникновения перекрестное субсидирование условно можно разделить на 2 вида: явное и скрытое. К явным видам можно отнести все виды перекрестного субсидирования, возникающие в результате реализации положений действующего законодательства в сфере государственного регулирования тарифов, в частности установление тарифов для отдельных категории потребителей на уровне ниже (выше) экономически обоснованных затрат.
Согласно ч. 5 ст. 23 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» допускается установление цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии и (или) сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков для указанных категорий потребителей на уровне, отличном от уровня, на котором устанавливаются цены (тарифы) для других категорий потребителей, в том числе цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии и (или) сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.
К скрытым можно отнести виды перекрестного субсидирования, возникающие: в результате технологических особенностей производства и реализации топливно-энергетических ресурсов (производство электрической (тепловой) энергии в режиме комбинированной выработки; субсидирование удаленных потребителей за счет близкорасположенных к источникам энергоснабжения); либо реализации отдельных положений нормативно-правовых актов, в области государственного регулирования тарифов, позволяющих объектам регулирования (органам регулирования), в частности включать в состав затрат, формирующих тарифы для конечных потребителей, затраты, понесенные в предыдущем периоде регулирования, но невозможные к возмещению в силу причин в течение текущего периода (выпадающие доходы, недополученный доход в предыдущем периоде регулирования).
Перекрестное субсидирование в топлнвно энергетическом комплексе РФ
территориальное
между производством
электрической и тепловой энергией
по признаку
сти мул ирующее
рази и щ темпов роста тарифов производителей и потребителей ресурсов
ресурсное
межресурсное
.ь 1 а,
ограничение изменения размера платы |раждан за коммунальные услуги
по форме
Г
внутриресурсное
Т
между потребителями одного вида ресурса
присоединение (подключение) новых потребителей
дифференциация потребителей
выделение социально-значимых категорий потребителей
по времени суток
по объему потребив иного ресурса (в т.ч. социальная норма потпебиения!
по типу применяемого оборудования
по виду тарифа, по ценовой категории потребителей
по величине присоединенной (зарезервированной) мпптности
Рисунок. В иды перекрестного субсидирования в сфере государственного регулирования тарифов
Согласно п. 7 разд. 3 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (далее - Основы ценообразования), в случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования.
По признаку возникновения перекрестное субсидирование можно разделить на три вида: территориальное, ресурсное и стимулирующее.
К перекрестному субсидированию по территориальному признаку можно отнести установление единых тарифов для соответствующих категорий потребителей вне зависимости от территориальной удаленности от источника энергоснабжения и его энергетической эффективности (котловой метод) или субсидирование городским населением жителей сельских населенных пунктов (в соответствии с п. 71 Основ ценообразования к тарифам на электрическую энергию для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, применяется понижающий коэффициент от 0,7 до 1).
Постановлением Правительства РФ от 23.01.2015 № 47 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках электрической энергии» были внесены изменения в действующее законодательство в сфере государственного регулирования тарифов, послужившие причиной возникновения нового вида перекрестного субсидирования, которое условно можно назвать стимулирующим. К данному виду субсидирования также можно отнести субсидирование между потребителями, оплачивающими коммунальные услуги по нормативам потребления, и потребителями, оплачивающими коммунальные услуги по показаниям индивидуальных приборов учета.
Перекрестное субсидирование по ресурсному признаку, в свою очередь, можно классифицировать на межресурсное и внутриресурсное.
Возникновение межресурсного субсидирования обусловлено распределением затрат между производством электрической и тепловой энергии
в режиме комбинированной выработки на ТЭЦ пропорционально топливу, отнесенному на выработку электрической (тепловой) энергии.
Другой причиной возникновения межресурсного субсидирования является разновеликое ограничение темпов роста цен (тарифов) и их составляющих на коммунальные ресурсы для производителей и конечных потребителей топливно-энергетических ресурсов, устанавливаемое на федеральном уровне ФАС России для органов регулирования субъектов РФ, что, в свою очередь, также приводит к перекосу межотраслевого баланса экономических интересов.
В последние годы во исполнение положений Постановления Правительства РФ от 30.04.2014 № 400 «О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации» вводится ограничение изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в субъектах РФ. Предоставление права органам регулирования субъектов РФ устанавливать разновеликие темпы роста на коммунальные услуги, перечень которых предусмотрен ч. 4 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, в рамках утвержденных предельных индексов изменения размера вносимой платы граждан за коммунальные услуги также вносит свой вклад в увеличение межресурсного перекрестного субсидирования.
Наиболее классическим и понятным для понимания является пример внутриресурсного перекрестного субсидирования, когда потребители одного и того же ресурса приобретают его по разным ценам (тарифам) в зависимости от их принадлежности к той или иной категории потребителей и (или) условий приобретения.
Правительство РФ, проводя социально ответственную политику ценообразования на коммунальные ресурсы, предусматривает в нормативных правовых актах, регулирующих процесс ценообразования, условия, при которых органы регулирования субъектов РФ обязаны устанавливать (дифференцировать) тарифы на коммунальные ресурсы для потребителей в зависимости: от их организационно-правовой формы (выделение социально значимых категорий потребителей, в том числе дифференциация потребителей в данных категориях); технического оснащения энергопринимающими устройствами (дифференциация потребителей); статуса (присоединение новых потребителей).
Выделение на федеральном уровне отдельных категорий потребителей: население; потребители, которые приравнены к населению и которым топливно-энергетические ресурсы поставляются по ценам (тарифам), равным для населения, приводит к наращиванию перекрестного субсидирования и увеличивает финансовую нагрузку на прочих потребителей.
91
Разнообразие технического оснащения энергопринимающими устройствами потребителей коммунальных ресурсов позволяет дифференцировать цены (тарифы) для них: по времени суток; объему потребления (социальная норма потребления); типу применяемого оборудования (электрическая/газовая плита, газовый/электрический водонагреватель и т. п.); виду тарифа (одноставочный/двухставочный) и ценовой категории; величине присоединенной (зарезервированной) мощности. Такое разнообразие цен (тарифов), естественно, не может не сказаться на величине перекрестного субсидирования.
Присоединение новых потребителей к системам энергетической инфраструктуры неразрывно связано с реализацией инвестиционных программ субъектов естественных монополий, средства на реализацию которых (хоть и частично) уже заложены в ценах (тарифах) присоединенных потребителей топливно-энергетических ресурсов, а выделение еще и льготных категорий заявителей из их числа также является причиной образования отдельного вида перекрестного субсидирования.
В соответствии с п. 87 Основ ценообразования органы тарифного регулирования определяют размер выпадающих доходов сетевых организаций, связанных с осуществлением технологического присоединения к электрическим сетям льготных категорий потребителей и учитывают их в ценах (тарифах) на услуги по передаче электрической энергии.
Несмотря на то что в целях стимулирования экономии электрической энергии в жилищно-коммунальном хозяйстве и снижения ее затрат в промышленном производстве еще в 1997 г. Постановлением Правительства РФ от 26.09.1997 № 1231 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в электроэнергетике и доведении уровня тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения» был предложен график сокращения перекрестного субсидирования и Постановлением ФЭК РФ от 05.12.1997 г. № 125/2 разработаны методические рекомендации по его реализации, а также Постановлением Правительства РФ от 31.07.2014 № 750 внесены изменения в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе, достигнуть поставленной задачи так и не удалось.
В настоящее время эксперимент по введению социальной нормы потребления электрической энергии, во исполнение положений Постановления Правительства РФ от 22.07.2013 № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о
92
внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» в большинстве пилотных регионах РФ провалился. В связи с этим вопросы введения социальной нормы потребления на остальные виды топливно-энергетических ресурсов также потеряли свою актуальность.
Все предпринимаемые государством меры на снижение перекрестного субсидирования, в том числе в электроэнергетике, должны быть направлены на причины его возникновения. Решения органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов применять понижающие коэффициенты (п. 71 Основ ценообразования) при утверждении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению, проживающему в городских населенных пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами для пищеприготовле-ния и (или)электроотопительными установками, а также для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, являются основной причиной возникновения перекрестного субсидирования в электроэнергетике.
Отказ от применения понижающих коэффициентов приведет к снижению величины перекрестного субсидирования в электроэнергетике, однако вызовет волну социального недовольства и, как следствие, приведет к снижению собираемости платежей за потребленные коммунальные ресурсы и искажению объемов их потребления.
Все многообразие перечисленных выше видов и форм перекрестного субсидирования лишний раз доказывает социальную ориентированность подходов правительства РФ к процессу ценообразования на топливно-энергетические ресурсы в Российской Федерации.
Список литературы
1. Богданов А.Б. Перекрестное субсидирование в энергетике России // Энергорынок. - 2009. - № 03(64). - С. 55-60.
2. Бугославская И.И. Вопросы перекрестного субсидирования в энергетике // Конкуренция и рынок. - 2005. - № 3 (27). - С. 48-51.
3. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках электрической энергии: постановление Правительства РФ от 23.01.2015 № 47 // СЗ РФ. - 02.02.2015. - № 5. - Ст. 827.
4. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросе-
тевом комплексе: постановление Правительства РФ от 31.07.2014 № 750 // СЗ РФ. -11.08.2014. - № 32. - Ст. 4521.
5. О водоснабжении и водоотведении: федер. закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ // СЗ РФ. - 12.12.2011. - № 50. - Ст. 7358.
6. О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водо-отведения (вместе с «Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотве-дения», «Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения», «Правилами определения размера инвестированного капитала в сфере водоснабжения и водоотведения и порядка ведения его учета», «Правилами расчета нормы доходности инвестированного капитала в сфере водоснабжения и во-доотведения»): постановление Правительства РФ от 13.05.2013 № 406 // СЗ РФ. -
20.05.2013. - № 20. - Ст. 2500.
7. О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)» (вместе с «Положением об установлении и применении социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)»): постановление Правительства РФ от 22.07.2013 № 614 // СЗ РФ. - 05.08.2013. - № 31. - Ст. 4216.
8. О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в электроэнергетике и доведении уровня тарифов на электрическую энергию для населения до фактической стоимости ее производства, передачи и распределения: постановление Правительства РФ от 26.09.1997 № 1231 // СЗ РФ. - 06.10.1997. - № 40. - Ст. 4597; Рос. газета. - № 195. - 08.10.1997.
9. О реформировании электроэнергетики Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11.07.2001 № 526 // СЗ РФ. - 16.07.2001. - № 29. -Ст. 3032; Рос. газета. - № 140. - 25.07.2001.
10. О теплоснабжении: федер. закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ // СЗ РФ. -23.01.2012. - № 4. - Ст. 504.
11. О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации (вместе с «Основами формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации»): постановление Правительства РФ от 30.04.2014 № 400 // СЗ РФ. -
12.05.2014. - № 19. - Ст. 2434.
12. О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике: постановление Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 // СЗ РФ. -23.01.2012. - № 4. - Ст. 504.
13. О ценообразовании в сфере теплоснабжения: постановление Правительства РФ от 22.10.2012 № 1075 // СЗ РФ. - 29.10.2012. - № 44. - Ст. 6022.
14. Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» (вместе с «Правилами регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса»): постановление Прави-
тельства РФ от 14.07.2008 № 520 // СЗ РФ. - 21.07.2008. - № 29 (ч. 2). Ст. 3518; Рос. газета. - № 155. - 23.07.2008.
15. Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р // СЗ РФ. - 26.01.2009. - № 4. - Ст. 515.
16. Об утверждении интервалов тарифных зон суток для населения и приравненных к нему категорий потребителей: приказ ФСТ России от 26.11.2013 № 1473-э // Рос. газета. - № 296. - 31.12.2013.
17. Об утверждении Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к электрическим сетям: приказ ФСТ России от 11.09.2012 № 209-э/1 // Рос. газета. - № 277. - 30.11.2012.
18. Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке: приказ ФСТ России от 06.08.2004 № 20-э/2 // Бюл. нормат. актов федер. органов исполнительной власти. - № 44. - 01.11.2004; Рос. газета. - № 242. - 02.11.2004; № 265. - 30.11.2004 (уточнение).
19. Об утверждении Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения: приказ ФСТ России от 13.06.2013 № 760-э // Бюл. нормат. актов федер. органов исполнительной власти. - № 33. - 19.08.2013.
20. Об утверждении Методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков и размера доходности продаж гарантирующих поставщиков: приказ ФСТ России от 30.10.2012 № 703-э // Рос. газета. - № 280. -
05.12.2012.
21. Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса: приказ Минрегиона РФ от 15.02.2011 № 47 // Рос. газета. - № 63. - 25.03.2011.
22. Об утверждении Методических указаний по расчету тарифов на электрическую энергию (мощность) для населения и приравненных к нему категорий потребителей, тарифов на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей: приказ ФСТ России от 16.09.2014 № 1442-э // Рос. газета. - № 250. - 31.10.2014; № 254. - 07.11.2014 (уточнение).
23. Об утверждении Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 03.04.2013 № 511-р // СЗ РФ. -
08.04.2013. - № 14. - Ст. 1738.
24. Об утверждении схемы и программы развития Единой энергетической системы России на 2015-2021 годы: приказ Минэнерго России от 09.09.2015 № 627 // Док. опубликован не был.
25. Об электроэнергетике: федер. закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ // СЗ РФ. -23.01.2012. - № 4. - Ст. 504.
26. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 6-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2011.
