CC BY
91
УДК 336.531.2
Е. А. Чернявская, А. А. Земцов
МОДЕРНИЗАЦИЯ
РАСЧЕТА
ИНВЕСТИЦИОННЫХ СОСТАВЛЯЮЩИХ ТАРИФА СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Обоснована необходимость перехода от ситуационного ценового регулирования субъектов естественных монополий к регулированию на основе долгосрочной стратегии развития отраслей, внедрению новых принципов регулирования цен и тарифов. Предложен план мероприятий, необходимых для осуществления такого перехода.
Ключевые слова: естественная монополия, инвестиции, государственное ценовое регулирование, эффективность деятельности субъектов естественных монополий, инвестиционные составляющие тарифа.
Последнее десятилетие в России характеризуется процессом реформирования отраслей естественных монополий: в электроэнергетике достигнуты наибольшие результаты (проведена реструктуризация и либерализация отрасли), определена концепция и закончен 3-й этап структурной реформы в сфере железнодорожных перевозок, постепенно происходят изменения в газовой отрасли и жилищно-коммунальном хозяйстве. Создан Фонд содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства, создаются частные коммунальные компании, организована конкуренция среди компаний, управляющих многоквартирными домами, в 82 регионах, согласно данным ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», приняты региональные программы по энергосбережению и повышению энергоэффективности.
В соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях в РФ» предприятия, подпадающие под регулирование этого закона, являются локальными монополистами [4]. Это влечет необходимость контроля со стороны государства (на федеральном, региональном и местном
уровнях) за величиной себестоимости и тарифов на оказываемые услуги. Проблемы коммерциализации деятельности естественных монополистов оказывают прямое влияние на систему финансирования и заинтересованности администрации организаций, то есть стимулирование поиска внутренних резервов повышения эффективности работы, и, как следствие, на порядок ведения учета конечных финансовых результатов.
Сегодняшнее понимание тарифа - компромисс между финансовыми возможностями потребителей и необходимостью поддержания производства в рабочем состоянии, его дальнейшего технического развития. На практике формирование тарифа сводится к простейшему суммированию фактических затрат на производство услуги и установленного уровня рентабельности на уровне 2-5%. Это приводит к неадекватному выражению в денежной форме стоимости воспроизводства услуги для потребителя и, как следствие, к отсутствию серьезного инвестирования в отрасль, что не дает возможности заниматься техническим перевооружением и модернизацией, снижать издержки и производить качественные услуги. Формирование тарифов на услуги и определение их оптимального уровня, в наибольшей степени удовлетворяющего экономические и технические запросы производителя с учетом финансово-социальных аспектов, - многоступенчатая задача.
Решение проблемы ценообразования, учитывая монопольный характер деятельности, напрямую зависит от умения управлять затратами, что требует построения адекватной комплексной системы, включающей элементы планирования, учета, контроля и анализа затрат для обеспечения потребностей стратегического (внешнего и внутреннего) уровня управления и решения оперативных вопросов.
Роль органов регулирования становится особенно важной в переходный период реформирования, поскольку правила игры не устоялись и постоянно меняются, возникает много проблем и спорных ситуаций между субъектами естественных монополий и потребителями, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в нормативно-правовые акты, определяющие правила функционирования инфраструктурных отраслей. На регулирующие органы ложится ответственность по разрешению возникающих конфликтных ситуаций, по формированию корректных ценовых сигналов для привлечения инвестиций в регулируемые отрасли и для стимулирования энергосбережения.
Очевидно, что при переходе к новым принципам функционирования названных отраслей требуется сопутствующая модернизация системы
42
тарифного регулирования. В рамках настоящей статьи под системой тарифного регулирования понимается совокупность органов регулирования, нормативно-правовой и методической базы государственного регулирования цен (тарифов). Главной задачей тарифного регулирования является достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей, обеспечивающего, с одной стороны, защиту потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов), а с другой - создающего необходимые условия для привлечения инвестиций в целях развития инфраструктурных отраслей с учетом обеспечения обоснованного уровня доходности [1-6].
Необходимо отметить, что за истекший период реформирования инфраструктурных отраслей система тарифного регулирования естественных монополий претерпела значительные позитивные изменения: существенно расширен методологический инструментарий, внедрено регулирование, основанное на принципах долгосрочности, достигнуты определенные успехи в части повышения прозрачности процесса принятия решений, совершенствуются механизмы мониторингов принятия решений органами исполнительной власти субъектов РФ, а также рассмотрения разногласий. Тем не менее, по мнению автора, сложившаяся на сегодняшний момент в России система тарифного регулирования не во всем отвечает предъявляемым требованиям и, как следствие, не решает все поставленные перед ней в связи с реформированием задачи.
На протяжении последних лет в случае нестабильной экономической ситуации тарифы субъектов естественных монополий становятся «центром внимания» антикризисных мер. При этом приоритеты правительства смещаются из области стратегических задач в область тактических (в зависимости от ситуации: поддержка населения, малого бизнеса, экспортноориентированной промышленности, субъектов естественных монополий и т.д.). При подобном ситуационном подходе становится невозможным сбалансированный учет интересов всех экономических агентов. Проблема решается откладыванием удовлетворения нужд другой категории экономических агентов «до лучших времен».
Как уже было сказано выше, ряд решений в области тарифного регулирования (от анализа эффективности инвестиционных программ до сдерживания роста цен, в том числе обусловленного кризисными явлениями в экономике и необходимостью социальной поддержки граждан, перекрестного субсидирования и т.д.) принимаются непрозрачно, с точки зрения кого-либо (или всех) из участников государственного регулирования
тарифов (производителей, потребителей, регуляторов другого уровня).
В настоящее время отсутствуют утвержденные на федеральном уровне нормативные документы для расчета как отдельных параметров статей расходов (нормативная численность персонала, ремонтная составляющая и другие), так и тарифов на некоторые виды услуг.
Отсутствует ряд методик, необходимых для:
• проведения сравнения по регулируемым организациям таких показателей, как эксплуатационные затраты, стоимость инвестиционных проектов, технико-экономические показатели, показатели надежности, лучшие технологии;
• приоритезации инвестиционных проектов, финансирование которых учитывается в тарифах;
• учета в тарифах декларируемых организацией эффектов от реализации инвестиционных проектов;
• оценки объемов и распределения перекрестного субсидирования.
Важной является проблема крайне ограниченного влияния субъекта РФ на уровень регулируемых тарифов в отдельных сферах при наличии полномочий на их утверждение: на региональный уровень передаются полномочия по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, при этом в ряде случаев методические принципы для расчета тарифа на услуги отсутствуют, а большая часть расходов субъектов определяется на федеральном уровне.
Исходя из задач реформирования, изложенных выше, уровень цен и тарифов на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий должен стимулировать потребителей к рациональному расходованию ресурсов, а производителей - к привлечению инвестиций, повышению эффективности производственно-хозяйственной деятельности, снижению выбросов загрязняющих веществ, повышению надежности и качества оказываемых услуг [8]. По нашему мнению, эта задача не решается.
Проекты, направленные на повышение энергоэффективности, имеют слишком долгие сроки окупаемости. Например, для пятнадцатилетней окупаемости проектов по замещению газовых генерирующих мощностей угольными минимальное соотношение цен газ/уголь (в условном топливе) должно составить порядка 1,77 раз для замещения и 1,87 раз для нового строительства. По факту этот показатель находится в диапазоне от 0,9 до 1,6 (по различным федеральным округам). Для сравнения: в европейских странах имеет место превышение цен на газ над ценами на уголь в 2 раза [15].
ПРОБЛЕМЫ УЧЁТА И ФИНАНСОВ №3(7) 2012
За исключением рынка электроэнергии, практически отсутствуют ценовые стимулы к оптимизации режимов потребления. Ценообразование на газ не предполагает удорожание топлива в зимние пики. Двухставочные тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения могут быть установлены только для организации в целом, и в случае отсутствия возможности корректно определить присоединенную нагрузку их внедрение хотя бы для отдельных потребителей становится невозможным.
Перекрестное субсидирование для «субсидируемых» потребителей исключает стимулы к энергосбережению, для «субсидирующих» - может привести в отдельных случаях к отказу от потребления услуг (автономное энергоснабжение), увеличивающему бремя нагрузки на «оставшихся» потребителей. Здесь также важно отметить, что «субсидируемые» потребители не всегда нуждаются в предоставлении субсидии (например, состоятельные граждане в части платежей за электроэнергию и газ или высокорентабельные предприятия, расположенные далеко от газодобывающих районов, но использующие «лимитный» газ).
Во всех сферах услуг, оказываемых естественными монополиями, кроме сферы передачи электроэнергии, основным методом регулирования на данном этапе является метод экономически обоснованных расходов, который не стимулирует регулируемые компании к снижению расходов (поскольку это приведет к снижению тарифов в перспективе) [14-15]. Однако дело не только в методах расчета затрат, но зачастую в самих принципах определения величины тарифов. Так, ряд электросетевых компаний обращает внимание на крайние затруднения в борьбе с коммерческими потерями в условиях, когда для сбытовой компании (проверяющей показания счетчиков) потери в электрических сетях являются полезным отпуском - за них оплачивается сбытовая надбавка.
Методика учета надежности и качества оказываемых услуг при расчете тарифов на услуги по передаче электроэнергии не предусматривает адресного снижения тарифа в зависимости от качества обслуживания конкретного потребителя и предполагает отчетность организации за показатели, в большинстве случаев не подлежащие проверке. В таких условиях методика не содержит реального стимулирующего механизма. В других секторах подобная методическая база отсутствует [12].
В части стимулов к привлечению инвестиций в инфраструктуру примером может служить метод доходности инвестированного капитала в сфере передачи электроэнергии: норма доходности для электросетевых компаний установлена на уровне
12%, срок возврата капитала - 35 лет, тогда как на рынке мощности для новой генерации норма доходности составляет 14-15% при сроке возврата капитала 15 лет [13] (решая вопрос о размещении капитала, инвестор в таких условиях вряд ли выберет инфраструктурный сектор).
Для решения указанных проблем нами предлагается переход от «ситуационного» ценового регулирования субъектов естественных монополий к регулированию на основе долгосрочной стратегии развития отраслей, а именно:
• разработка сценариев развития электроэнергетики, газового комплекса, железнодорожного транспорта и коммунального комплекса с учетом увязки целевых индикаторов развития указанных отраслей с тарифными последствиями их достижения;
• выбор оптимального (с точки зрения соотношения «совокупные затраты бюджета и потребителей - совокупные эффекты») сценария развития отраслей и соответствующее уточнение прогноза социально-экономического развития страны;
• уточнение документов государственного стратегического планирования в электроэнергетике, газовом комплексе, на железнодорожном транспорте и в сфере жилищно-коммунального хозяйства по итогам реализации вышеизложенных мероприятий;
• корректировка федеральных законов, определяющих принципы организации отношений в названных отраслях, призванная закрепить принцип регулирования цен и тарифов субъектов естественных монополий (как на федеральном, так и на региональном уровне) на базе документов отраслевого стратегического планирования;
• в условиях временного отсутствия методических документов (алгоритмов принятия решений) закрепление за региональными и муниципальными регулирующими органами полномочий (и обязанности) по раскрытию порядка принятия соответствующих решений (на уровне временных методических указаний, информационных писем и др.).
Для совершенствования (в том числе расширение) методологического инструментария государственного тарифного регулирования с целью повышения его стимулирующего воздействия, более полной реализации принципов прозрачности и долгосрочности требуется разработка и утверждение методических документов, регламентирующих:
• порядок оценки объемов перекрестного субсидирования;
• определение для каждой категории потребителей в отдельных регионах уровня доступно-
сти товаров и услуг (алгоритмы расчета тарифов, после которых промышленный потребитель откажется от услуги ввиду низкой рентабельности собственного производства или возможности автономного энергоснабжения, население перестанет услугу оплачивать);
• определение влияния уровня цен (тарифов) на состояние экономики предприятий и регионов, в том числе через величину бюджетных расходов (на потребление соответствующих товаров и услуг, на предоставление субсидий);
• определение программ по поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования путем перехода к адресным субсидиям для граждан, получивших статус малоимущих, в части коммунальных и транспортных услуг или к целевым дотациям для предприятий (в том числе градообразующих), обосновавших целесообразность господдержки, в части цен на электроэнергию и газ, тарифов на грузоперевозки;
• принятие решений, связанных с утверждением инвестиционных программ субъектов естественных монополий: оценка инвестиционных проектов для принятия решений об учете их финансирования при утверждении тарифов и порядок отбора приоритетных, учет в тарифах декларируемых организацией эффектов от реализации инвестиционных проектов (или их сохранение в тарифах - в зависимости от схемы финансирования инвестиционных программ);
• порядок оценки экономической и технологической обоснованности стоимости инвестиционных проектов, операционных (эксплуатационных) затрат компаний, показателей ресурсной эффективности (удельные расходы топлива, энергии, воды, потери в электрических и тепловых сетях и водопроводах, производительность труда и другие), показателей надежности и качества оказываемых услуг, выбросов загрязняющих веществ и т.д.
Реализация предложенных мероприятий, будет способствовать достижению баланса экономических интересов производителей и потребителей в сфере электроэнергетики, газового комплекса, коммунального комплекса и железнодорожных перевозок, создаст необходимые предпосылки для интенсификации инвестиционных процессов как в регулируемых сферах, так и в других отраслях промышленности, без чего решение таких задач, как модернизация, энергосбережение и инновационное развитие, не представляется возможным.
Литература
1. Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении». [Эл. ресурс]. -
URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
cgi?req=doc;base=LAW;n=117326
2. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-
Ф3 «Об электроэнергетике». [Эл. ресурс] -иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
cgi?req=doc;base=LAW;n=117502
3. Федеральный закон от 23.11.2009
№ 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». [Эл. ресурс]. -иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
cgi?req=doc;base=LAW;n=117591
4. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=117412
5. Постановление Правительства РФ от
29.12.2000 № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации». [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=118618
6. Постановление Правительства РФ от
18.05.2001 № 384 «О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте». [Эл. ресурс]. - иЯЪ: Постановление Правительства РФ от 18.05.2001 № 384
7. Постановление Правительства РФ от
14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса». [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=115062
8. Постановление Правительства РФ от
26.02.2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии
в Российской Федерации». [Эл. ресурс]. -иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
cgi?req=doc;base=LAW;n=116938
9. Постановление Правительства РФ от
05.08.2009 № 643 «О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок». [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=90365
10. Постановление Правительства РФ от
29.12.2000 № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации». [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=118618
ПРОБЛЕМЫ УЧЁТА И ФИНАНСОВ №3(7) 2012
11. Приказ Минэнерго РФ от 29.06.2010 № 296 «Об утверждении Методических указаний по расчету уровня надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг для организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и территориальных сетевых организаций». [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=104376
12. Приказ ФСТ РФ от 28.09.2010 № 235-т/1
«Об утверждении Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации». [Эл. ресурс]. -иЯЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.
cgi?req=doc;base=LAW;n=106202
13. Приказ ФСТ РФ от 26.06.2008 № 231-э «Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала». [Эл. ресурс]. - иЯЬ: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=116148
14. Волкова И. О., Долматов И. А., Шутова М. А. Стимулирование инвестиционной деятельности электросетевых компаний методами тарифного регулирования // Академия энергетики. - 2008. - № 3. - С. 56-60.
15. Долматов И. А., Шутова М. А., Сальникова Е. А., Белогородов Д. А. Концептуальные предложения по модернизации системы тарифного регулирования отраслей естественных монополий в условиях их реформирования // Экономика и финансы. - 2011. - № 3 (59). - С. 46-51.
