CC BY
5511 (314) - 2013
Анализ видов экономической деятельности
УДК 621.311
ПРОБЛЕМА ПЕРЕКРЕСТНОГО СУБСИДИРОВАНИЯ В ТАРИФАХ НА ЭЛЕКТРИЧЕСКУЮ ЭНЕРГИЮ
И. Г. ДАЯНОВ,
кандидат экономических наук, начальник отдела тарифообразования департамента экономики и тарифообразования E-mail: ulf-good@mail. ru ОАО «Башкирэнерго»
В условиях рыночной экономики, когда хозяйствующие субъекты осуществляют свою деятельность на принципах самоокупаемости, самофинансирования, исключительно важным является разумное применение различных механизмов льготирования, субсидирования участников рынка. В статье анализируется проблема перекрестного субсидирования в тарифах на электрическую энергию.
Ключевые слова: электрическая энергия, тарифы, перекрестное субсидирование, государственное регулирование, льготы.
В условиях переходного периода трансформации системы хозяйствования от плановой и административно-командной системы к рыночной, по мере начала работы рыночных механизмов перекрестное субсидирование, являясь административным барьером, становится серьезной проблемой, тормозящей развитие экономики и пагубно влияющей на конкурентоспособность региональных производителей. В условиях вступления в ВТО данная проблема становится еще более актуальной и требующей незамедлительных мер по ее решению.
Перекрестное субсидирование в тарифах на услуги естественных монополий, прежде всего в ценах на газ, на электрическую и тепловую энергию, воз-
никло с началом либерализации ценообразования в 1992 г. Перекрестное субсидирование представляет собой занижение тарифов для населения или прочих льготных групп с одновременным ростом тарифов для прочих групп потребителей на сумму льготирования. Перекрестное субсидирование может быть между уровнями напряжения, между тепловой энергией и электрической энергией и т. д. Далее рассматривается перекрестное субсидирование в тарифах на электрическую энергию между группами потребителей. Объем перекрестного субсидирования определяется как сумма занижения тарифов между экономически обоснованными тарифами и тарифами, утвержденными органами регулирования. Указанные механизмы расчета существуют в расчетных шаблонах, направляемых Федеральной службой по тарифам (ФСТ России) регионам и регулируемым организациям по Единой информационно-аналитической системе Федеральной службы по тарифам (ЕИАС ФСТ России). Однако официально они не узаконены.
В Советском Союзе подобные действия государства при ценообразовании носили систематический характер и поэтому в плановой экономике они были реальным инструментом регулирования. Однако они имели завуалированный, неявный вид,
и перераспределение средств между отраслями народного хозяйства осуществлялось через механизмы ценовой (через прейскуранты цен) и налоговой систем. Поэтому можно констатировать, что в действиях государства в переходный период проявляются и сохраняются черты планового регулирования, игнорирования интересов промышленных и прочих потребителей в пользу интересов населения.
Также в СССР конечные тарифы в отраслях жилищно-коммунального хозяйства всегда были значительно ниже себестоимости (из-за низких доходов населения) и субсидировались за счет бюджета, при этом с 1980 г. наблюдалась тенденция роста дотаций (табл. 1).
Такая же картина была характерна и для всего социалистического блока. Данные по отдельным странам приведены в табл. 2.
В условиях переходного периода к рыночной экономике в начале 1990-х гг. в государстве возникла ситуация, когда не было возможности субсидировать из бюджета занижение тарифов на электрическую и тепловую энергию, газ, воду для населения, и проблема субсидирования была решена за счет промышленных и прочих потребителей. В дальнейшем эта ситуация, даже при выправлении ситуации с бюджетом, не была устранена, и перекрестное
Таблица 1 Динамика степени покрытия эксплуатационных расходов доходами от квартирной платы в СССР в 1960-1988 гг., % [9]
Таблица 2
Динамика удельного веса компенсации расходов по эксплуатации жилого фонда в общей структуре общественных фондов потребления в 1980, 1985, 1988 гг., % [8]
субсидирование легло дополнительным бременем на экономику предприятий.
Следует отметить, что на опыте ряда стран бывшего социалистического лагеря, перешедших к возрождению рыночных условий хозяйствования в условиях краха жесткой централизованной системы управления, отсутствия средств у государства на дотирование коммунальных услуг, была возможность принятия решения об отмене льготирования тарифов на коммунальные услуги для населения и установления экономически обоснованных тарифов с переходом на адресную дотацию нуждающейся части населения (в январе 1990 г. в Польше квартплата повысилась в четыре раза, на территории бывшей ГДР - в пять раз [8]). Однако данный вариант решения не был избран из-за слабости центральной власти того периода.
Формально перекрестное субсидирование в тарифах на электрическую и тепловую энергию не узаконено и, соответственно, не имеет права на существование, так как фактически оно стало разновидностью обязательных выплат (трансакционных издержек) или дополнительной неналоговой нагрузкой. Так, еще Федеральным законом от 14.04.1995 № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» было запрещено перекрестное субсидирование: ст. 2. данного закона гласила: «При установлении для отдельных потребителей льготных тарифов на электрическую и тепловую энергию, регулирование которых осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, повышение тарифов для других потребителей не допускается» [11].
Однако на практике перекрестное субсидирование одних групп потребителей за счет других в тарифах на электрическую и тепловую энергию существует до сих пор. Особенно тяжким бременем для промышленных и прочих потребителей оно лежит в тарифах на электрическую энергию. Неоднократные попытки его узаконивания с 1990-х гг. и по настоящее время не увенчались успехом.
Для Республики Башкортостан в настоящее время данные расходы оцениваются в 5,8 млрд руб., тогда как в 2004 г. они были на уровне 2,4 млрд руб. (для страны в целом в 2009 г. - 157,1 млрд руб., в 2010 г. - 176,3 млрд руб.). И эти показатели имеют тенденцию к росту. Можно было бы привести данные и конца 1990-х гг., однако в это время в регионе применялись упрощенные самодеятельные методики расчета тарифов на электрическую
Страна 1980 1985 1988
Болгария 0,7 0,7 0,7
Венгрия 1,8 1,3 1,2
ГДР 11,5 16,6 17,2
СССР 5,9 6,3 6,4
ЧССР 4,1 4,6 4,5
Год Значение
1960 32,7
1965 34,7
1970 32,8
1975 34,5
1980 31,9
1985 29,8
1988 23,2
энергию в отличие от остальных регионов РФ. Они были отменены в 2002 г. после начала работы Региональной энергетической комиссии Республики Башкортостан как юридического лица и приведения нормативной базы к действующей в РФ. По данным методикам перекрестное субсидирование для региона рассчитывалось как разница между сред-неотпускным тарифом и тарифом для населения (получалась незначительная сумма), тогда как по шаблонам ЕИАС ФСТ России перекрестное субсидирование определяется как разница между экономически обоснованными тарифами для населения, рассчитанными в соответствии с Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными приказом ФСТ России от 06.08.2004 № 20-э/2 [10], и тарифом, утвержденным региональным регулятором для населения.
В отдельных регионах остается тяжелой ситуация с перекрестным субсидированием в тарифах на тепловую энергию. Здесь можно указать соседнюю Республику Татарстан, где объем перекрестного субсидирования в тарифах на тепловую энергию ОАО «Татэнерго» оценивался в 4,5 млрд руб. [1], что создавало напряженность в регионе - крупные промышленные потребители отказывались платить перекрестное субсидирование и ради этого даже выкупили питающие их электростанции. Ситуация усугублялась невозможностью поднятия тарифов для населения из-за предельных тарифов на тепловую энергию и предельных размеров роста платежей за коммунальные услуги. Однако в Татарстане для ликвидации перекрестного субсидирования с сентября текущего года подняты тарифы для населения в 2 раза - с 600,38 руб. /Гкал (с НДС) до 1 271 руб./Гкал (с НДС). И одновременно снижены тарифы на тепло, отпускаемое с коллекторов электростанций, в частности на горячую воду с 817,52 руб. (без НДС) до 557,62 руб./Гкал (без НДС). Для компенсации роста тарифов для населения из бюджета Республики Татарстан выделяется 7 млрд руб. на три года. При этом средства получат только социально незащищенные слои населения и только на социальные нормы потребления услуги по теплоснабжению.
Надо заметить, что на федеральном и региональных уровнях регулирования периодически с разным результатом ведется борьба за снижение объемов перекрестного субсидирования. Федераль-
ная энергетическая комиссия (ФЭК России) начала эту работу (Всероссийское совещание ФЭК России 20.02.2003). В дальнейшем работа была продолжена преемницей - Федеральной службой по тарифам. В основном темп роста тарифов для населения был незначительно выше темпа роста среднеотпуск-ного тарифа по региону. Однако в период кризиса 2008-2009 гг. опять начался значительный рост объемов субсидирования населения в тарифах на электрическую энергию за счет прочих групп потребителей, и темпы роста тарифов для населения были ниже темпов роста среднеотпускных тарифов на электрическую энергию.
Проблема перекрестного субсидирования рассматривалась и на уровне Правительства Российской Федерации. Например, было принято поручение от 22.01.2009 № ИШ-П9-347 по обеспечению ликвидации перекрестного субсидирования в коммунальной отрасли, поручением от 25.05.2009 № ИШ-П9-2874 давалось задание Минэкономразвития России, заинтересованным министерствам и ведомствам осуществлять мониторинг объемов перекрестного субсидирования. Минэкономразвития России и отдельные ведомства давали предложения по ликвидации перекрестного субсидирования (письмо Минэкономразвития России от 03.04.2009 № 4957-СВ/Д07, письмо ФСТ России от 27.03.2009 № СН-1762/5). Отмечая определенные успехи в ликвидации перекрестного субсидирования в тарифах на воду, водоотведение, тепловую энергию (что можно связать с работой Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», предусматривающего ликвидацию перекрестного субсидирования в тарифах на коммунальные услуги, что являлось условием получения средств из указанного фонда регионами на софинансирование поддержки ЖКХ [12]), остается констатировать, что в отрасли с наиболее значимым объемом перекрестного субсидирования - электроэнергетике -за этот период только продолжалось наращивание его объемов.
Таким образом, можно сформулировать следующие предположения относительно перекрестного субсидирования в тарифах на услуги отдельных естественных монополий и коммунальные услуги.
Во-первых, перекрестное субсидирование - исторический продукт своего времени, пережиток и инструмент централизованной системы управления, противоречащий рыночному механизму хозяйс-
твования в части искажения стоимостных показателей, навязывания дополнительных неналоговых (административных, трансакциозных) поборов с предприятий и прочих потребителей. Это индикатор недостаточности развития рыночных отношений, слабости государственного бюджета и государства в целом. Эта проблема не столько региональная, сколько федеральная (перекрестное субсидирование в тарифах на электрическую энергию для населения диктуется федеральным органом регулирования -ФСТ России - через механизм предельных тарифов на электрическую энергию для населения, в целом заниженных по стране почти в два раза). Она должна быть прописана в системах социальной защиты населения и соответствующим образом профинансирована федеральным бюджетом.
Во-вторых, перекрестное субсидирование - явление незаконное. Федеральный закон от 14.04.1995 № 41 -ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» [11] запрещает перекрестное субсидирование одних групп потребителей за счет других. Руководитель ФСТ России С. Г. Новиков также отмечает, что перекрестное субсидирование вне правового пространства, поэтому предлагает легализовать перекрестное субсидирование, и только после этого ставить задачи по его сокращению или ликвидации [7].
В-третьих, льготные тарифы могут устанавливаться только на основе принятых законов. Льготы могут касаться только социально незащищенных слоев населения, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить себя, имеющих уровень доходов ниже прожиточного минимума. На сегодняшний день льготные тарифы на электрическую энергию имеют все слои населения, и по объемам потребления существенные льготы достаются прежде всего высокодоходным слоям населения, имеющим большее потребление энергии. По экспертным оценкам, доля нуждающихся в льготировании может составлять около 20-25 % [3].
В-четвертых, перекрестное субсидирование выступает административным барьером вхождения на товарные рынки регионов и должно устраняться антимонопольным регулированием. Однако в данном вопросе антимонопольные органы бездействуют, несмотря на явное нарушение закона и на то, что в настоящее время во всех региональных органах регулирования тарифов в составе правлений присутствуют представители Федеральной антимонопольной службы. Перекрестное субси-
дирование значительно удорожает продукцию промышленных предприятий, в результате чего снижается конкурентоспособность региональных предприятий, что в условиях вступления в ВТО и усиления конкуренции может иметь серьезные негативные последствия.
В-пятых, перекрестное субсидирование стимулирует непрозрачность тарифов, создает коррупционные риски. На практике может существовать завышение объемов перекрестного субсидирования в тарифах и, как следствие, перебор энергосбытовыми и энергосетевыми компаниями с промышленных и иных прочих потребителей, субсидирующих льготные тарифы. Это происходит, например в условиях наблюдающегося роста объемов потребления энергии.
При росте потребления электрической энергии появляется возможность получения энергокомпаниями дополнительного дохода от перекрестного субсидирования (рис. 1).
В-шестых, существует мнение, что перекрестное субсидирование выгодно энергосбытовым компаниям. Несколько миллиардов рублей проще получить у нескольких крупных плательщиков, чем собирать у сотен тысяч потребителей. Однако представляется, что это ошибочная трактовка. Снижение тарифа для промышленности простимулирует ее к еще большему потреблению энергии за счет роста конкурентоспособности и возможности увеличения промышленного производства, в том числе за счет освоения производства новых видов изделий, выпуск которых сдерживался высокими энерготарифами. А вот это уже действительно выгодно энергосистемам за счет роста объемов оказываемых услуг.
В-седьмых, перекрестное субсидирование таит в себе угрозу потери энергоснабжающей организацией наиболее крупных энергопотребителей. На практике были случаи, когда крупные потребители в силу субъективных причин уходили от обязанности уплаты перекрестного субсидирования. Так, при продаже ОАО «СНОС» Ново-Салаватской ТЭЦ не были оговорены вопросы уплаты объемов перекрестного субсидирования в тепловой энергии (ОАО «СНОС» до 2008 г. являлось наиболее крупным плательщиком перекрестного субсидирования в тепловой энергии, получаемой от ОАО «Башкирэнерго»). В результате ОАО «СНОС» ушло от оплаты перекрестного субсидирования, а около 800 млн руб. перекрестного субсидирования,
Рис. 1. Возможность получения энергокомпаниями дополнительного дохода от перекрестного субсидирования
приходившихся на это предприятие, легли на оставшихся потребителей. В Татарстане аналогично группой ОАО «ТАИФ» были в 2009 г. куплены у ОАО «Татэнерго» электростанции ОАО «Генерирующая компания» - Нижнекамская ТЭЦ-1 (ПТК-1, ПТК-2) и Казанская ТЭЦ-3. В результате также произошел уход крупнейших плательщиков (ОАО «Нижнекамскнефтехим» и ОАО «Казаньоргсин-тез») от перекрестного субсидирования в тарифах на тепловую энергию.
Уход потребителя также может происходить в виде строительства собственных источников тепловой и электрической энергии. Например, крупные потребители ОАО «Сода», ОАО «Каучук» ввели собственные теплоисточники. По стране происходит массовая котельнизация [2], которая несет колоссальный урон в виде снижения потребления дешевого по технологии производства когенера-ционного тепла и приводит к пережогу топлива, а также к чрезмерному росту тарифов на тепловую энергию.
В-восьмых, парадокс асимметрии тарифов выражается в том, что население все равно оплачивает перекрестное субсидирование - через конечные цены продукции промышленности, но уже на величину, возросшую мультипликативно. Данная сумма получается более высокой, чем если бы населением оплачивалась энергия по экономически обоснованным тарифам (рис. 2).
Как видно из схематичного примера, в конечном итоге полные затраты населения на электроэнергию при применении схемы перекрестного субсидирования существенно возрастают - в случае суммирования стоимости завышенной энергии, перенесенной на другие потребляемые населением товары и услуги. Данные показывают, что перекрестное субсидирование является источником дополнительного роста цен на товары в видах экономической деятельности и вызывает дополнительное инфляционное давление.
В-девятых, льготирование всех групп населения в тарифах на электрическую и тепловую энергию порождает иждивенческие настроения, популизм. Сдерживаются стимулы к переходу на энергоэффективность и энергосбережение. Создается иллюзорное впечатление заботы о населении, хотя как было показано ранеее, за счет мультипликативного эффекта от перекрестного субсидирования у прочих потребителей в целом платежи населения возрастают более декларируемого занижения.
И, в-десятых, в Советском Союзе тарифы на электрическую энергию не имели нынешних перекосов, были экономически обоснованными для всех категорий потребителей. Так, тариф на электрическую энергию для населения составлял 4 коп./кВт • ч, а тариф для промышленности был на уровне 1,5-2 коп./кВт • ч. Прейскуранты цен были основаны на расчетах институтов Госкомцен СССР.
Рис. 2. Превышение отрицательного мультипликативного эффекта от завышения цен для прочих потребителей в покупаемых населением товарах от занижения тарифов для населения при перекрестном субсидировании населения (упрощенный пример)
Таким образом, существуют все предпосылки для ликвидации перекрестного субсидирования. Решение данной проблемы развития экономики, по мнению автора, должно быть не поэтапным, а одномоментным.
В России существует опыт одномоментной ликвидации перекрестного субсидирования в тарифах. Прежде всего это касается отмены льготных тарифов для бюджетных потребителей и сельскохозяйственных товаропроизводителей. В регионе имели место скачки уровня тарифов для указанных групп потребителей, однако в настоящее время этого не наблюдается. Как было указано ранее, в Республике Татарстан имеется серьезный опыт по одномоментной ликвидации перекрестного субсидирования в тарифах на тепловую энергию ОАО «Татэнерго» очень значительной величины - в 4,5 млрд руб. Тарифы для населения выросли в два раза, однако данное повышение тарифов было компенсировано средствами регионального бюджета. Существует
такой же опыт в странах бывшего социалистического лагеря и странах бывшего СССР.
Уровень экономически обоснованных тарифов на электрическую энергию для населения около двух раз выше утверждаемых тарифов, что подтверждается регуляторами соседних территорий [6]. Частично подтверждают сделанные выводы и данные, представленные в табл. 3.
При анализе данных, представленных в табл. 3, возникает другой вопрос: почему между соседними областями в два раза различаются уровни экономически обоснованных тарифов в условиях покупки энергии с оптового рынка (цена покупки для всех субъектов близка и она составляет значительную часть в тарифе)?
Существует механизм поэтапного снижения уровня перекрестного субсидирования - введение региональными властями социальных норм потребления, подразумевающих оплату сверхнормативного потребления по экономически обоснованным
Таблица 3
Стоимость электрической энергии в первом полугодии 2012 г. в отдельных субъектах
Российской Федерации, руб./кВт • ч [13]
Субъект Федерации Установленный экономически обоснованный тариф Установленный тариф для населения
в домах с газовыми плитами в домах с электроплитами в домах с газовыми плитами в домах с электроплитами
Республика Башкортостан 3,86 3,86 1,68 1,33
Республика Татарстан 3,78 3,78 2,25 1,70
Удмуртская Республика 2,21 1,69 2,21 1,69
Нижегородская область 4,08 3,05 2,16 1,61
Пермский край 4,39 4,39 2,3 1,74
Самарская область 2,40 1,78 2,4 1,78
Саратовская область 2,28 1,60 2,28 1,60
Ульяновская область 2,18 1,66 2,18 1,66
Приволжский федеральный округ 3,19 2,81 2,10 1,60
Свердловская область 2,31 1,70 2,31 1,70
Челябинская область 4,13 4,13 1,86 1,38
Уральский федеральный округ 2,79 2,40 2,05 1,51
Москва 4,77 3,34 3,80 2,66
тарифам. Данная методика не нашла в России широкого распространения. В ряде регионов пытались снижать объем перекрестного субсидирования, применяя систему нормирования льготных тарифов, используя так называемые социальные нормы потребления. Все сверхнормативное потребление населением оплачивается по экономически обоснованным тарифам. Пионерами в этом направлении являлись Свердловская и Нижегородская области, применяющие такую систему достаточно продолжительное время. Однако с 2009 г. Свердловская область отказалась от этой схемы, оставив экономически обоснованные тарифы только для гаражно-строительных кооперативов. Также отказались от этой системы и в Пензенской области.
С 2013 г. в России в виде эксперимента вновь предлагается реализация данного механизма. В число 10 пилотных проектов попала и Республика Башкортостан. Отличие от старых подходов заключается в том, что если ранее попытки внедрения данного механизма без особых успехов предпринимались ФСТ России, то теперь он внедряется через Минрегион России.
Экспертами (в частности доктором экономических наук Г. П. Кутовой) также предлагался вариант разделения населения на несколько групп потребителей и сохранения льготирования только для социально незащищенных слоев населения через механизм финансирования социальными программами промышленников [5]. Однако для запуска данного механизма потребуется его правовое
оформление, о чем уже было сказано ранее, а также противоречие действующему законодательству в части как введения дополнительных поборов с предприятий, так и наделения государственными функциями хозяйствующих субъектов (вопросы льготирования населения относятся к прерогативе государства).
Таким образом, результаты исследования перекрестного субсидирования тарифов на электрическую энергию показывают, что данная проблема, имеющая исторические корни и являющаяся пережитком прошлой социально-экономической формации, может и должна быть устранена в ближайшее время как явление, тормозящее развитие экономики и полноценное внедрение рыночных отношений. Однако, несомненно, при устранении данной проблемы возникнет другая, а именно - соответствие уровня экономически обоснованных тарифов на электрическую энергию уровню как доходов населения, так и уровню цен в отраслях народного хозяйства [4]. Еще в 2009 г. В. В. Путин говорил, что необходимо добиться, чтобы тарифы устанавливались по понятным и прозрачным методикам, а их уровень был бы экономически обоснованным и необременительным для граждан и для экономики. А в октябре 2012 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин на совещании по вопросам совершенствования управления в электросетевом комплексе отметил, что Правительство РФ должно принять решение о постепенной ликвидации перекрестного субсидирования.
Список литературы
1. 0БИЗНЕС ONLINE. Деловая электронная газета - http://www. business-gazeta. ru.
2. Богданов А. Б. Котельнизация России - беда национального масштаба // РосТепло. Информационная система по теплоснабжению. URL: http://www. rosteplo. ru/Tech_stat/stat_shablon. php?id=795.
3. Вахтеров С., Затологин Д. Перекрестное субсидирование: вчера, сегодня, завтра // Энергорынок. 2004. № 6.
4. ДаяновИ. Г. Современные подходы к решению проблем регулирования тарифов на региональном уровне // Социальная политика и социология. 2011. № 8.
5. Инфляция на счетчике // Neftegaz. RU. URL: http://neftegaz. ru/press/view/1762.
6. Кашин В. И. Устойчивое развитие промышленных предприятий на основе регулирования тарифов / В. И. Кашин, О. М. Белобоков, М. И. Шишкин. Ижевск: КнигоГрад, 2010.
7. Коммерсантъ. ru - URL: http://www. kommersant. ru.
8. Косяченко С. Г. Основные принципы хозяйствования и ценообразования в сфере платных услуг в европейских странах СЭВ // Розничные цены: проблемы теории и практики. М.: НИИ по ценообразованию 1990.
9. Котов А. В. Основные подходы к перестройке принципов оплаты жилья // Розничные цены: проблемы теории и практики. М.: НИИ по ценообразованию 1990.
10. Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке: приказ Федеральной службы по тарифам от 06.08.2004 № 20-э/2.
11. О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации: Федеральный закон от 14.04.1995 № 41-ФЗ.
12. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ.
13. Федеральная служба государственной статистики - http //: www. gks. ru.
