CC BY
286
УДК: 346
ББК: 67.404
Ковалькова Е.Ю.
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Kovalkova E.J.
FEATURES OF LEGISLATIVE REGULATION OF ORGANIZATIONAL RELATIONS IN THE FIELD OF PURCHASES OF GOODS, PURCHASES TO COVER
STATE AND MUNICIPAL NEEDS
Ключевые слова: организационные отношения, организованность, закон о контрактной системе, закупки для государственных и муниципальных нужд, контрактная система, государственный (муниципальный) контракт.
Keywords: organizational relations, organization, law on contract system, purchases for state and municipal needs, contractual system, state (municipal) contract.
Аннотация: в статье исследуются организационные отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. На конкретных примерах рассмотрены организационно-образующие, организационно-делегирующие, организационно-контрольные и организационно-информационные отношения в области закупок.
Abstract: the article explores regulation of organizational relations in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs. With specific examples discussed organizational and generators, organizational and delegating, organizational control and organizational information relations in the field ofprocurement.
Организационные отношения и до сегодняшнего выступают предметом для научной полемики, связанной, во-первых, с признанием1 или отрицанием2 существования данных отношений, во-вторых, к какому виду правовых отношений их относить3, в-третьих, вопросы, касающиеся структуры
1 Основоположником рассмотрения организационных отношений как самостоятельных справедливо считается О.А. Красавчиков (Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения // Советское государство и право. - 1966. - №10. - С. 53-57).
2 См.: Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. - Л., 1975. Ч.1. - С. 95-96 и др.
3 Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / Гор-шенев В.М. - М.: Юрид. лит., 1972. - 258 с; Понятие
и организационно-правовые формы посредничества в гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук:
12.00.03 / Майфат А.В. - Екатеринбург, 1992. - 170 с; Организационные и правовые основы создания субъектов предпринимательской деятель-ности в России: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Борисова С.В. -М., 2002. - 211 с. и др.
-4
и признаков указанных отношений , при этом перечень проблем можно долго перечислять (самостоятельные или обслуживающие отношения, их классификация, могут ли возникать из договора, о корреспонденции прав и обязанностей, соотношение с организованностью и т.д.)5.
Несмотря на различные подходы к организационным отношениям, бесспорным является то, что гражданское законодательство содержит большое количество норм, по
4 Кирсанов, К.А. Гражданско-правовое регулирование организационных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2008. - 189 с.
5 Понятие имущественных отношений в российском гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Лиюхан Т.Н. - Иркутск, 2003; Система транспортных организационных договоров. Дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.03 / Морозов С.Ю. - М., 2011. - 501 с.; Договор как регулятор организационных отношений в российском гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Тюрина С.А. -М., 2012. - 213 с. и др.
сути являющихся организационными, что позволяет говорить о том, что организационные отношения - значительная по объему и вполне самостоятельная по значимости составляющая в предмете гражданского права. На наш взгляд, особый интерес представляют организационные отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - в сфере закупок, закупки).
Рассматривая организационные отношения мы будем исходить из дефиниции, данной О.А. Красавчиковым - организационные отношения построены на началах координации или субординации социальные связи, которые направлены на упорядочение (нормализацию) иных общественных отно-шений1.
Особо следует выделить несколько важных критериев организационного отношения. Во-первых, это отсутствие в его содержании материального объекта. На этот аспект обращают внимание практически все исследователи организационных обяза-тельств2. Во-вторых, организационные отношения отделимы от обслуживаемых ими имущественных отношений, выступая в последних скорее юридическим элементом. В-третьих, отсутствие встречного предоставления предрешает и специфику его воз-мездности. Организационные отношения в чистом виде должны носить безвозмездный характер. Если договором устанавливается обязанность по оплате для одной из сторон, и соответствующая ее встречная обязанность по исполнению определенных в условиях организационного договора действий контрагента, такой договор следует квали-
1 Красавчиков, О.А. Организационные гражданско-правовые отношения. - С. 163. В кн. Антология уральской цивилистики. 1925-1989: сборник статей. - М.: «Статут», 2001. - 431 с.
2 См. напр.: Долинская В.В. Прекращение договоров о создании юридических лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2008. - № 2. - С. 35; Егорова М.А. Организационное отношение и организационные сделки в гражданско-правовом регулировании // Законы России: опыт, анализ, практика. - М.: Изд. Дом «БуСм.: Гражданское право: Учебник: В 3 т. / Под ред. А.П. Сергеева. Т. 1. - М., 2009. - С. 25; Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н., Байгушева Ю. В. Гражданское право: учебник: в 3-х томах. Т. 1, ч. 1., -2010, 2011. - № 5. - С. 10-21 и др.
фицировать как договор имущественный, а не организационный3.
Следует отметить, что в сфере закупок присутствуют все организационные отношения, дифференцируемые по содержанию на: организационно-предпосылочные (образующие), организационно-делегирующие, организационно-контрольные и организационно-информационные отношения4.
Организационно-предпосылочные (образующие). Данная группа в сфере закупок является самой большой и, в свою очередь, тоже может подразделяться: Организация деятельности участников контрактной системы в сфере закупок; упорядочивание деятельности конкретного субъекта; организация проведения закупок; обязательства, возникающие из заключенных контрактов.
1. Организация деятельности участников контрактной системы в сфере закупок. Участниками контрактной системы в сфере закупок являются не любые субъекты гражданских правоотношений, а только обладающие правомочиями действовать в данной области отношений: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок5. При этом в качестве заказчика могут выступать: государственный заказчик; муници-
3 См.: Егорова М.А. Указ. Соч. - С. 10-21.
4 Красавчиков, О.А. Указ. Соч. С. 163-164.
5 Совокупность участников контрактной системы указывается в ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон) // Российская газета. - 2013. - 12 апреля. - № 80.
пальный заказчик; бюджетное учреждение, осуществляющие закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств1.
Следует отметить, что использовать нормы закона могут и другие участники гражданских правоотношений, но при этом совершение определенного ряда действий для них не возможно. Например, автономные учреждения2 не могут напрямую быть зарегистрированы в единой информационной системе (действуют через уполномоченные органы), а значит не могут самостоятельно определять поставщика (подрядчика, исполнителя) (исключение - единственный поставщик в соответствии со статьей 93 Закона), на них напрямую не распространяются нормы о согласовании с контрольным органом закупки у единственного поставщика, при признании закупки несостоявшейся, о привлечении к ответственности за нарушение Закона и др.
Предусмотренный законом институт централизации закупок в лице государственного органа, муниципального органа, казенного учреждения, уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков также основан на организационно-предпосылочных (образующих) отношениях, в частности, должно быть решение о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями (ст. 26 Закона).
2. Упорядочивание деятельности конкретного субъекта. Так, порядок взаимодействия уполномоченного органа, учреждения с заказчиком должен определяться решениями о создании таких органов либо решениями о наделении их полномочиями. К деятельности таких органов применяются положения закона, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также кон-
1 Исчерпывающий перечень дан в пп. 5-7 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.
2 Например, в республике Татарстан сложилась
практика применения именно Закона о контрактной системе автономными учреждениями, а не Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. - 2011. - 22 июля. - № 159.
троль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок.
Любой заказчик, и как было рассмотрено выше, - уполномоченный орган, учреждение, обязаны для проведения закупок создать контрактную службу3, если совокупный годовой объем закупок превышает сто миллионов рублей, или назначить должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (далее - контрактный управляющий). При этом заказчик имеет право создать контрактную службу как с образованием специального структурного подразделения, так и без образования самостоятельного структурного подразделения (утверждение Заказчиком постоянного состава работников Заказчика, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения).
Для определения поставщиков, за исключением осуществления закупки у единственного поставщика, заказчик должен создавать комиссию по осуществлению закупок.
К организационным образующим отношениям следует отнести также возможность бюджетного учреждения при наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», осуществлять закупки в соответствии с утверждённым положением и названным законом. Это касается закупок за счет средств, полученных по грантам, в качестве исполнителя по контракту, при осуществлении им иной приносящей доход деятельности (ст. 15 Закона).
Законом о контрактной системе установлено правило об обязательном планировании закупок, которое осуществляется исходя из определенных с учетом положений ст. 13 закона целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок и планов-графиков
Приказ Минэкономразвития России от 29.10.2013 № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе» // Российская газета. - 2013. - 4 декабря. - № 273.
(ст. 16 Закона).
К организационно-предпосылочным (образующим) отношениям в сфере закупок можно также отнести обоснование закупок, нормирование в сфере закупок, обязательное обсуждение закупок, обоснование начальной (максимальной) цены контракта (ст.ст. 18, 19, 20, 22 Закона) и др. Все вышеперечисленные институты с одной стороны служат упорядочиванию деятельности заказчика, с другой - являются предпосылоч-ными (образующими) организационными отношениями.
3. Организация проведения закупок. Согласно ст. 24 Закона, при осуществлении закупок используются конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляются закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Организационно-предпосылочные отношения на стадии определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) состоят, как правило, из следующих действий. Начинаются эти отношения с определения способа закупки. Далее необходимо уточнить в рамках обоснования цены цену контракта и ее обоснование в извещениях об осуществлении закупок, приглашениях принять участие в определении поставщиков, конкурсной документации, документации об аукционе. Затем необходимо подготовить извещение об осуществлении закупок, документацию о закупках, проект контракта и разместить их на официальном сайте. Следующее действие состоит из подготовки протоколов заседаний комиссий по осуществлению закупок на оснований решений, принятых членами комиссии по осуществлению закупок и их размещение. Завершается заключением контракта, включением его в реестр контрактов и позднее размещение информации об исполненном контракте.
Однако в зависимости от способа закупки порядок действий может дополняться и изменяться. Например, необходимо обеспечивать сохранность конвертов с заявками на участие в закупках, защищенность, неприкосновенность и конфиденциальность поданных в форме электронных документов заявок на участие в закупках и др.
В случае отказа от заключения контракта участником закупки может быть и такое действие, как организация включения в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов.
Предпосылочные отношения возникают и при проведении совместных конкурсов или аукционов. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, при этом контракт заключается отдельно с каждым заказчиком (ст. 25 Закона).
4. Обязательства, возникающие из заключенных контрактов. Законом о контрактной системе предусмотрено, что при исполнении, изменении, расторжении контракта заказчик: а) обеспечивает приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги; б) организует оплату поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; в) взаимодействует с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта, применяет меры ответственности, совершает иные действия в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; г) организует проведение экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, привлекает экспертов, экспертные организации; д) в случае необходимости обеспечивает создание приемочной комиссии не менее чем из пяти человек для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов отдельного этапа исполнения контракта; е) подготавливает документ о приемке результатов отдельного этапа исполнения контракта, а также поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги; ж) размещает в единой информационной системе отчет, содержащий информацию об исполнении контракта, об изменении или о расторжении контракта в ходе его исполнения, информацию об изменении контракта или о расторжении контракта, за исключением сведений, составляющих государственную тайну;
з) организует включение в реестр недобросовестных поставщиков; и) составляет и размещает отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций.
Организационно-делегирующие отношения, в рамках, которых происходит наделение полномочий для действий от имени других, делегирование полномочий1. Так, Президентом и Правительством РФ полномочия на определение поставщиков для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных учреждений, а также полномочия на планирование закупок, определение поставщиков, заключение контрактов, их исполнение могут быть возложены на федеральный орган исполнительной власти или федеральное казенное учреждение либо несколько федеральных органов исполнительной власти или федеральных казенных учреждений (ч.2 ст. 26 Закона). Аналогичная норма предусмотрена и для субъекта РФ (ч. 4 ст.26). В ст. 40 Закона предусматривается возможность привлечения специализированной организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя).
Согласно Закону о контрактной системе участнику в составе заявки на участие конкурсе, аукционе, при аккредитации на электронной площадке, и при подачи жалобы требуется предоставлять документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника -юридического лица (копия решения о назначении или об избрании либо копия приказа о назначении физического лица на должность, в соответствии с которыми такое физическое лицо обладает правом действовать от имени участника без доверенности (руководитель) (п. В, ч. 2 ст.51; п.4-5 ч.2 ст. 61; п. 6, 7 ч.2 ст. 62; п. В ч. 2 ст. 88; ч. 10,11 ст. 105 и др.).
Организационно-контрольные отношения. Законом о контрактной системе предусмотрены различные виды контроля: мониторинг, аудит, общественный контроль, ведомственный контроль, контроль органов уполномоченных на осуществление
1 См.: Красавчиков О.А. Указ. соч. С. 164.
контроля в сфере закупок (Федеральной антимонопольной службой), контроль, исполняемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами; контроль со стороны органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенных в соответствии с Бюджетным кодексом РФ ; контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком. Большая часть названных видов контроля относится к административным правоотношениям. Вместе с тем, контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком, как раз характеризуется тем, что «дает возможность одному субъекту гражданского права контролировать действия другого, состоящего с первым в определенном гражданском пра-воотношении»3. К числу таких отношений могут быть отнесены следующие правовые связи:
1. Заказчик обязан осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством РФ.
2. Заказчик обязан осуществлять контроль за привлечением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с ч. 5 ст. 30 Закона.
Организационно-информационн ые отношения. Один из основных принципов контрактной системы в сфере закупок - ее открытость и прозрачность - установлен в ст. 7 Закона и состоит в том, что, во-первых, обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок. Во-вторых, информация размещается в единой информационной системе. В-третьих, информация, предусмот-
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации / Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Российская газета. - 1998. - 12 августа. - № 153-154.
3 Красавчиков, О.А. Указ. соч. С. 164.
ренная Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.
Таким образом, в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система. Единая информационная система содержит практически всю информацию, касающуюся закупок, начиная от планов закупок и планов-графиков, их реализации, завершая результатами мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
Суть организационно-информационных отношений в сфере закупок состоит в том, что, во-первых, происходит обмен определенного рода информацией через
единую информационную систему, во-вторых, с помощью информационной системы происходит оформление отношений. Наряду с этим, именно реализация организационно-информационного отношения в сфере закупок создает определенные условия для развития основной, имущественной правовой связи.
В заключение отметим, что организационные отношения в сфере закупок «обслуживают» правоотношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, они не являются «самоцелью», а выступают средством, предпосылкой для упорядочивания, нормализации (организованности) основных отношений - обеспечения государственных и муниципальных нужд.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. От 21.07.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// Российская газета. - 2013. - 12 апреля. - № 80.
2. Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. - 2011. - 22 июля.
3. Долинская, В.В. Прекращение договоров о создании юридических лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2008. - № 2. - С. 35.
4. Егорова, М.А. Организационное отношение и организационные сделки в гражданско-правовом регулировании // Законы России: опыт, анализ, практика. - М.: Изд. дом «Бук-вовед», 2011. - № 5. - С. 10-21.
5. Ефимова, Л.Г. Рамочные (организационные) договоры на внебиржевом межбанковском рынке ценных бумаг // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2006. - № 7. - С. 46.
6. Иоффе, О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. - Л., 1975. Ч.1. - С. 95-96.
7. Кирсанов, К.А. Гражданско-правовое регулирование организационных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2008. -189 с.
8. Клейн, Н.И. Организация договорно-хозяйственных связей. - М., 1976.
9. Красавчиков, О.А. Гражданские организационно-правовые отношения // Советское государство и право. - 1966. - №10. - С.53-57.
10. Лиюхан, Т.Н. Понятие имущественных отношений в российском гражданском праве: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. - Иркутск, 2003.
11. Майфат, А.В. Понятие и организационно-правовые формы посредничества в гражданском праве: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 - Екатеринбург, 1992. - 170 с.
12. Манохин, В.М. Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. Организационно-правовые вопросы. - М.: Юрид. лит., 1975. - 222 с.
13. Морозов, С.Ю. Система транспортных организационных договоров: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.03 - М., 2011. - 501 с.
14. Ровный, В.В. Проблемы единства российского частного права. - Иркутск, 1999.
15. Свердлык, Г.А. Гражданско-правовое организационное обязательство по заключению договора поставки: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Свердловск, 1973.
16. Тюрина, С.А. Договор как регулятор организационных отношений в российском гражданском праве: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. - М., 2012. - 213 с.
