CC BY
46
3.2. РЕФОРМА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК: ПЕРВЫЕ ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Андреева Любовь Васильевна, доктор юрид. наук, профессор. Должность: профессор. Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина. Подразделение: кафедра предпринимательского и корпоративного права. E-mail: andlaw.@mail.ru
Аннотация: В статье рассмотрены основные положения происшедшей в сфере государственных закупок реформы, связанной с созданием контрактной системы. Выявлены проблемы в законодательном регулировании рассматриваемых отношениях и определены меры по их разрешению.
Ключевые слова: реформа в сфере государственных закупок, контрактная система, меры по совершенствованию правил о закупках.
REFORM IN THE FIELD OF PUBLIC PROCUREMENT: FIRST RESULTS AND PROSPECTS
Andreeva Liubov Vacilyevna, doctor of law, professor. Position: professor. Place of employment: Moscow state University of law behalf PU Kutafin. Division: departament of business and corporate law. E-mail: andlaw.@mail.ru
Annotation: the article describes the main provisions took place in the field of public procurement reforms associated with the establishment of the contract system. The problems identified in the legislative regulation of the relations defined and measures for their resolution. Keywords: reform in the field of public procurement, the contract system, measures to improve the rules on procurement.
Государственные закупки играют важную роль в развитии российской экономики. Они стимулируют производство отечественной продукции, решая задачу импортозамещения. Государственные закупки способствуют введению в коммерческий оборот высокотехнологичной и инновационной продукции. Только в 2014 году размер государственного заказа составил около 6 трлн. рублей.1
Внедрение конкурентных начал в сферу государственных закупок произошло с принятием Федерального закона от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»2, в соответствии с правилами которого стали проводиться аукционы и конкурсы на размещение заказов для удовлетворения государственных нужд в товарах, работах, услугах.
Вместе с тем, со временем выявились недостатки Закона о размещении заказов, основной целью которого провозглашалась борьба с коррупцией и экономия бюджетных средств, а не удовлетворение потребностей в конкурентоспособных товаров, работ и услуг. Регулирование отношений по государственным закупкам на одном этапе - размещении заказов и заключении государственных контрактов не способствовало эффективности закупок. Отсутствовало взаимосогласованное правовое регулирование отношений на всем
1 Официальный сайт РФ -zakupki.gov.ru
2СЗ РФ. 2005. №30. Ст. 3105; далее - Закон о размещении за-
казов
процессе закупок, начиная с формирования заказов и включая исполнение контрактных обязательств.
Целью реформы, начавшейся с принятия Федерального закона от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 было устранение существовавших недостатков, обеспечение системного подхода к регулированию закупок. Системный подход к регулированию закупок проявляется в распространении действия Закона на стадии планирования закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение и исполнение контрактов, мониторинг закупок, аудит и контроль за соблюдением нормативных правовых актов о контрактной системе (ч.1 ст.1), что предполагает взаимосогласованное правовое регулирование данных отношений нормами различных отраслей законодательства - гражданского, бюджетного, административного.
Нормативно-правовой основой закупок выступают Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ. Система нормативных правовых актов о закупках публично-правовых образований является многоуровневой. Закон о контрактной системе является основным специальным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере закупок, нормы иных законов должны ему соответствовать (ч.1 ст.2).
Характерной особенностью правового регулирования рассматриваемых отношений является то, что помимо федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на нормативное правовое регулирование, которым является Минэкономразвития России, иные федеральные органы исполнительной власти также наделены правом нормативного правового регулирования. Так, они разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов в определенной сфере деятельности (ч.11 ст.34).
Существенно расширена компетенция субъектов Российской Федерации, которые не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов и заключению государственных и муниципальных контрактов, поскольку Законом №94-ФЗ был установлен единый порядок размещения заказов.
Так, уполномоченные органы субъектов Российской Федерации вправе определить дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (ч.3 ст.17, ч.5 ст.21), устанавливают порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта Российской Федерации (ч.5 ст. 17, ч.5 ст.21), определяют случаи осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно для нужд субъекта РФ, (ч.2 ст.35). Законодательством субъектов Российской Федерации, в дополнение к случаям, установленным Правительством Российской Федерации, могут быть установлены иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд, субъектов Российской Федерации, а также порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях (ч.2 ст.20). Субъекты Российской Федерации вправе создавать региональные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой (ч.7 ст.4). Высшим исполнительным
3 СЗ РФ.2013. №14. Ст.1652; далее - Закон о контрактной системе
органом государственной власти субъекта Российской Федерации в дополнение к утвержденным методическим рекомендациям по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), могут быть установлены соответствующие методические рекомендации для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающие рекомендации по обоснованию и применению иных методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (п.20.1ст.22) и др.
При рассмотрении источников правового регулирования государственных закупок необходимо обратить внимание на подписанный 29 мая 2014г. Договор о Евразийском экономическом союзе, в разделе XXII которого установлены правила проведения государственных (муниципальных) закупок Сторонами Договора, цели и принципы закупок, включая предоставление государствам-членам национального режима в сфере
4
закупок.
Важным достижением Закона о контрактной системе следует считать включение в него принципов контрактной системы - открытости; прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчиков; стимулирования инноваций; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст.6). Содержание каждого из принципов раскрывается в ст.ст.7 -12 Закона. Сформулированные в Законе принципы в целом соответствуют принципам Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011г., отражающего многолетний опыт закупочной деятельности многих государств.
По сравнению с ранее действовавшими правилами в Законе о контрактной системе расширены круг объектов закупок и соответственно предметов заключаемых государственных и муниципальных контрактов, которые помимо поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг, дополнены приобретением недвижимости и арендой имущества (п.3 ч.1 ст.1). Причем достаточно отчетливо проявляется тенденция к усложнению объектов закупки, предметов заключаемых контрактов (контракт «жизненного цикла» (ч.16 ст.34), закупка инновационной, высокотехнологичной продукции и др.), заключению долгосрочных контрактов.
Государственный контракт определяется Законом как договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, государственным заказчиком для обеспечения государственных нужд (п.8 ст.3). В п.3 ст.1 Закона заключаемый контракт от имени публично-правового образования именуется гражданско-правовым договором, что позволяет подтвердить высказываемой ранее в литературе мнение о гражданско-правовой природе государственного контракта.
Основными новеллами Закона является распространение действия Закона на стадию планирования заказчиком закупок, установление обязанностей заказчиков составлять планы закупок и планы-графики. Требования к их содержанию определены соответственно
4 Официальный интернет-портал правовой информации
(www.pravo.gov.ru) 16 января 2015 г.
ст.ст.17 и 21. Планы закупок формируются на срок действия федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Тем самым процесс бюджетного планирования совмещен с планированием закупок.
Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок, они содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок (ст.21).
Важной новеллой является требование Закона об обосновании закупки, которое осуществляется заказчиком при формировании плана закупок и плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным ст. 13 Закона о контрактной системе, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок (ст.18). На заказчиков возлагается обязанность по обоснованию объекта (объектов закупок) и требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Все существенные вопросы, связанные с подготовкой и проведением закупок, отражаются в Единой информационной системе. Она будет содержать информацию о планах закупок, планах-графиках , информацию об их реализации, реестры контрактов, каталоги товаров, работ и услуг, нормативно-правовые акты и др. (ст. 4). Введение ее в действие позволит обеспечить реализацию принципа единства контрактной системы.
Значительные нововведения касаются способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Помимо ранее применявшихся способов предусмотрены новые способы определения поставщика -конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Закон подразделяет способы на конкурентные (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений и неконкурентные - закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ч.2 ст.24). При этом в отличие от Закона о размещении заказов, в соответствии с которым приоритетным способом являлся открытый аукцион, в действующем Законе в качестве приоритетного способа предусмотрен открытый конкурс, что позволяет лучше достичь цели результативности закупок.
В сферу закупок введен институт общественного контроля за государственными закупками.
Для реализации принципа профессионализма заказчика создается новая служба - контрактная служба -подразделение, отвечающее за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных Законом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта.
С учетом проводившейся практики проведения государственных закупок в Законе предусмотрены антидемпинговые меры, а именно установление обязанности участника закупки при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или
более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование.
В отличие от Закона о размещении заказов Закон о контрактной системе распространяется и на стадию исполнения государственного контракта и содержит достаточно подробные правила об исполнении сторонами договорных обязательств.
Вместе с тем, законодательство о государственных закупках испытывает влияние разразившегося кризиса в экономике и развивается в системной связи с принимаемыми законами и иными нормативными правовыми актами антикризисной направленности. Принимаемые меры носят как временный характер, действие которых распространено только на 2015 год, так и постоянный, принятие которых позволит решить задачу импортозамещения и «уйти» от сырьевой парадигмы развития экономики.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015г. №98-р утвержден План первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году,5 одним из инструментов промышленной политики которого, направленного на обеспечение импорто-замещения и поддержку экспорта, названы государственные закупки. В разработанном Правительством РФ Плане первоочередных мероприятий предусмотрено принятие постановлений Правительства РФ, необходимых для реализации мер, обеспечивающих поддержание стабильного функционирования системы государственных закупок, а также снижения нагрузки на банковскую систему.
Интерес представляют предусмотренные в Плане Правительства РФ планируемые к принятию антикризисные меры постоянного характера. Так, учитывая большую мобильность малых и средних предприятий, для отнесения хозяйствующих субъектов к категории субъектов малого или среднего предпринимательства планируется увеличение в два раза предельных значений выручки от реализации товаров (работ, услуг) для микропредприятий - с 60 до 120 млн. рублей; для малых предприятий - с 400 до 800 млн. рублей; для средних предприятий - с 1 до 2 млрд. рублей.
Важной мерой поддержки малых инновационных предприятий будет предоставление им грантов на финансовое обеспечение инновационных проектов, имеющих перспективу коммерциализации, а также расширение масштабов реализации программ поддержки малых инновационных предприятий, реализуемых Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.
В целях осуществления поддержки инновационных малых предприятий, на наш взгляд, было бы целесообразно предоставление им преференций при участии в государственных закупках. Предоставленные преференции инновационным малым предприятиям следовало бы распространить и на средние инновационные предприятия, которые в настоящее время при участии в государственных закупках их не имеют.
Федеральным законом от 31 декабря 2014 года №498-ФЗ в Федеральный закон о контрактной системе внесены дополнения антикризисной направленности, рассчитанные на применение в 2015 году.6 Так, статья 34 дополнена ч.6.1, в соответствии с которой в 2015 году в случаях и в порядке, которые определены
5 СЗ РФ. 2015. №5. Ст.866
6 СЗ РФ. 2015. №1. Ст.51
Правительством Российской Федерации, заказчик предоставляет отсрочку уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) осуществляет списание начисленных сумм неустоек (штрафов, пеней). Статья 95 дополнена новой частью 1.1, в которой установлено, что в 2015 году допускается изменение по соглашению сторон срока исполнения контракта, и (или) цены контракта, и (или) цены единицы товара, работы, услуги, и (или) количества товаров, объема работ, услуг, предусмотренных контрактами, заключенными до дня вступления в силу Федерального закона №498-ФЗ, срок исполнения которых завершается в 2015 году, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) новых условий контракта. Статья 96 дополнена новыми частью 2.1, в которой установлено право Правительства РФ определять дополнительные случаи и условия, при которых требование обеспечения исполнения контракта будет правом , а не обязанностью заказчика, и частью 11, в соответствии с которой в 2015 году заказчику предоставляется право осуществить реструктуризацию задолженностей коммерческих банков, возникшую в связи с предъявлением требований к исполнению банковских гарантий, предоставленных в качестве обеспечения исполнения контрактов, в порядке и на условиях, которые установлены Правительством РФ. Конечно, предусмотренные временные правила представляют собой изъятия из установленного в Законе о контрактной системе правового режима закупок и противоречат предусмотренным в данном Законе правилам и принципам контрактной системы, однако их установление в качестве временных мер может быть оправдано.
Поставленная государством цель по обеспечению импортозамещения и развитию российской промышленности требует разработки и использования целого комплекса различных мероприятий, в том числе и в сфере государственных закупок. Такие меры предусмотрены как в Плане первоочередных мероприятий, утвержденном Правительством РФ, так и Федеральном законе от 31 декабря 2014 года №488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»7, вступающим в силу 30 июня 2015г. Так, в Плане Правительства РФ предусмотрено формирование механизма предоставления из федерального бюджета предприятиям промышленности (в том числе организациям оборонно-промышленного комплекса - головным исполнителям государственного оборонного заказа и ключевым предприятиям кооперации), реализующим проекты импортозамещения, субсидий на компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях на пополнение оборотных средств и (или) финансирование текущей производственной деятельности. Кроме того, Правительство РФ подготовит предложения о внесении изменений в Закон о контрактной системе, предусматривающие механизм заключения долгосрочных государственных контрактов с условиями создания и развития российского производства соответствующей продукции. В этой связи требует решения проблема изменения правил Закона о контрактной системе о планировании, поскольку в настоящее время планирование государственных закупок осуществляется на очередной финансовый год
7 СЗ РФ. 2015. №1 (часть 1). Ст. 41; далее - Закон о промышленной политике
и плановый период (в общей сложности на 3 года, иногда более) и согласовании таких правил с правилами и порядком бюджетного планирования. Заключение долгосрочных государственных контрактов возможно и в рамках действующих правил о контрактной системе, однако в Плане Правительства РФ речь идет по сути о принципиально новом долгосрочном договоре, правовая характеристика которого будет возможна после разработки и утверждения правил о нем.
Планирование, заключение и исполнение государственных контрактов с условиями создания и развития российского производства соответствующей продукции, правила о котором будут разработаны, требует значительно большего срока, чем трехлетний период. В настоящее время информацию о закупках товаров (работ, услуг) заказчики включают в планы закупок, формируемые на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (ст.17 Закона о контрактной системе).
Таким образом, разработка механизма заключения долгосрочных государственных контрактов с условиями создания и развития российского производства соответствующей продукции требует формирования правил о перспективном государственном заказе и возможности осуществлять долгосрочное планирование государственных закупок с тем, чтобы заблаговременно информировать бизнес-сообщество о прогнозируемой потребности в определенной продукции российского производства.
Введение контрактной системы в сферу государственных закупок позволило сэкономить в 2014 году по сравнению с 2013 годом на 50% (в 2013г. -424млрд.рублей (7%), в 2014г. -891млрд.руб.-15%). Увеличился объем закупок на электронном аукционе на 50% ( в 2013г. -около 1млн.руб, в 2014г.- около 1,5 млн.руб.). Сократился объем закупок у единственного поставщика на 67% ( в 2013г. -1,5 млн.руб., в 2014г. -0,5 млн.руб.).8
Вместе с тем, законодательное регулирование государственных закупок требует совершенствования. Одним из основных недостатков Закона о размещении заказов было многочисленное внесение изменений и дополнений в него, что вызывало критику и потребность в принятии нового Закона. Вместе с тем, хотя некоторые из норм Закона о контрактной системе еще не вступили в силу, в Закон уже внесены многочисленные изменения, и в настоящее время Закон действует в одиннадцатой редакции, при этом некоторые правила носят временный характер, срок действия которых заканчивается в 2015 году. Отсутствие стабильности законодательного регулирования, большое количество отсылочных норм можно рассматривать в качестве недостатка действующего законодательства о государственных закупках.
Кроме того, недостатком Закона о контрактной системе является отсутствие четкого определения сферы его применения, распространение его на лиц, не являющимися государственными заказчиками в смысле данного Закона, что отражено в ст.15 «Особенности закупок, осуществляемых бюджетным, автономным учреждениями, государственным, муниципальным унитарными предприятиями и иными юридическими лицами».
При предоставлении автономным учреждениям, унитарным предприятиям (с 1 января 2017г.) бюджет-
ных средств на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на них при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе применительно к бюджетным учреждениям. Действие Закона о контрактной системе распространяется и на иных юридических лиц при предоставлении в соответствии со ст.80 Бюджетного кодекса РФ бюджетных инвестиций в случае реализации приоритетных инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства в рамках договоров об участии публично-правовых образований в собственности субъекта инвестиций (ч.5 ст.15).
Действие Закона о контрактной системе может быть распространено и на бюджетные учреждения, осуществляющие закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств, за следующими исключениями:
1) закупок, осуществляемых за счет передаваемых безвозмездно и безвозвратно грантов; субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
2) в случае привлечения бюджетным учреждением на основании договора в ходе исполнения контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
3) осуществления закупок за счет средств, полученных при осуществлении ими иной приносящей доход деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию). При этом в этих случаях бюджетное учреждение вправе самостоятельно определить, распространяются ли на такие закупки действие Закона о контрактной системе или Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Вместе с тем, условием выбора бюджетным учреждением действия Закона №223-ФЗ является обязанность разработки бюджетным учреждением положения о закупке в соответствии с правилами, установленными Законом №223-ФЗ и размещения данного документа до начала года в единой информационной системе. Принятое решение не может быть изменено в текущем году (ст.15).
Решение вопроса самим юридическим лицом о применении или неприменении к нему действия Закона в зависимости от определенных условий недопустимо с точки зрения общих правил законодательного регулирования общественных отношений и противоречит правилам правового механизма осуществления государственных закупок.
Следует признать ошибочным решением включение данных правил в Закон о контрактной системе, что стало возможным из-за отсутствия в Законе о контрактной системе ключевого понятия государственных закупок - понятия государственных нужд. Любые закупки юридических лиц за счет бюджетных средств не должны рассматриваться в качестве государственных нужд, а сами юридические лица - в качестве государственных заказчиков.
8 Официальный сайт - economy:gov.ru 70
Одним из основных направлений совершенствования законодательства о государственных закупках является интеграция законодательных актов государств, входящих в Евразийский экономический союз, в соответствии с правилами о государственных закупках, предусмотренными Разделом XXII Договора о создании Евразийского экономического союза.
В целях создания общего рынка государственных и муниципальных закупок необходима унификация законодательства, определяемая Договором как сближение законодательства государств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, включая сферу государственных закупок. При этом требующей решения глобальной проблемой является создание интегрированной Единой информационной системой государственных закупок государств ЕЭС, в которой будет отражена полная информация о всем процессе государственных закупок, начиная с планирования вплоть до исполнения контрактных обязательств.
