CC BY
189
2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА; ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.01)
2.1. ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Гаврицкий Александр Васильевич, канд. юрид. наук. Должность: директор филиала. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Филиал: Ростовский филиал. E-mail: rostf_rap@list.ru
Мирошник Светлана Валентиновна, д-р юрид. наук, доцент. Должность: заведующий кафедрой. Место работы: Российский государственный университет правосудия. Филиал: Ростовский филиал. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: miroshnik67@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются дискуссионные вопросы определения места и роли контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в системе российского права. Авторы приходят к выводу о том, что контрактная система закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий нормы публичного и частного права. Законодательство о контрактной системе в сфере закупок объемно и сложно в применении. В связи с этим предлагается разработать и принять Кодекс контрактной системы в сфере закупок.
Ключевые слова: контрактная система в сфере закупок, государственные (муниципальные) нужды, законодательство о контрактной системе в сфере закупок, государственный (муниципальный) контракт.
DEBATABLE QUESTIONS OF LEGAL REGULATION OF CONTRACT SYSTEM IN THE SPHERE OF PURCHASES
Gavritsky Alexander Vasilievich, PhD at law. Position: Head of branch. Place of employment: Russian University of Justice. Branch: Rostov branch. E-mail: rostf_rap@list.ru Miroschnik Svetlana Valentinovna, Dr of Law, Associate Professor. Position: Head of chair. Place of employment: Russian University of Justice. Branch: Rostov branch. Department: State and legal disciplines chair. E-mail: miroshnik67@mail.ru
Annotation: The article considers the debatable questions of definition of the place and a role of contract system of purchase of goods, works, services for the state and municipal needs in the system of Russian law. Authors come to a conclusion that the contract system of purchases of goods, works, services for the state and municipal needs represents the complex legal institute uniting norms of public and private law. The legislation of contract system in the sphere of purchases is volume and difficult in application. In this regard it is offered to develop and adopt the Code of contract system in the sphere of purchases.
Keywords: contract system in the sphere of purchases, the state (municipal) needs, the legislation on con-
tract system in the sphere of purchases, the government (municipal) contract.
В юридической науке нет единства в понимании места контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в системе российского права.
Абсолютное большинство исследователей обращают внимание исключительно на гражданско-правовую составляющую, рассматривая возникающие правоотношения как участие государства в гражданском обороте.
Такой подход представляется ошибочным, он нивелирует важность и значимость норм финансового права в процессе правового регулирования контрактной системы в сфере закупок.
По оценке И.И. Смотрицкого, ежегодно до 50% средств федерального бюджета ежегодно расходуется на осуществление закупок товаров, работ, услуг для удовлетворения публичных нужд [4, с.4].
Правовое регулирование контрактной системы закупок является составной частью финансовой деятельности публично-правового образования.
Национальная контрактная система сегодня выступает важнейшим инструментом развития рыночной экономики. Между тем до настоящего времени законодателю не удалось создать эффективного механизма ее правового регулирования. Подтверждением данного вывода являются не только многочисленные поправки, вносимые в нормативную базу, но и данные Федеральной антимонопольной службы, свидетельствующие о росте правонарушений в сфере контрактной системы закупок [2].
Контрактная система закупок является, на наш взгляд, комплексным правовым институтом, объединяющим нормы различных отраслей права. В основании иерархической пирамиды лежат конституционные положения, признающие в Российской Федерации единое экономическое пространство, равенство всех форм собственности, определяющие полномочия и компетенцию органов публичной власти.
Правовые основы контрактной системы в сфере закупок составляют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие состав доходов и расходов бюджетов всех уровней, бюджетные полномочия субъектов бюджетный правоотношений, регламентирующие бюджетный процесс, порядок предоставления бюджетных ассигнований [1]. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ежегодно принимаемый Федеральный закон о федеральном бюджете на следующий финансовый год и плановый период выступают финансовой основой существования и развития контрактной системы в сфере закупок.
Организационные и содержательные аспекты контрактной системы закупок регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4]. Он определяет принципы контрактной системы, правовое положение участников контрактной системы в сфере закупок, механизм закупочной деятельности, включая основания и порядок заключения, исполнения, расторжения государственного (муниципального) контрак-
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
Гаврицкий А.В. Мирошник С.В.
та, регламентирует вопросы проведения контроля и мониторинга в сфере закупок.
Кроме того, отношения, возникающие по поводу контрактной системы, попадают под сферу действия норм Гражданского кодекса Российской Федерации. Параграф 4 главы 30 части второй ГК РФ посвящен закупкам товаров для государственных и муниципальных нужд.
Получается, что сразу два нормативно-правовых акта регламентируют одни и те же отношения. Однако эффективность правового регулирования от этого только падает, поскольку возникает реальная опасность конкуренции правовых норм.
Сложившаяся ситуация вполне объяснима. Первоначально, законодатель рассматривал институт государственных (муниципальных) закупок как исключительно гражданско-правовой.
Однако развитие контрактной системы в сфере закупок, увеличение объема выделяемых бюджетных ассигнований, рост количества правонарушений в данной сфере потребовало изменения акцентов правового регулирования. Практика показала необходимость изменения соотношения норм частного и публичного права в механизме правового регулирования контрактной системы в сфере закупок.
Частное право стало просто не справляться с поставленными целями правового регулирования, потому что, на наш взгляд, изначально была неверно определена сущность регулируемых отношений.
Закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд имеют сложный правовой характер. Поскольку закупки осуществляются в целях удовлетворения публичных нужд и за счет бюджетных средств, возникают, прежде всего, финансовые правоотношения. Закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд - это составная часть финансовой деятельности публично-правовых образований. Именно поэтому нормы финансового права и должны определять режим государственных и муниципальных закупок.
Государственный (муниципальный) контракт кардинально отличается от всех разновидностей гражданско-правовых договоров. Он характеризуется:
особым субъектным составом (соглашение заключается между государственным (муниципальным) заказчиком и юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), которое признано победителем при проведении торгов либо признано единственным поставщиком, подрядчиком, исполнителем);
целевой направленностью (соглашение заключается на поставку товаров, работ, услуг в целях удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, то есть оно необходимо для качественного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них функций или обеспечения его жизнедеятельности);
особым механизмом заключения, исполнения, изменения, расторжения (например, заключению контракта предшествует обязательный этап определения поставщика, подрядчика, исполнителя);
в большинстве случаев расчеты осуществляются за счет бюджетных ассигнований в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств;
вся информация о государственных контрактах находит свое отражение в единой информационной системе в сфере закупок.
Все это говорит о том, государственный (муниципальный) контракт имеет публично-правовую природу.
Статья 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определяет структуру законодательства о контрактной системы закупок.
Буквальное толкование данного законодательного положения позволяет сделать следующие выводы:
законодательство Российской Федерации о контрактной системе включает Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и иные федеральные законы, регулирующие отношения, возникающие по поводу закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» закрепил свое приоритетное положение в системе нормативных правовых актов, он является нормативным актом специального характера, все иные нормативные правовые акты, включая федеральные законы, должны соответствовать его положениям;
законодательство о контрактной системе основывается на нормах Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации (данное законодательное положение весьма важно в аспекте наличия системных связей российского законодательства);
правовые основы контрактной системы закупок составляют нормы не только национального, но и международного права; в случае возникновения противоречия между положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и правила международных договоров Российской Федерации, приоритет остается за последними;
законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок определяет круг вопросов, которые могут быть урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти; интересным нюансом правового регулирования отношений в сфере закупок является возможность принятия нормативных правовых актов Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и Государственной корпорацией по космической деятельностью «Роскосмос»1;
правовые основы контрактной системы в сфере закупок составляют правовые акты, принятые не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях; при этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты, регулирующие сферу закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, только в случаях, предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок; правовые акты, принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного само-
1 Государственные корпорации «Росатом» и «Роскосмос» имеют двоякий правовой статус. С одной стороны, они могут выступать в роли государственных заказчиков, а с другой - выполнять функции органов государственной власти.
управления должны соответствовать законодательству о контрактной системе закупок, подзаконным актам федерального уровня.
Получается, что:
правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок представляет собой сложный правовой механизм, основу которого составляют нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», данный нормативный акт является базовым в системе специального законодательства - это позволяет обеспечить единство и системность правового регулирования контрактной системы закупок;
отношения по поводу закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд регулируются нормативными правовыми актами, принятыми представительными и исполнительными органами власти;
правотворчество осуществляется на всех уровнях публичной власти.
В то же время следует отметить, что до настоящего времени законодателем не создана целостная система правового обеспечения контрактной системы в сфере закупок.
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» имеет ряд недочетов. Его нормы не всегда понятны и ясны, слабо урегулированы вопросы мониторинга и контроля в сфере закупок. Данный нормативно-правовой акт содержит огромное количество отсылочных норм, передавая регулирование части контрактных отношений органам исполнительной власти. В частности, к компетенции Правительства Российской Федерации отнесено установление порядка функционирования единой информационной системы, порядка формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд. Изобилие подзаконных актов создает трудности их применения.
Контрактная система закупок представляет собой «вселенную» разнообразных нормативных актов, в которой очень трудно разобраться.
Сложности добавляют и законодательные положения, закрепляющие дискретные полномочия нормо-творческого характера органов исполнительной власти. Например, в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Правительство Российской Федерации вправе устанавливать исчерпывающий перечень источников информации, которые могут быть использованы для определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Поскольку контрактная система представляет собой сферу столкновения публичных и частных интересов, использовать юридическую конструкцию «вправе» необходимо крайне редко, по возможности вообще обойтись без нее.
Выводы:
контрактная система закупок представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы публичного и частного права;
доминирующую роль в механизме правового регулирования контрактной системы закупок призваны играть нормы публичного права, поскольку государственные
(муниципальные) контракты заключаются в целях удовлетворения публичных нужд, расчеты за поставку товаров, работ, услуг в основном производится за счет бюджетных средств;
правовое регулирование контрактной системы закупок осуществляется посредством законов и огромного количества подзаконных актов; законодательство о контрактной системе закупок объемно и неудобно, оно требует своей дальнейшей кодификации. Принятие Кодекса контрактной системы в сфере закупок позволит устранить конкуренцию норм, создать целостный механизм правового обеспечения контрактной системы в сфере закупок.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
2. Официальный сайт Федеральной Антимонопольной Службы - https://fas.gov.ru/press-center/news/detail. html?id=51676, в частности материалы вебинара ОНФ «За честные закупки». Дата обращения 20.09.2017.
3. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: авто-реф. дис. ... д-ра экон. наук. М., 2009. С. 4.
4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»// Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
Материал выверен, цифры, факты, цитаты сверены с первоисточником. Материал не содержит сведений ограниченного распространения. Статья проверена в системе «Антиплагиат».
