CC BY
87С.С. Ерошенко, Ю.В. Малышенко, В.В. Федоров
ОСОБЕННОСТИ ПОСТРОЕНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМ АВТОМАТИЗАЦИИ ТАМОЖЕННОГО ОФОРМЛЕНИЯ И КОНТРОЛЯ ТАМОЖЕННЫХ СЛУЖБ РОССИИ И США
Российская таможенная служба только в 90-х гг. прошлого века стала активно применять современные технические средства и создала систему информационной поддержки процессов таможенного оформления и контроля, получившую название «Единая автоматизированная информационная система» (ЕАИС). Для дальнейшего эффективного развития средств автоматизации таможенной деятельности важно представлять, как решаются подобные задачи в таможенных службах других стран.
Лидер инноваций в области автоматизации таможенного дела - США [4]. Опыт Таможенной службы США сегодня является основой для формирования рекомендаций Всемирной таможенной организации (ВТО) в области автоматизации процессов таможенного оформления и контроля, поэтому ниже рассмотрим основные особенности и различия в развитии систем автоматизации таможенных служб России и США.
В начале 1980-х гг. таможенная служба США имела несколько отдельных автоматизированных систем, в том числе Распределенную систему сбора платежей (ICS), Систему бухгалтерского учета (RAS) и Автоматизированную систему бондов (ABIS). Каждая из них функционировала независимо и не предусматривала обмен информацией с другими.
В 1982 г. таможенная служба США провела исследования относительно необходимости автоматизации. В результате этого было принято решение о создании интегрированной автоматизированной системы, поэтапное внедрение которой началось в 1984 г. Она получила название Automated Commercial System (ACS) - автоматизированная коммерческая система. Проектирование велось по эволюционно-инкре-ментной модели. Основным языком программирования был Кобол, для хранения информации использовалось около 800 баз данных.
Структура системы представляла собой ряд взаимосвязанных, но достаточно автономных подсистем: ABI - взаимодействия с участниками оформления импортных грузов; AMS - приема электронных морских и воздушных манифестов, иных транспортных документов от перевозчиков, взаимодействия таможенных органов и государственных контролирующих организаций с перевозчиками; AES - взаимодействия с участниками оформления экспортных грузов; ACH - проведения таможенных платежей в электронной форме; ESS - селекции грузов (проверка благонадежности импортера/экспортера и оценка необходимости предоставления дополнительных документов и досмотра).
Кроме этого ACS имела ряд подсистем по видам транспорта, с помощью которого перемещается товар.
Именно в ходе создания ACS были сформулированы основные принципы того, что мы сегодня называем «электронное декларирование», а опыт применения подсистемы ESS в последующем был использован для создания системы управления рисками, рекомендуемой ВТО для внедрения всем таможенным службам мира.
Во второй половине 90-х гг. в США было принято решение о разработке новой версии автоматизированной системы для таможенного оформления и контроля, получившей название Customs Automated Commercial Environment (ACE). Первоначально основным движущим мотивом модернизации было моральное старение вычислительных и программных средств системы, технологий хранения данных и способов взаимодействия с участниками ВЭД. Однако события 11 сентября 2001 г. и анализ причин, способствовавших осуществлению террористических актов в США, привели к пересмотру всей концепции деятельности таможенной, иммиграционной и иных контролирующих организаций, выполняющих контроль перемещаемых через границу людей, товаров и транспортных средств. Это отразилось и в подходе к автоматизации деятельности таможенной службы.
Таможенная и иммиграционная службы, другие организации, выполняющие контроль на границе, были объединены в единую службу, получившую название Служба таможенного и пограничного контроля (Customs and Border Protection - CBP).
В части автоматизации была принята концепция создания общенациональной интегрированной Системы данных международной торговли (International Trade Data System - ITDS). Фактически целью ее создания явилась необходимость всеобъемлющего контроля перемещения людей, товаров, платежей и транспортных средств. Таможенная система ACE стала рассматриваться как часть ITDS. В новом варианте автоматизированной системы существенно усилена информационная поддержка процессов таможенного контроля. Дополнительно на ACE возложена также инфор-
мационная поддержка деятельности Департамента внутренней безопасности. При этом ряд подсистем старой системы ACS, связанных с документальным оформлением товаров и транспортных средств, вошли в качестве составной части в ACE.
Ныне развивающаяся и уже масштабно действующая в США система ACE представляет собой комплекс взаимосвязанных информационных систем. При этом реально создано единое информационное пространство, позволяющее таможенной службе накапливать и использовать не только огромные собственные информационные ресурсы, но и иметь круглосуточный доступ к ряду информационных систем иных агентств и ведомств, в том числе негосударственных.
В ходе развития таможенной службы США несколько раз менялась ее миссия, т.е. цели деятельности. Был период, когда таможенные платежи составляли основу государственного бюджета. Затем главными стали контроль соблюдения таможенного законодательства и помощь развитию бизнеса. В настоящее время основной задачей является борьба с терроризмом. В зависимости от миссии менялись и подходы к автоматизации таможенной деятельности.
Особенностью настоящего периода развития является существенное усиление информационной поддержки провоохранительного направления работы таможенной службы.
Так, в рамках модернизации (создания версии ACE) окончательно сформировалась теория управления таможенными рисками. Информация, полученная от декларантов и перевозчиков, является исходной для выявления подозрительных лиц, фирм и транспортных средств. Другой источник - различные базы данных, содержащие историю деятельности участников ВЭД, данные правоохранительных органов и др. Для различных объектов таможенного контроля созданы свои модули анализа рисков, которые в комплексе образуют систему ATS (Automated Targeting System). В ее рамках функционируют подсистемы ATS-A (контроля авиационных перевозок), ATS-L (контроля автомобильных перевозок), ATS-R (контроля железнодорожных перевозок), ATS-S (контроля морских перевозок), ATS-P (контроля пассажиров). Фактически основное назначение системы ATS - выявление подозрительных лиц, товаров и транспортных средств, в отношении которых следует принять повышенные меры контроля. Кроме этого в процессе таможенного контроля осуществляется доступ к информационным системам других служб и организаций (казначейства, авиационных перевозчиков и др.). Так, авиакомпании, направляющие самолеты в США, после регистрации должны переслать сведения о вылетающих пассажирах в систему бронирования RESMON авиаперевозчиков США, которая доступна сотрудникам таможенной службы; при необходимости можно получить доступ к базе данных казначейства, которая содержит информацию о задержаниях и штрафах, и т.д.
Проходя через зону иммиграционного и таможенного контроля, физическое лицо последовательно подвергается таким формам контроля, как:
- сканирование паспорта с целью проверки достоверности выдачи визы и выявления лиц, находящихся в розыске (осуществляется немедленное сравнение с информацией, содержащейся в соответствующих базах данных);
- сканирование папиллярных узоров фаланг пальцев обеих рук и их сверка с компьютерной базой данных лиц, подлежащих задержанию или усиленному контролю при пересечении границы;
- фотографирование и последующая сверка с компьютерной базой данных фотографий лиц, подлежащих задержанию или усиленному контролю при пересечении границы;
- проход через арочную систему контроля с целью выявления наличия на теле или в одежде металлических, наркотических или взрывчатых веществ;
- прогон багажа и ручной клади через рентгеновскую досмотровую установку.
На ряде автопереходов в зонах таможенного контроля установлены системы сканирования номеров автомобилей и немедленного компьютерного сравнения с данными о похищенных автомобилях или принадлежащих лицам, подозреваемым в нарушении закона.
Значительная часть международных перевозок осуществляется с использованием контейнеров и большегрузных фур, которые в силу ряда причин требуют особенно много времени для проведения досмотра без специальных средств. С середины 1990-х гг. таможенная служба США начала применять инспекционно-досмотровые комплексы для рентгеновского «просвечивания», что позволило проводить контроль таких средств перевозки товаров в течение 5-10 мин. Уже сегодня некоторые крупные таможни имеют около десяти и более инспекционно-досмотровых комплексов (стационарных и мобильных).
Еще во второй половине 1990-х гг. начали опробоваться технологии предварительного уведомления о международных перевозках от таможен стран-экспортеров. В настоящее время США заключили соглашения с рядом стран о предоставлении таких уведомлений. Отметим, что эти уведомления имеют повышенный уровень доверия, позволяют ускорить таможенный контроль и практически исключить нарушения таможенных правил, связанные с подменой документов на международную поставку.
Большинство из перечисленных выше принципов и технологий таможенного оформления и контроля сегодня являются ориентиром в развитии мирового таможенного дела и, в частности, сформулированы в качестве базовых принципов деятельности таможенных служб в Рамочных стандартах ВТО [4].
Оценим, что дало таможенной службе США внедрение автоматизации, в том числе электронного декларирования (ЭД).
В организационно-методическом плане в процессах таможенного оформления и контроля таможенной службы США центральное место принадлежит технологиям ЭД. С использованием системы АСЕ (ранее ACS) и современных технических средств таможенного контроля оформляется подавляющая часть товаров. Благодаря этой системе уже многие годы число сотрудников таможенной службы США (около 20 тыс. человек), занимающихся оформлением и контролем товаров и транспортных средств, практически не меняется, несмотря на многократное увеличение числа подаваемых деклараций, а время оформления сократилось в десятки раз. (Правда, в связи с усилением антитеррористической составляющей в работе таможенной службы число сотрудников несколько увеличилось.) За последние годы в США не было серьезных террористических актов. Несомненно, эти успехи в определенной мере являются следствием новых подходов к развитию и использованию безбумажных (информационных) и иных технологий таможенного оформления и контроля, применяемых таможенной службой.
Очевидно, что характер и уровень автоматизации серьезно влияют на эффективность работы и структуру организации. Имея существенно меньше сотрудников, таможенная служба США оформляет ежегодно в 15-20 раз больше деклараций, чем российская таможня. При этом процент сотрудников, занимающихся фактическим контролем и агентурной работой, в несколько раз больше, чем в российской таможне, практически отсутствует коррупция. Не вызывает сомнения, что это в значительной степени связано с используемой в США идеологией автоматизации. Таможенные брокеры из своего
офиса, минуя таможню, подают документы и сведения в электронной форме в национальный центр таможенного оформления (единый на всю страну), где в автоматическом режиме происходит их проверка. Результатом проверки является решение о выпуске или дополнительном контроле товара, которое в автоматическом режиме направляется брокеру и в таможню по месту фактического выпуска товара. Контакт декларанта с сотрудниками таможни происходит только в момент выпуска товара.
Перед тем как рассмотреть особенности российского подхода к автоматизации попытаемся выделить наиболее существенные элементы системы ЭД, действующей в США и ряде других стран.
Прежде всего, электронное декларирование - не просто использование электронных документов для таможенного оформления и контроля. Это новые технологии с более высоким уровнем формализации и автоматизации, которым присущи следующие особенности:
- использование в процессах таможенного оформления и контроля исключительно электронных форм документов;
- удаленный компьютерный доступ декларанта и иных участников ВЭД при представлении документов, необходимых для таможенного оформления и контроля, а также получение решений таможенных органов в электронной форме;
- предварительное декларирование, т.е. подача электронных документов для целей таможенного оформления и контроля до прибытия товара к месту фактического оформления;
- полная автоматизация документального контроля;
- применение системы автоматической проверки рисков для оценки вероятности нарушения таможенных правил;
- возможность применения электронной цифровой подписи для придания юридической значимости передаваемым документам;
- возможность осуществления платежей с использованием электронной платежной системы;
- особая нормативно-правовая база.
Еще одной технологической особенностью является подача при декларировании не документов, а некоторых сведений. Если все же необходимо получить некоторый документ (например, вывести на печать), то он формируется из поданных сведений. В результате упрощаются инструкции по декларированию и собственно процесс декларирования, сокращается объем информации (раз введенные сведения используются в нескольких документах).
В России серьезная правовая основа декларирования путем подачи документов в электронной форме была создана в соответствии с Таможенным кодексом РФ 2003 г. Эксперименты в этой области проводились таможенной службой России и до его введения. Однако, по сути, правовой основы они не имели, так как таможенное законодательство не предусматривало электронной формы декларирования товаров и разрешало действия по основному таможенному оформлению только при пересечении товаром таможенной границы. Действующий ныне Таможенный кодекс РФ [1] считается одним из наиболее совершенных в части законодательного закрепления прав декларантов и иных участников ВЭД по проведению операций, связанных с таможенным оформлением в электронной форме.
Официально в России первая электронная декларации была оформлена 25 ноября 2003 г. на таможенном посту «Каширский».
Теперь оценим результаты внедрения и функционирования российской системы ЭД. Так, по официально опубликованным данным, Верх-Исетский таможенный пост Екатеринбургской таможни в 2006 г. оформил 157 электронных ГТД, что составило 3,7% от всех ГТД, оформленных постом. В Центральном таможенном управлении за IV квартал 2006 г. оформлено около 5 500 электронных деклараций. В I квартале 2006 г. таможенными органами Уральского таможенного управления в электронном виде оформлена 161 ГТД. В Дальневосточном таможенном управлении за 2006 г. -всего несколько сот электронных ГТД. В 2006 г. одна из крупнейших таможен Дальневосточного таможенного управления оформила в электронном виде менее 0,002% всех деклараций за год. Всего по России за 2006 г. оформлено несколько десятков тысяч электронных деклараций. В 2007 г. темп роста числа принятых электронных деклараций несколько возрос. Но это скорее результат жесткого планирования, а не действия рыночных механизмов. Учитывая, что в последнее время таможенные органы России за год оформляют около 2,5 млн. деклараций, можно констатировать весьма неутешительные результаты применения электронного декларирования, достигнутые за несколько лет.
В связи с этим возникает необходимость оценки причин низкой эффективности применения ЭД. В аналитических справках таможенных органов основными причинами называют: высокую стоимость подключения к системе брокера, консерватизм участников ВЭД и сотрудников таможенных органов, неразвитость инфраструктуры. Конечно, эти моменты присущи практически любому новому делу, однако важно понять, насколько они существенны в данном случае.
Разобраться в создавшейся ситуации нелегко, поскольку фактически невозможно найти более-менее подробное и понятное официальное описание сущности внедренной системы ЭД. Заявления, распространяемые в печати и сети Интернет, носят, по сути, общий и рекламный характер; их авторы зачастую приводят доводы, основанные на неверных посылах или справедливые только для зарубежных систем ЭД. При этом в достаточной мере не учитывается, что существующая российская система ЭД совершенно иная как в технологическом, так и в программном отношениях.
В инструкции, определяющей порядок ЭД, время оформления электронной декларации - в течение трех часов, в то время как оформление в соответствии с Таможенным кодексом РФ при письменной форме декларирования - три дня. Признавая большое преимущество ЭД, для его эффективной и широкой реализации следует разобраться в причинах появления этого преимущества.
До сих пор в России большая часть товаров декларируется в письменной форме (на бумажных носителях). При этом таможенное оформление и контроль инспектор ведет с помощью программного комплекса типа «АИСТ» по технологии, которая в основном была разработана задолго до введения ЭД. Декларант приносит электронную форму декларации на дискете, с которой она загружается в систему «АИСТ», и начинается ее проверка. Действия инспектора регламентированы специальной инструкцией, утвержденной приказом руководителя ФТС России. Проверка ведется в интерактивном режиме, т.е. инспектор работает в режиме диалога «человек-ЭВМ». При этом таможенный инспектор периодически сверяет данные, приведенные в электронной форме декларации, со сведениями в пакете бумажных документов, приложенных к дискете.
Если декларация подана в электронной форме, то сначала она поступает в вычислительный центр регионального таможенного управления (ВЦ РТУ), а оттуда в та-
можню и на таможенный пост. Последующее оформление ведется с помощью упомянутой выше системы «АИСТ» по технологии, используемой при письменной форме декларирования. Более того, при этом инспектор дополнительно должен использовать программу, называемую «ЭДТ и ТС» (в упрощенном виде информационный обмен при электронном декларировании показан на рисунке) [2, 3].
Рис. Прохождение и обработка данных при электронном декларировании
Комплекс «ЭДТ и ТС» [2] состоит из подсистем «декларант» и «таможенный инспектор». Первую используют декларанты и брокеры для подготовки пакета документов, называемого совокупностью данных сделки (СДС), и пересылки его в региональный ВЦ РТУ.
Вторая подсистема предназначена для использования таможенным инспектором. С ее помощью он принимает по каналам связи и размещает в базе данных программного комплекса «ЭДТ и ТС» электронную декларацию и электронные формы сопутствующих документов, читает цифровую подпись, проставляет свою цифровую подпись, передает сообщения брокеру о ходе оформления и т.д. Непосредственно проверка декларации и другие действия, связанные с таможенным оформлением,
выполняются с помощью системы «АИСТ». Если инспектору надо сверить сведения электронной ГТД со сведениями других документов, прилагаемых к ней, то он вновь обращается к базе данных программы «ЭДТ и ТС», извлекает из нее нужный документ и просматривает его на экране [3]. Заметим, что при большом числе листов в документе просмотр его бумажной формы может быть более быстрым и удобным, чем с экрана.
Иными словами, внедряемая автоматизация привела к увеличению числа ручных операций и повысила нагрузку на инспектора, поэтому непонятно, что явилось основой требования осуществлять оформление при электронной форме декларирования в течение трех часов (приказ ФТС России от 30.03.2004 № 395).
Справедливости ради отметим: объективно можно ожидать, что оформление с использованием отечественной системы ЭД может проходить немного быстрее, чем при письменной форме декларирования, но не за счет повышения уровня автоматизации, а за счет ограничения случаев, когда ЭД может применяться (например, ЭД нельзя использовать при применении к товару нетарифных мер).
Используемая сегодня в России система ЭД сохранила необходимость подачи всех документов (пусть и в электронной форме) непосредственно в таможню, и таможенный инспектор активно участвует в процессе проверки, лично общаясь (хотя и в электронной форме) с декларантом.
По мнению авторов, основная причина медленного внедрения в том, что существующая система декларирует технологию ЭД, но в некоторых базовых элементах таковой не является. В ней не реализованы, например, такие базовые технологические принципы ЭД, как полная автоматизация документального оформления и централизация документального компьютерного анализа. На это накладываются неграмотная программно-техническая реализация (инспектор, используя два монитора, должен работать одновременно с двумя программами, активно управляя их работой), ограниченное число допущенных к ЭД участников ВЭД, высокие затраты на подключение к системе и др.
В американской системе документальный контроль производится в автоматическом режиме, и инспектор получает из центра таможенного оформления оценку в баллах, которая характеризует риск нарушения законодательства. В зависимости от диапазона баллов инспектор выпускает товар, делает досмотр либо проводит дополнительную проверку, обращаясь к различным компьютерным базам данных, в том числе и нетаможенным. Отметим, что, с одной стороны, высокий уровень автоматизации снижает уровень требований к квалификации таможенного инспектора (американскому таможеннику не надо хорошо разбираться в вопросах таможенной стоимости, валютном контроле и т.д. - это автоматически считает и проверяет АСЕ). Не случайно в США более простая система подготовки к работе в таможенных органах. С другой стороны, перекладывание документального контроля на компьютерные программы повышает значение системы управления рисками, что привело к созданию в рамках таможенной службы США специальных аналитических центров, проводящих постоянную аналитическую работу по оценке, удалению старых и выявлению новых рисков.
Одна из прогрессивных моделей предполагает, что развитие сложных систем (в том числе программных) идет по спирали. В настоящее время с учетом имеющегося опыта эксплуатации ЭД следует продумать необходимость дальнейшего активного его внедрения, поскольку существующий вариант не может быть эффективным.
Так, с помощью нынешнего варианта системы ЭД уже отработаны основные элементы работы с электронной цифровой подписью (ЭЦП), созданы типовые варианты электронных сообщений между декларантом и таможней, определены форматы электронных форм документов, прилагаемых к ГТД, продумана схема безопасного взаимодействия и т.д. На основании полученного опыта надо выполнить системную проработку нового проекта, более полно учитывающего международный и собственный опыт в деле реализации безбумажных способов таможенного оформления и контроля, новые тенденции в развитии таможенного дела, в частности, в связи с возрастанием роли таможенных органов в борьбе с терроризмом.
По мнению авторов, существенное повышение эффективности отечественной системы ЭД и ее приведение к современным представлениям о таких системах невозможно без радикального предварительного решения нескольких проблем. Во-первых, необходимо обеспечить работу электронных баз разрешительных документов, которые уже создаются в режиме on-line (для выпуска многих товаров наличие таких документов обязательно). Во-вторых, следует упорядочить и систематизировать правила определения кодов товаров и тарифов, оценки таможенной стоимости, которые довольно «запутаны», таможенные правила (часто меняются и затрудняют автоматизацию, которая возможна только для детерминированных систем). В-третьих, таможенное законодательство позволяет участникам ВЭД декларировать товар в одной таможне, а ввоз/вывоз осуществлять в другой. Поэтому неизбежно (с целью упрощения и сокращения затрат на поддержание системы обработки) создание общенационального центра приема электронных деклараций. Наконец, таможенная служба сегодня не заинтересована в упрощении и повышении прозрачности таможенных процедур, поскольку в настоящее время это позволяет ей без серьезных изменений системы собирать в бюджет большие объемы платежей.
Несомненно также, что в общей концепции автоматизации существенным элементом является использование эффективных технических средств таможенного контроля.
ЭД родилось с целью ускорения процессов таможенного оформления и контроля за счет предварительного декларирования в электронной форме и компьютерного анализа еще до поступления товара в таможню, а также путем уменьшения количества досмотров. Однако снижение количества досмотров потенциально повышает вероятность выпуска товаров, при декларировании которых нарушалось законодательство. С целью уменьшения этой вероятности используются система управлениями рисками, электронные уведомления от таможни страны экспортера, информационные системы экономических операторов, а также современные технические средства таможенного контроля, которые позволяют в короткие сроки проводить фактический контроль без вскрытия упаковок. Поэтому реализацию программы закупки и внедрения в практику работы российских таможенных органов инспекционно-досмотровых комплексов и других современных технических средств досмотра следует рассматривать как важную составляющую, без которой невозможно обеспечить высокую эффективность безбумажных технологий таможенного оформления и контроля.
Задачи, возлагаемые на таможенную службу, все время усложняются и требуют больших вложений. В этих условиях очень важно выбрать оптимальные организационно-технологические решения дальнейшего развития ЕАИС таможенных органов России.
список использованных источников
1. Таможенный кодекс РФ (от 28.05.2003 № 61-ФЗ).
2. Комплекс программных средств «Обработка сведений в электронной форме о товарах и транспортных средствах». Шифр «ЭДТ и ТС»: Руководство пользователя. В 2 т. Т 2. Подсистема таможенного органа. НЮГК.29720-04 34.
3. Приказ ГТК России от 30.03.2004 «Об утверждении Инструкции о совершении таможенных операций при декларировании товаров в электронной форме».
4. Малышенко Ю.В. Автоматизация таможенного оформления в США // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 1999. № 2. С. 107-127.
