CC BY
47ПЕРВЫЕ ШАГИ В НАУКЕ
В. А. Андреев
ЗАРУБЕЖНЫЕ И ОТЕЧЕСТВЕННАЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ТАМОЖЕННЫХ ВЕДОМСТВ: СОПОСТАВЛЕНИЕ И ОЦЕНКА
В статье проведен сравнительный анализ зарубежных и отечественной систем управления рисками таможенных ведомств. Изложены их основные отличия, достоинства и недостатки. Дано определение и сформулированы предложения относительно системы управления рисками ФТС России.
Ключевые слова: система управления рисками; информационное обеспечение; эффективность; таможенное ведомство; сравнительный анализ; предложение.
В современных экономических условиях все более широкое применение в сфере таможенного дела разных стран находят информационно-аналитические технологии, одной из которых является технология использования системы управления рисками (далее - СУР) [1]. Данный процесс является актуальным и для ФТС России, что находит свое выражение в содержании руководящих документов [2, 3], научных исследований [4-10] и в выступлениях сотрудников и руководителей ФТС России. Для определения перспектив и основных направлений развития СУР ФТС России полезно провести сопоставительный анализ СУР наиболее развитых в технологическом плане зарубежных таможенных ведомств, в частности, СУР таможенных ведомств Европейского союза (далее - ЕС) и США, и СУР ФТС России.
Стратегия оценки риска в странах ЕС опирается на систему электронного декларирования, подачу грузовых таможенных деклараций (далее - ГТД) предварительно, до момента фактического прибытия груза. Все ГТД должны быть обработаны непосредственно оператором электронным путем. На основе результатов этой обработки возможно планирование досмотров. широко распространена интерактивная электронная обработка ГТД с использованием специальных программных продуктов. Она позволяет автоматически отбирать грузовые партии, подлежащие досмотру.
В таможенных службах стран ЕС широкое распространение получил анализ рисков в отношении «чувствительных» товаров, т. е. товаров, облагаемых высокими пошлинами и налогами.
Основным, а также необходимым и достаточным условием для фактического применения мер по нейтрализации риска на основе методики анализа риска является наличие информации и сведений, прошедших специальную обработку.
При наличии данных сведений производится планирование дальнейших действий:
1) выявление области риска;
2) исследование рисков;
3) установление индикаторов риска:
а) индикаторов риска, относящихся к товарам (количество товаров, таможенная стоимость, страна происхождения, товарная классификация и др.);
б) индикаторов риска, относящихся к участникам ВэД (вид деятельности, изменение вида деятельности, новая коммерческая или таможенная стратегия, ранее наложенные штрафы, таможенные и налоговые правонарушения и др.);
в) индикаторов риска, относящихся к таможенным режимам (например, недостаточно полный бухгалтерский учет при упрощенных процедурах);
4) оценка риска. Представляет собой установление вероятности нарушения таможенного законодательства. Оценка может проводиться путем:
а) установления высокой, средней и низкой степени риска;
б) присвоения числовых значений различным степеням риска;
в) присвоения специфических обозначений (например, буквенные обозначения для документационного контроля, таможенного досмотра, контроля на предприятии после проведения таможенного оформления и др.).
Таким образом, может быть составлен ранжированный список существующих в таможенной сфере рисков;
5) составление профиля рисков. Профиль рисков включает в себя следующие элементы:
а) описание области риска;
6) исследование и оценку риска и его индикаторов;
в) необходимые меры по контролю;
г) время проведения контроля;
д) результаты контроля;
е) оценку проведенных мероприятий.
На основании вышеизложенного цикл функционирования таможенных органов с применением СУР может быть проиллюстрирован следующей схемой (рис.):
Источники информации: Система управления рисками: Таможенные
таможенные и другие го- - изучение информации; органы:
сударственные органы, - выявление (обнаружение) ри- - реализация реко-
партнерские организации, ска; мендаций;
средства массовой инфор- - рекомендации по нейтрали- - результаты реали-
мации, международные зации риска; зации рекоменда-
организации - оценка эффективности приня- ций
тых мер
Рис. Схема реализации результатов функционирования СУР в общей системе таможенной службы
эффективность деятельности таможенных органов с применением СУР зависит не только от эффективности функционирования СУР, но и от качества реализации ее рекомендаций таможенными органами.
Таможенные службы ЕС осуществляют тесное взаимодействие внутри Союза, направленное против мошенничества в международной торговле. Взаимодействие главным образом, выражается в автоматизированном обмене данными о движении товаров в разрезе торговли и промышленности, которые используются для выбора объектов таможенного контроля (организации, партии товаров) и форм таможенного контроля (документальный контроль, обязательный осмотр).
Таким образом, в странах ЕС анализ рисков применительно к таможенной сфере является первой частью трехступенчатого процесса, включающего еще проведение досмотров и оценку результатов контроля. Эффективность анализа рисков основывается на полноте, постоянстве и качестве получаемой таможенными органами информации и сведений. Источниками информации являются не только таможенные и другие государственные органы, но и партнерские организации, средства массовой информации, международные организации.
Лидером инноваций в области автоматизации таможенного дела являются США. Опыт Таможенной службы США (далее - ТС США) сегодня является основой для формирования рекомендаций Всемирной таможенной организации в области автоматизации процессов таможенного оформления и контроля, поэтому необходимо рассмотреть основные особенности СУР ТС США.
В организационно-методическом плане в процессах таможенного оформления и контроля ТС США центральное место занимают технологии электронного декларирования, основанного на использовании новой версии автоматизированной системы таможенного оформления и контроля (Customs Automated Commercial Environment, модернизированная версия ACE). Благодаря этой системе уже многие годы число сотрудников ТС США (около 20 тыс. человек), занимающихся таможенным оформлением и контролем товаров и транспортных средств, практически не меняется, несмотря на многократное увеличение числа подаваемых деклараций, а время таможенного оформления сократилось в десятки раз.
Очевидно, что характер и уровень автоматизации серьезно влияют на эффективность работы и структуру организации. Имея существенно меньше сотрудников, ТС США оформляет ежегодно в 15-20 раз больше деклараций, чем российская таможня. При этом процент сотрудников, занимающихся фактическим контролем и агентурной работой, в несколько раз больше, чем в российской таможне, практически отсутствует коррупция. Не вызывает сомнения, что данные факты в значительной степени связаны с используемой в США автоматизированной СУР. Таможенные брокеры из своего офиса, минуя таможню, подают документы и сведения в электронной форме в национальный центр таможенного оформления (единый на всю страну), где в автоматическом режиме происходит их проверка. Результатом проверки является решение о выпуске или дополнительном контроле товара, которое в автоматическом режиме направляется брокеру и в таможню по месту фактического выпуска товара. Контакт декларанта с сотрудником таможни происходит только в момент выпуска товара.
Можно выделить четыре составляющие системы управления и анализа рисков в США:
1) формирование баз данных и сбор информации;
2) анализ и оценка рисков;
3) проведение мероприятий по снижению рисков;
4) контроль и доклад.
Как следует из перечисленного, состав СУР ТС США в определенной мере отличается от такового в странах ЕС.
Уже первый элемент - формирование баз данных и сбор информации - позволяет осуществлять предварительное выявление участников ВэД, нарушающих законодательство. Должное использование этих сведений позволяет эффективно применять таможенные ресурсы.
Неблагонадежные компании проходят тщательную проверку. Создание таможенной инспекции - это стремление таможенных органов перейти от принципа проверки каждой партии к инспектированию деятельности импортеров. Выбороч-ность проверки компаний осуществляется в зависимости от объемов, стоимости, прошлых нарушений законодательства. Таможенная инспекция принимает меры по анализу работы лиц, координирует ее и работает с импортерами для решения возникающих проблем.
Такой подход вполне логичен, так как легче предупредить появление риска, чем нейтрализовать его последствия.
После сбора данных следующий шаг - анализ и определение схожих способов перемещения товаров при несоблюдении законов. Анализ хронологической информации и тенденций, а также применения дифференцированного подхода к определению значимости того или иного товара позволяет сконцентрировать усилия на области наибольшего потенциального риска. Анализ риска заключается в выявлении типовых ситуаций при перемещении товаров, каждая из которых характеризуется определенной информацией.
После проведения такого анализа определяется оценка рисков. Одной из лучших технологических разработок в ТС СшА является система автоматической обработки сведений, позволяющая проводить таможенное оформление и контроль в течение 5-10 секунд.
При данной системе применяется специальный штрихкод, содержащий основные сведения о товарах и получателе товаров. штрихкод формируется, как правило, таможенным брокером и наносится на инвойс. В пункте пропуска перевозчик или уполномоченное лицо импортера представляет инвойс со штрихкодом, а также иные товаросопроводительные документы. Сотрудник таможенного органа сканирует штрихкод в компьютерную систему ТС СшА. Компьютерная система расшифровывает код и производит сравнение с данными, предварительно внесенными таможенным брокером в систему.
Только сбор и проведение анализов не составляют еще полностью разработанную систему управления рисками. Необходимо дальше применять шаги по снижению степени риска и увеличению показателей соответствия законам. Первое -выявить причины риска (недостаток необходимых знаний, сложность законов и правил, сознательное игнорирование законов). Второе - выработать соответствующие меры и выделить ресурсы для устранения ситуации риска. При выделении ресурсов принимаются к сведению такие факторы, как возможности и степень подготовки сотрудников, затраты и меры исполнения.
Контроль и доклад по принятым решениям позволяют оценивать эффективность принятых мер по снижению рисков.
Таким образом, в ТС СшА используется практически полностью автоматизированная система таможенного оформления и таможенного контроля, а также созданная на ее базе система анализа и управления рисками. В СУР используется
информация баз данных по участникам ВЭД, совершенным правонарушениям, проведенным таможенной службой проверкам.
Отличительной чертой СУР ТС СшА является ее встроенность в общую автоматизированную систему таможенного оформления и контроля, что дает ТС возможность использовать информацию о деятельности коммерческих предприятий и других субъектов ВЭД. Исходя из того, что доля инспекторов-оперативников составляет почти половину сотрудников ТС США, можно сделать вывод о том, что вес оперативной информации в СУР ТС СшА значительно выше, чем в СУР ТС стран ЕС.
По сути дела, СУР ТС США - это уже не система управления рисками, а система защиты от рисков, так как информационная и реализующая части ТС функционируют как одно целое в едином потоке времени и на единой информационной базе.
В 2003 г. ФТС России принята Концепция системы управления рисками в таможенной службе РФ, определяющая приоритетные направления деятельности таможенных органов по организации и осуществлению таможенного контроля в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию.
Введена в действие Инструкция о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене. Практическую реализацию профилей рисков проводят должностные лица структурных подразделений ФТС России, РТУ и таможен, осуществляющие:
- контроль за соблюдением запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами РФ;
- контроль за правильностью классификации товаров в соответствии с ТН ВЭД России и заявлением страны происхождения;
- контроль за соблюдением прав интеллектуальной собственности;
- координацию и применение СУР и (или) организацию совершения таможенных процедур и таможенного контроля;
- контроль таможенной стоимости;
- контроль за начислением таможенных пошлин, налогов, а также обеспечением уплаты таможенных платежей;
- валютный контроль;
- контроль за внутренним таможенным транзитом и международным таможенным транзитом;
- таможенный контроль после выпуска товаров и транспортных средств;
- таможенный контроль за делящимися и радиоактивными материалами;
- формирование статистики;
- правоохранительную деятельность;
- организационно-аналитическую деятельность.
Таким образом, практически все подразделения ФТС России (за исключением тыловых) непосредственно участвуют в функционировании СУР.
В настоящее время определение СУР ФТС России отсутствует. Основываясь на вышеизложенном, методологии системных исследований и информации [2, 3], такое определение может быть дано в следующей формулировке:
система управления рисками ФТС России - это совокупность таможенных органов и подразделений, целью функционирования которых является выявление нарушений таможенных правил, осуществляемое путем применения автоматизированных технологий обработки информации о субъектах и объектах ВЭД, итогом которой является формирование БД профилей рисков с последующей выдачей на их основе рекомендаций по нейтрализации рисков и оценкой эффективности реализованных мероприятий.
эффективное функционирование и управление процессами в рамках СУР требуют разработки технологий выявления рисков и соответствующего обеспечения, включая информационное, кадровое и организационное обеспечение. Работа подразумевает совершенствование профессиональной квалификации и навыков сотрудников таможенных органов. Процесс управления рисками направлен также на распределение полномочий в ходе принятия решений между функциональными подразделениями ФТС России, которые в рамках своей компетенции участвуют в разработке профилей рисков и определении порядка действий должностных лиц таможенных органов при применении СУР. Они проводят постоянный мониторинг показателей эффективности и результатов применения СУР в целях своевременного выявления и реагирования на изменения, связанные с рисками.
Однако в настоящее время отсутствуют адаптированные к российским условиям подходы к построению СУР в таможенной сфере, что является одним из основных препятствий для встраивания процесса управления рисками в процессы управления таможенным оформлением и контролем. Централизованная система является основной и единственно применяемой для формирования структуры организации управления рисками. Остаются невостребованными комплексная и децентрализованная системы.
Также деятельность по анализу и применению рисков пока ориентирована главным образом на экспертные знания должностных лиц таможенных органов, непосредственно работающих с участниками ВЭД на уровне таможен и постов.
Кроме того, в России нет единой методики по выявлению рисков, недостаточно используется количественный расчет вероятности риска. Не налажена, как технически, так и организационно, обратная связь о результатах применяемых мер по минимизации рисков, что приводит к невозможности оценивать их эффективность, принимать решения об актуализации или отмене профилей рисков.
На сегодняшний день при анализе мер, применяемых для минимизации риска, в основном фигурируют контроль документов и сведений и таможенный досмотр. это только две формы таможенного контроля из десяти, предусмотренных Таможенным кодексом РФ.
Важным фактором, влияющим на процессы адаптации СУР в региональных таможнях, является наличие удобного и эффективного в эксплуатации программного обеспечения, совместимого с программным обеспечением, применяемым в ФТС России и региональных таможенных управлениях. Как правило, программные средства для таможен и таможенных постов поступают для эксплуатации с определенным опозданием, что вызывает на местах трудности в организации работы и необходимость разработки собственных программных проектов. Совместимость программного обеспечения требует совместимости информационного обеспечения.
Расширение практики избирательности применения форм таможенного контроля таможенными органами, внедрение анализа экономической эффективности принимаемых мер по минимизации рисков, внедрение новейших информационных технологий еще в полной мере не реализованы, а значит, внедрение эффективно функционирующей СУР требует дальнейшей работы.
Результаты сопоставления СУР таможенных служб в странах ЕС, США и России представлены в таблице.
Таблица
Основные характеристики СУР таможенных служб
Государственная принадлежность СУР таможенных органов
ЕС США Россия
Характеристики СУР Полнота, достоверность и оперативность информации обеспечивают эффективное функционирование СУР. Наличие высокомотивированного и квалифицированного персонала СУР. Информационные технологии основаны на единых программных решениях, обеспечивающих автоматизацию процессов СУР в значительном объеме Полнота, достоверность и оперативность информации обеспечивают эффективное функционирование СУР. Наличие высокомотивированного и квалифицированного персонала СУР. Большой удельный вес инспекторов-оперативников в общем числе сотрудников таможенной службы. Информационные технологии основаны на единых программных решениях, обеспечивающих автоматизацию процессов СУР в полном объеме Полнота, достоверность и оперативность информации недостаточны для эффективного функционирование СУР. Слабая мотивация и уровень подготовки персонала СУР. Информационные технологии основаны на различных технических и программных решениях, процессы СУР автоматизированы слабо
Исходя из данных таблицы, можно сделать вывод, что наиболее развитыми СУР таможенных органов в настоящее время являются СУР таможенных служб стран ЕС и США. Для них характерна высокая автоматизация процессов управления рисками, основанная на развитом информационном обеспечении, высокая доля аналитических функций в общем объеме деятельности.
Подводя итоги, можно констатировать, что основными направлениями совершенствования СУР для ФТС России являются информационное, программно-техническое и кадровое.
Учитывая, что все процессы СУР и конечный результат ее деятельности основаны на получении информации о таможенном оформлении и контроле (электронные уведомления о направлении товара, ГТД, КТС, информация о совершенных нарушениях таможенного законодательства), в качестве одного из основных направлений совершенствования деятельности СУР можно выделить совершенствование информационного обеспечения.
Использованные источники
1. Руководство по управлению рисками / Всемирная таможенная организация. М., 2003.
2. Приложение к приказу ГТК России от 26.09.2003 № 1069 «Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации».
3. Приказ от 11.01.2008 № 11 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов при подготовке и рассмотрении проектов профилей рисков, применении профилей рисков при таможенном контроле, их актуализации и отмене» (в ред. приказов ФТС России от 18.06.2008 № 749, от 17.07.2008 № 876).
Д. С. Будаковский
4. Бойко А. П. Совершенствование управления таможенным контролем с учетом факторов риска: дис. ... канд. экон. наук. М.: РИО РТА, 2008.
5. Гаралов С. А. О. Совершенствование управления таможенной службой Азербайджана с учетом факторов риска: дис. ... канд. экон. наук. М.: РИО РТА, 2008.
6. Ермакова В. О. Совершенствование системы управления таможенным контролем на основе информационных технологий: дис. ... канд. экон. наук. М.: РИО РТА, 2008.
7. Морозова О. В. Взаимодействие подразделений дознания ФТС России с иными подразделениями таможенных органов и правоохранительными органами Российской Федерации: дис. . канд. экон. наук. М.: РИО РТА, 2007.
8. Пятыжкин С. В. Совершенствование инструментов управления эффективностью таможенного дела: дис. ... канд. экон. наук. М.: РИО РТА, 2007.
9. Бурдин В. Е. Риски в управлении: учебное пособие. М.: РИО РТА, 2007.
10. Федеральная таможенная служба на новом рубеже: наука и практика, проблемы и перспективы: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции / под общ. ред. В. С. Чечеватова. М.: РИО РТА, 2007.
