CC BY
747
НАУКА И ТЕХНИКА - НА СЛУЖБУ ТАМОЖНЕ
Ю.В. МАЛЫШЕНКО
Электронное декларирование в России: теория и реалии
Уже почти пять лет в России идет масштабное внедрение электронного декларирования в работу таможенных органов, «объявленное» приказом ГТК РФ в 2002 г. Первая электронная декларация официально была оформлена 25 ноября 2003 г. на таможенном посту «Каширский».
Что же такое электронное декларирование, откуда оно появилось и как реализуется в России?
Мировым лидером в разработке и применении электронного декларирования, несомненно, являются Соединенные Штаты Америки. В 1984 г. там начала внедряться система автоматизации процессов таможенного оформления и контроля ACS (Automated Commercial System), которая в основе была завершена к середине 90-х годов прошлого столетия. Именно в ходе ее создания сформулированы основные принципы электронного декларирования.
Во второй половине 90-х годов в США было принято решение о разработке новой версии автоматизированной системы для таможенного оформления и контроля, получившей название Customs Automated Commercial Environment (ACE). Первоначально основным движущим мотивом модернизации было моральное устаревание вычислительных и программных средств системы, технологий хранения данных и способов взаимодействия с участниками ВЭД. Однако события 11 сентября 2001 г. и анализ причин, способствовавших осуществлению террористических актов в США, привели к пересмотру всей концепции деятельности таможенной, иммиграционной и иных контролирующих организаций, выполняющих контроль перемещаемых через границу людей, товаров и транспортных средств. Это отразилось и в подходе к автоматизации деятельности таможенной службы.
Таможенная и иммиграционная службы, другие организации, выполняющие контроль на границе, были объединены в единую службу, получившую название Служба таможенного и пограничного контроля (Customs and Border Protection - CBP).
В части автоматизации была принята концепция создания общенациональной интегрированной Системы данных международной торговли (International Trade Data System - ITDS). Фактически цель ее создания - тотальный всеобъемлющий контроль за перемещением людей, товаров, пла-
МАЛЫШЕНКО Юрий Вениаминович - д-р тех. наук, профессор, Владивостокский филиал Российской таможенной академии.
тежей и транспортных средств. Таможенная система ACE стала рассматриваться как часть ITDS. В новом варианте автоматизированной системы существенно усилена информационная поддержка процессов таможенного контроля. Дополнительно на ACE возложена также информационная поддержка деятельности Департамента внутренней безопасности. При этом ряд подсистем старой системы ACS, связанных с документальным оформлением товаров и транспортных средств, вошли в качестве составной части в ACE.
Каковы наиболее существенные элементы системы электронного декларирования, действующей в США и ряде других стран?
Прежде всего, электронное декларирование - не просто использование электронных документов для таможенного оформления и контроля. Это новые технологии с более высоким уровнем формализации и автоматизации, которым присущи следующие особенности:
- использование в процессах таможенного оформления и контроля исключительно электронных форм документов;
- удаленный компьютерный доступ декларанта и иных участников ВЭД при предоставлении документов, необходимых для таможенного оформления и контроля, а также получение решений таможенных органов в электронной форме;
- предварительное декларирование, т.е. подача электронных документов для целей таможенного оформления и контроля до прибытия товара к месту фактического оформления;
- полная автоматизации документального контроля;
- применение системы автоматической проверки рисков для оценки вероятности нарушения таможенных правил;
- возможность применения электронной цифровой подписи для придания юридической значимости передаваемым документам;
- возможность осуществления платежей с использованием электронной платежной системы;
- особая нормативно-правовая база.
Еще одной технологической особенностью является подача при декларировании не документов, а некоторых сведений. Если все же необходимо получить некоторый документ (например, вывести на печать), то он формируется из поданных сведений. В результате упрощается процесс декларирования, сокращается объем информации (введенные сведения используются в нескольких документах).
В России серьезная правовая основа декларирования путем подачи
документов в электронной форме была создана Таможенным кодексом РФ
2003 г., хотя эксперименты в этой области проводились таможенной службой
России и до его введения1. Однако, по сути, правовой основы они не имели,
1 См.: Малышенко Ю.В. Информационные технологии в таможенном деле: учеб. пособие. Ч. 2. Владивосток: ВФ РТА, 2006. 368 с.
т. к. таможенное законодательство не содержало электронной формы декларирования и разрешало действия по основному таможенному оформлению только при пересечении товаром таможенной границы.
Что дало внедрение системы электронного декларирования США?
Ныне развивающаяся и уже масштабно действующая в США система ACE (ранее ACS) представляет собой некоторый комплекс взаимосвязанных информационных систем. При этом реально создано единое информационное пространство, позволяющее таможенной службе не только накапливать и использовать огромные собственные информационные ресурсы, но и иметь круглосуточный доступ к ряду информационных систем иных агентств и ведомств.
Благодаря этой системе уже многие годы число сотрудников таможенной службы США (около 20 тыс. чел.), занимающихся оформлением и контролем товаров и транспортных средств, практически не меняется, несмотря на многократное увеличение числа подаваемых деклараций, а время оформления сократилось в десятки раз. С использованием системы АСЕ оформляется подавляющая часть таможенных деклараций. За последние годы в США не было серьезных террористических актов. Несомненно, эти успехи в определенной мере следствие новых подходов к развитию и использованию безбумажных технологий таможенного оформления и контроля, применяемых таможенной службой.
Сегодня опыт США в автоматизации таможенной деятельности является основой для рекомендаций Всемирной таможенной организации (ВТО) в области автоматизации таможенных процессов. Заметим, что система управления рисками, рекомендуемая ВТО для внедрения всем таможенным службам мира и активно внедряемая таможенной службой России, также вышла из недр системы электронного декларирования ACS.
Каковы результаты внедрения российской системы электронного декларирования?
Приведу несколько опубликованных цифр по разным таможенным управлениям. Верх-Исетский таможенный пост Екатеринбургской таможни в 2006 г. оформил 157 электронных ГТД, что составило 3,7 % от всех ГТД, оформленных постом. В Центральном таможенном управлении за 4-й квартал 2006 г. оформлено около 5 500 электронных деклараций. В 1-м квартале 2006 г. таможенными органами Уральского таможенного управления в электронном виде оформлена 161 ГТД. В Дальневосточном таможенном управлении за 2005 г. оформлено около 100 электронных ГТД. В 2006 г. одна из крупнейших таможен Дальневосточного таможенного управления оформила в электронном виде менее 0,002 % оформляемых за год деклараций. Такие достижения за несколько лет внедрения, как говорится, - капля в море, учитывая, что последнее время таможенные органы России ежегодно оформляют около 2,5 млн. деклараций.
Почему внедрение системы электронного декларирования идет так медленно?
В аналитических справках таможенных органов на первые места выдвигают такие причины, как: стоимость подключения к системе брокера, консерватизм участников ВЭД и сотрудников таможенных органов, неразвитость инфраструктуры. Конечно, эти моменты присущи практически любому новому делу, но являются ли они существенными в настоящем случае? Попробуем разобраться. Сделать это не легко, т. к. фактически невозможно найти более-менее подробное и понятное публичное описание сущности внедряемой системы. Заявления, распространяемые в печати и сети Интернет, носят, по сути, общий и рекламный характер; их авторы зачастую приводят доводы, основанные на неверных посылках, или справедливые для зарубежных систем электронного декларирования (ЭД). Нынешняя российская система ЭД совершенно иная как в технологическом, так и в программном отношении.
В инструкции, определяющей порядок ЭД, время оформления электронной декларации устанавливается 3 часа, в то время как оформление по Таможенному кодексу РФ при письменной форме декларирования - 3 дня. Казалось бы, это большой плюс электронного декларирования. Но за счет чего?
При письменной (бумажной) форме декларирования инспектор ведет оформление с помощью программного комплекса типа «АИСТ» по технологии, которая (в основе) существовала еще до введения ЭД. Декларант приносит электронную форму декларации на дискете, с которой она загружается в систему «АИСТ», и начинается ее проверка. При этом таможенный инспектор периодически сверяет данные, приведенные в электронной форме декларации, со сведениями в пакете бумажных документов, приложенных к дискете.
Если декларация подана в электронной форме, то сначала она поступает в Вычислительный центр регионального таможенного управления (ВЦ РТУ), а оттуда в таможню и таможенный пост. Последующее оформление ведется с помощью той же системы «АИСТ» и по той же технологии. Более того, при этом инспектор дополнительно должен использовать программу, называемую «ЭДТ и ТС» (в несколько упрощенном виде информационный обмен при электронном декларировании показан на рисунке).
С ее помощью инспектор принимает по каналам связи и размещает в базе данных программного комплекса «ЭДТ и ТС» электронную декларацию и электронные формы сопутствующих документов, читает цифровую подпись, проставляет свою цифровую подпись, передает сообщения брокеру о ходе оформления, и др. Если инспектору надо сверить сведения в электронной ГТД со сведениями в других документах, прилагаемых к декларации, то он обращается к базе данных программы «ЭДТ и ТС», извлекает из нее нужный документ и просматривает его на экране. Заметим, что при большом числе листов в документе просмотр его бумажной формы может быть более быстрым и удобным, чем с экрана.
і Постановка отметок |
Прохождение и обработка данных при электронном декларировании
Иными словами внедряемая автоматизация привела к увеличению числа ручных действий. Из-за чего же в таком случае время таможенного оформления уменьшилось до 3 часов? Теоретически оно должно увеличиться. Вывод один - поступила директива: «Оформлять за три часа!».
Справедливости ради отметим, объективно можно ожидать, что оформление с использованием отечественной системы ЭД может быть несколько быстрее обычного, но не за счет повышения уровня автоматизации, а за счет ограничения случаев, когда ЭД может применяться (например, ЭД нельзя использовать при применении к товару нетарифных мер).
По мнению автора, основная причина медленного внедрения в том, что существующая система декларирует технологию ЭД, но таковой не является. В ней не реализованы, например, такие базовые технологические принципы ЭД, как полная автоматизация документального оформления и централизация документального компьютерного анализа. На это накладываются неграмотная программно-техническая реализация (инспектор при работе использует два монитора, должен работать одновременно с двумя программами, активно управляя их работой), ограниченное число допущенных к ЭД участников ВЭД, высокие затраты на подключение к системе, и др.
Кроме того, есть еще ряд обстоятельств, которые в принципе ставят под сомнение возможность быстрой разработки и внедрения в массовом масштабе в России системы ЭД, отвечающей современным представлениям о таких системах. Во-первых, хотя электронные базы разрешительных документов уже создаются, но они еще не могут работать в режиме on-line (для выпуска многих товаров наличие таких документов обязательно). Во-вторых, системы определения кодов товаров и тарифов, оценки таможенной стоимости довольно «запутаны», таможенные правила часто меняются, что затрудняет автоматизацию (известно, что автоматизировать можно только порядок). Наконец, таможенная служба сегодня не заинтересована в серьезном упрощении и прозрачности таможенных процедур, т. к. сейчас основная задача таможни - собирать в бюджет как можно больше платежей, а это легче делать в условиях неопределенности требований и сложных правил.
Одна из прогрессивных моделей «жизни» сложных программных систем предполагает, что развитие системы идет по спирали. Так, может быть, стоит остановить дальнейшее активное внедрение нынешнего варианта системы ЭД, который, априори, не может быть эффективным? С ее помощью уже отработаны основные элементы работы с электронной цифровой подписью (ЭЦП), созданы типовые варианты электронных сообщений между декларантом и таможней, определены форматы электронных форм документов, прилагаемых к ГТД, продумана схема безопасного взаимодействия, и т.д. На основании полученного опыта надо выполнить системную проработку нового проекта, более полно отражающего международный и собственный опыт в деле реализации безбумажных способов таможенного оформления и контроля, новые тенденции в привлечении таможенных органов к борьбе с терроризмом.
Здесь хотелось бы обратить внимание еще на один аспект проблемы ЭД. Идейным и практическим организатором создания и развития Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов, в рамках которой реализуется ЭД, является Главный научно-информационный вычислительный центр (ГНИВЦ) ФТС России. Задачи автоматизации деятельности таможенных органов, несомненно, требуют применения научного и системного подхода, собственно, в связи с этим и был создан ГНИВЦ. В 2001-2002 гг. при проведении в таможенных органах России оргштатных мероприятий значительная часть опытных сотрудников ГНИВЦ уволилась. С другой стороны, сложилось так, что с момента создания (1990 г.) в штатах ГНИВЦ были единицы специалистов, имеющих ученые степени. На начало 2007 г. такие люди в нем вообще отсутствовали.
Своей статьей автор хотел обратить внимание на необходимость более научного, объективного и системного подхода к вопросам электронного декларирования. Правительство США на свою систему автоматизации таможенного оформления и контроля затратило не один миллиард долларов, однако эти огромные вложения полностью окупились.
