CC BY
19
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПРОГРАММНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Жерелина О. Н., Донцов Д. О.
4. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО; ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО; СЕМЕЙНОЕ ПРАВО; МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)
4.1. ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПРОГРАММНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
©Жерелина Ольга Николаевна, преподаватель кафедры правовых основ управления Факультета управления и политики
Место работы: МГИМО МИД России
©Донцов Дмитрий Олегович, помощник депутата Государственной думы Место работы: Федеральное собрание Российской Федерации
Аннотация: под влиянием санкции, введенных Европейским союзом и Соединенными Штатами Америки в отношение Российской Федерации, Правительство России приняло решение о переходе с иностранного программного обеспечения на иностранные аналоговые цифровые продукты. Авторами проводится анализ эффективности мер принятых Российской Федерации в целях импортозамещения иностранных компьютерных программа. В статье анализируется нормативное регулирование обеспечения перехода к отечественному программному обеспечению органами государственной власти как на уровне федерации, так и на региональном уровне, отдельный авторы рассматривают проблему перехода на аналоговое программное обеспечение органами местного самоуправления. В результате исследования авторами выявлены проблемы в государственном регулировании перехода от иностранного программного обеспечения на отечественное.
Ключевые слова: государственные закупки, программное обеспечение, санкции, государственные и муниципальные нужды, закупка товаров, работ и услуг.
Одним из эффективных механизмов стимулирования развития экономики является государственный заказ. Введение экономических санкций в отношении Российской Федерации стало стимулирующим фактором развития нормативного регулирования осуществления государственных закупок. Правительство Российской Федерации с целью защиты национальных интересов ввело ограничения на закупку иностранного программного обеспечения, аналоги которых разработаны отечественными корпорациями.
По оценкам экспертов органы государственной власти ежегодно закупают программное обеспечение минимум на 1609,9 тыс. пользователей1. За период 20172018 годов общие объемы затрат федеральных, региональных и 36 муниципальных органов государственной власти, организаций на закупку программного обеспечения составили 33016209,4 тыс. рублей по результатам представленной в рамках экспертно-аналитического мероприятия информации о 33702 государственных и муниципальных закупках2.
Отечественным законодательством предусмотрено наложение запретов и ограничений при осуществлении закупок для государственных нужд в рамках реализации программ импортозамещения .
Вопросы импортозамещения программного обеспе-
1 Басанский М. В. Информационные системы управления закупками // Экономикс, №. 2, 2019. С. 69
2 Kolesnikov Y.A., Radachinsky Y.N., Rodionova N.D. Problems of implementation of public-private partnership in Russia // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № S1. С. 187-197.
3 Государственно-частное партнерство в современной России:
Монография / отв. ред. С.Г. Камолов - М.: Фонд поддержки меж-
дународных программ. 2017. - 520 с.
чения регулируются более чем 50 нормативными правовыми актами и организационно-распорядительными документами федерального уровня.
С 2016 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»4 (статья 12.1), нормативно закрепляющие понятие российского программного обеспечения и создание единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных (далее - Реестр). Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд»5 с 1 января 2016 года введены ограничения на закупку программного обеспечения, происходящего из иностранных государств.
Введенный запрет фактически имеет характер ограничения в связи с тем, что зарубежное ПО допущено закупать только при условии, если программное обеспечение соответствующего класса отсутствует в Реестре либо имеющееся в нем программное обеспечение не соответствует требованиям государственного
4 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3448
5 Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 23.11.2015, № 47, ст. 6600
ISSN 2223-0092
Том IX 3'2019
Социально-политические науки
заказчика по характеристикам, что существенно снижает эффективность его правоприменения.
Функцию оператора Реестра, в том числе ведение Реестра, осуществляет ФГУП Межотраслевой научно-исследовательский институт «Интеграл», подведомственный Минкомсвязи России6.
Проведение экспертизы при включении программного обеспечения в Реестр осуществляется экспертным советом Минкомсвязи России. В настоящее время в Реестре содержится информация о 4786 программных продуктах, сгруппированных в 24 класса.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2018 года № 658 «О централизованных закупках офисного программного обеспечения, программного обеспечения для ведения бюджетного учета, а также программного обеспечения в сфере информационной безопасности»7, начиная с III квартала 2018 года, организация единых закупок офисного программного обеспечения, а также программного обеспечения в сфере информационной безопасности для нужд федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, должна обеспечиваться Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Централизованные закупки программного обеспечения для ведения бюджетного учета федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных казенных учреждений должны обеспечиваться Федеральным казначейством .
В 2018 году Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также Федеральным казначейством указанные централизованные закупки не осуществлялись, при этом проводилась подготовительная работа к запуску механизма централизованных закупок .
При этом в 2018 году средства федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения централизованных закупок программного обеспечения в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и в Федеральное казначейство не передавались.
Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 года № 203 утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы10 (далее - Стратегия), определившая в качестве одного из направлений предоставление
6 Мельников Владимир Васильевич Проблема оппортунизма в государственных закупках // JIS. 2019. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-opportunizma-v-gosudarstvennyh-zakupkah (дата обращения: 05.03.2019).
7 Постановление Правительства РФ от 08.06.2018 № 658 (ред. от 30.12.2018) «О централизованных закупках офисного программного обеспечения, программного обеспечения для ведения бюджетного учета, а также программного обеспечения в сфере информационной безопасности» // Собрание законодательства РФ, 18.06.2018, № 25, ст. 3684
8 Павлюк А.В. К вопросу о понятии нормы административного права // Право. Экономика. Безопасность. 2017. № 1-2 (10). С. 85-86.
9 Новокшонова Н.А. Новое в законодательстве о закупках // Управление в современных системах, №. 3, 2018, С. 17-21.
10 Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» // Собрание законодательства РФ, 15.05.2017, № 20, ст. 2901
безопасных и технологически независимых программного обеспечения и сервисов. В соответствие с пунктом 2 Указа предусмотрено утверждение Правительством Российской Федерации перечня показателей реализации Стратегии и плана ее реализации (срок утверждения установлен до 1 октября 2017 года), которые до настоящего времени не утверждены11. В период 2017-2018 годов всеми федеральными органами исполнительной власти и внебюджетными фондами продолжалась эксплуатация зарубежного программного обеспечения в информационных системах1 . Более 96% федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов в качестве операционных систем используют программное обеспечение, не включенное в Реестр, 82% - используют почтовые серверы зарубежного производства. Более 99% - используют серверы управления базами данных (далее - СУБД) производства Microsoft или Oracle, а также свободно распространяемое программное обеспечение СУБД, не включенное в Реестр (Red Hat, CentOS, Sybase SQL Anywhere, FreeBSD и др.), в том числе, имеющее ограничения по использованию и технической поддержке на территории Российской Федерации13.
При этом среди используемого программного обеспечения наблюдается большое количество типов и производителей общесистемного и прикладного программного обеспечения. Однако в перечне систем электронного документооборота, информационной безопасности преобладает (порядка % общего объема) российское программное обеспечение, включенное в Реестр (например, антивирусные программы производства «Лаборатория Касперского»). Еще более серьезная ситуация наблюдается в региональных информационных системах: серверные операционные системы, службы каталога и базовые службы Microsoft и других зарубежных производителей используют порядка 94% респондентов, СУБД - 100%, зарубежные почтовые системы - 91%, даже в системах информационной безопасности зарубежные средства используют 38%14.
Таким образом, текущее состояние государственной и муниципальной информатизации существенно зависит от зарубежного программного обеспечения в большинстве классов программного обеспечения15. В связи с вводимыми ограничениями на использование и техническую поддержку на территории Российской Федерации программного обеспечения иностранных компаний такое положение характеризуется снижением общего уровня надежности государственных и информационных систем ведомственных (федеральных, региональных, муниципальных), потенциально создает предпосылки для завышения затрат на их эксплуатацию, а также приводит к снижению уровня безопасности.
11 Камолов С.Г. Государственное управление в цифровую эпоху // В сборнике: 25 лет внешней политике России Сборник материалов Х Конвента РАМИ: В 5 томах. 2017. С. 449-460.
12 Институционально-правовые основы государственно-частного партнерства: учебное пособие / отв. ред. А.А. Михеев. -М.: ИНФРА-М, 2018.
13 Konstantinova A. E-government: way of modernization and efficiency enhancement of public governance // Право и управление. XXI век. 2017. № 1 (42). С. 13-21.
14 Алиев В.М. Политико-правовые аспекты перехода к цифровой экономике в России // Российский следователь. 2019. № 1. С. 48-52.
15 Фактор А.М., Никандрова А.А. Человеческие ценности в цифровую эпоху // Моделирование, оптимизация и информационные технологии. 2018. Т. 6. № 2 (21). С. 86-103.
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК ПРОГРАММНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Жерелина О. Н., Донцов Д. О.
Национальным проектом «Цифровая экономика Российской Федерации» реализация задач по импортоза-мещению иностранного программного обеспечения планируется в рамках государственных программ Российской Федерации «Информационное общество», «Экономическое развитие и инновационная экономика» и других государственных программ Российской Федерации, включая отраслевые государственные программы субъектов Российской Федерации16.
Однако паспорт проекта не затрагивает вопросы импортозамещения программного обеспечения на муниципальном уровне, что является критичным с учетом ограниченности муниципальных бюджетов (при этом на муниципальные закупки программного обеспечения равным образом распространяется весь комплекс введенных запретов и ограничений).
В настоящий момент на официальных сайтах ОАО «РЖД», ФГУП «Почта России», ПАО «Ростелеком», ПАО «Газпром» размещены планы по импортозаме-щению, а также планы закупок, однако в части программного обеспечения указанные планы в основном не содержат информацию об импортозамещении общесистемного программного обеспечения17.
На основании проведенного анализа особенностей осуществления государственных закупок ПО для государственных и муниципальных нужд можно сделать следующие выводы:
1. В настоящее время не разработаны методические указания и планы по переходу инфраструктуры государственных заказчиков на отечественное программное обеспечение. Не приняты до настоящего времени планы обучения сотрудников органов власти с новым программным обеспечением. Не выработан механизм сообщения разработчикам отечественного программного обеспечения о сбоях в работе и порядка устранения сбоев. Все это несет в себе потенциальный риск несовместимости и неработоспособности закупаемого отечественного программного обеспечения на компьютерах в органах государственной власти. И как следствие это может привести к потере работоспособности информационных систем.
2. Планы государства по переходу органов государственной власти на отечественное программное обеспечение слабо реализуется в следствие отсутствия в федеральных, региональных и местных органах власти утвержденных и технически реализуемых планов на преимущественное использование российского программного обеспечения.
3. Меры, предпринимаемые государством, в целях замещения иностранного программного обеспечения отечественными аналогами посредством установления во время закупок программного обеспечения особых требований, выражающихся в описании закупаемого По в соответствии с техническими характеристиками, предусмотренными в технических стандартах РФ, а также установлении приоритета отечественным товарам в виде снижения на 15% предложенной цены договора, показали очень низкую эффективность вследствие неприменения государственным заказчи-
16 Куренной А., Костян И., Хныкин Г. Цифровая экономика России. Электронное делопроизводство трудовых отношений // ЭЖ-Юрист. 2019. № 4. С. 10.
17 Voronkova O.Y., Zadimidchenko A.M., Goloshchapova L.V., Pol-yakova A.G., Akhmetshin E.M. Economic and mathematical modeling of regional industrial processes // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № 4. С. 268-279.
ком указанных мер при проведении торгов.
4. Установленный государством запрет на приобретение иностранного программного обеспечения при наличии отечественных аналогов в специальном реестре не выполняется и обходится государственных заказчиком, т.к. законодательством Российской Федерации не установлены ограничения к характеристикам закупаемого ПО, не разработаны механизмы оценки характеристик закупаемого ПО, а также порядка согласования обоснований заказчика о невозможности закупки ПО, включенного в специальный реестр.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 79,91%.
Список литературы:
1. Акционерные общества как субъекты административного права: монография / М.В. Костенников, А.В. Куракин - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
2. Алиев В.М. Политико-правовые аспекты перехода к цифровой экономике в России // Российский следователь. 2019. № 1. С. 48-52.
3. Басанский М. В. Информационные системы управления закупками // Экономикс, №. 2, 2019. С. 69
4. Войнов В.П. Административно-правовое регулирование подходов к размещению государственных средств в кредитных организациях // Закон и право. 2017. № 9. С. 131-135.
5. Государственно-частное партнерство в современной России: Монография / отв. ред. С.Г. Камолов - М.: Фонд поддержки международных программ. 2017. - 520 с.
6. Институционально-правовые основы государственно-частного партнерства: учебное пособие / отв. ред. А.А. Михеев. -М.: ИНФРА-М, 2018.
7. Камолов С.Г. Проблемы развития экспорта России в переходный период. - Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 1998., МГИМО (У) МИД России, 203 с.
8. Камолов С.Г. Государственное управление в цифровую эпоху // В сборнике: 25 лет внешней политике России Сборник материалов Х Конвента РАМИ: В 5 томах. 2017. С. 449-460.
9. Куренной А., Костян И., Хныкин Г. Цифровая экономика России. Электронное делопроизводство трудовых отношений // ЭЖ-Юрист. 2019. № 4. С. 10.
10. Мельников Владимир Васильевич Проблема оппортунизма в государственных закупках // JIS. 2019. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-opportunizma-v-gosudarstvennyh-zakupkah (дата обращения: 05.03.2019).
11. Новокшонова Н.А. Новое в законодательстве о закупках // Управление в современных системах, №. 3, 2018, С. 17-21.
12. Павлюк А.В. Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. -М., 2013. - 202 с.
13. Павлюк А.В. К вопросу о понятии нормы административного права // Право. Экономика. Безопасность. 2017. № 1-2 (10). С. 85-86.
14. Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» // Собрание законодательства РФ, 15.05.2017, № 20, ст. 2901
15. Постановление Правительства РФ от 08.06.2018 № 658 (ред. от 30.12.2018) «О централизованных закупках офисного программного обеспечения, программного обеспечения для ведения бюджетного учета, а также программного обеспечения в сфере информационной безопасности» // Собрание законодательства РФ, 18.06.2018, № 25, ст. 3684
16. Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 23.11.2015, № 47, ст. 6600
17. Фактор А.М., Никандрова А.А. Человеческие ценности в цифровую эпоху // Моделирование, оптимизация и информационные технологии. 2018. Т. 6. № 2 (21). С. 86-103.
18. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3448
19. Konstantinova A. E-government: way of modernization and efficiency enhancement of public governance // Право и управление. XXI век. 2017. № 1 (42). С. 13-21.
20. Kolesnikov Y.A., Radachinsky Y.N., Rodionova N.D. Problems of implementation of public-private partnership in Russia // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № S1. С. 187-197.
21. Okriashvili T.G., Gurinovich A.G., Yakupov A.G. About the need to eliminate violations of the constitutional principle on equality of the legisla-
ISSN 2223-OO92
Том IX 3'2O19
Социально-политические науки
tive, executive and judicial branches of government in terms of remuneration and pensions paid to civil servants from office of the supreme state power bodies of the Russian Federation // Dilemas contemporáneos: Educación, Política y Valores. 2018. Т. 6. № 1. С. 20.
22. Sharafutdinov R.I., Gerasimov V.O., Akhmetshin E.M., Yumashev A.V., Luzina T.V. Inclusive Growth Index Assessment in the Regions of the Volga Federal District of the Russian Federation // Proceedings of the 31st International Business Information Management Association Conference -Innovation Management and Education Excellence through Vision 2020. Milan: International Business Information Management Association, 2018. С. 3890-3902
23. Voronkova O.Y., Zadimidchenko A.M., Goloshchapova L.V., Polya-kova A.G., Akhmetshin E.M. Economic and mathematical modeling of regional industrial processes // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № 4. С. 268-279.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Особенности осуществления государственных закупок программного обеспечения для государственных и муниципальных нужд» преподавателя Кафедры правовых основ управления МГИМО МИД России Жерелиной О.Н. и помощника депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации Донцова Д.О. Актуальность научной статьи «Особенности осуществления государственных закупок программного обеспечения для государственных и муниципальных нужд» состоит в том, что в настоящее время в отношении Российской Федерации введены экономические санкции, в ответ на введенные санкции Правительство Российской Федерации отказалось от закупки иностранного программного обеспечения и утвердило Постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Целью данного исследования является анализ исполнения указанного Постановления Правительства и перехода органов власти как на уровне федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и на уровне органов местного самоуправления.
Рецензируемый научный труд носит своевременный научный характер, так как представляет собой не только исследование проблем закупки и перехода на отечественное программное обеспечение, но и видение авторов проблематики исследования.
Методология исследования представлена достаточным перечнем методов познания, примененных в ходе исследования, а именно: общефилософского (диалектический метод), общелогических методов (анализ, синтез, дедукция, индукция), а также специально-юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и метод государственно-правового моделирования.
Научная новизна заключается в комплексном анализе осуществления государственных закупок программного обеспечения для государственных и муниципальных нужд, ввиду того, что в настоящее время в правовой доктрине не уделяется должного внимания этой теме.
Аннотация работы информативна и отражает сущность научной статьи. В рамках представленной работы автор демонстрирует широкую научную эрудицию, хорошие навыки работы с источниками, способности к детальному и критическому анализу эмпирического материала, а также генерированию собственных идей.
В орбиту исследования вовлечены отдельные литературные источники, содержащие дискуссии по проблематике научной статьи.
Большинство выводов и суждений автора интересны читателю с содержательной точки зрения и имеют достаточную аргументацию.
Доцент Кафедры
государственного управления
МГИМО МИД России
Павлюк А.В.
FEATURES OF THE IMPLEMENTATION OF GOVERNMENT PROCUREMENT OF SOFTWARE FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
©Zherelina Olga N., Lecturer of the Chair of Legal Basics of Management Faculty of governance and politics Place of employment: MGIMO-University
©Dontsov Dmitry O., Deputy Assistant State Duma Place of employment: Federal Assembly Russian Federation
Abstract: under the influence of the sanctions imposed by the European Union and the United States of America against the Russian Federation, the Government of Russia decided to switch from foreign software to foreign analog digital products. The authors analyze the effectiveness of measures taken by the Russian Federation for the purpose of import substitution of foreign computer programs. The article analyzes the normative regulation of ensuring the transition to domestic software by state authorities both at the federal level and at the regional level, individual authors consider the problem of switching to analog software by local governments. As a result of the study, the authors identified problems in the state regulation of the transition from foreign software to domestic.
Keywords: government procurement, software, sanctions, state and municipal needs, procurement of goods, works and services.
Reference list:
1. Konstantinova A. E-government: way of modernization and efficiency enhancement of public governance // Право и управление. XXI век. 2017. № 1 (42). С. 13-21.
2. Kolesnikov Y.A., Radachinsky Y.N., Rodionova N.D. Problems of implementation of public-private partnership in Russia // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № S1. С. 187-197.
3. Okriashvili T.G., Gurinovich A.G., Yakupov A.G. About the need to eliminate violations of the constitutional principle on equality of the legislative, executive and judicial branches of government in terms of remuneration and pensions paid to civil servants from office of the supreme
state power bodies of the Russian Federation // Dilemas contemporáneos: Educación, Política y Valores. 2018. T. 6. № 1. C. 20.
4. Sharafutdinov R.I., Gerasimov V.O., Akhmetshin E.M., Yumashev A.V., Luzina T.V. Inclusive Growth Index Assessment in the Regions of the Volga Federal District of the Russian Federation // Proceedings of the 31st International Business Information Management Association Conference - Innovation Management and Education Excellence through Vision 2020. Milan: International Business Information Management Association, 2018. C. 3890-3902
5. Voronkova O.Y., Zadimidchenko A.M., Goloshchapova L.V., Pol-yakova A.G., Akhmetshin E.M. Economic and mathematical modeling of regional industrial processes // European Research Studies Journal. 2018. T. 21. № 4. C. 268-279.
