CC BY
26
16. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
16.1. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА И ЭФФЕКТИВНОСТИ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Смышляев Алексей Викторович, кандидат медицинских наук, ведущий научный сотрудник
Место работы: ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России
alexeysmishlyaev@yandex. ru
Мельников Юрий Юрьевич, кандидат медицинских наук, ведущий научный сотрудник
Место работы: ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России
Жерелина Ольга Николаевна, преподаватель Кафедры правовых основ управления Факультета управления и политики Место работы: МГИМО МИД России
Аннотация: здравоохранение является объектом государственного управления. Учитывая проблемы социально-экономического характера, уровень оказания медицинских услуг населению не способствует устойчивому ее развитию. Необходимы эффективные механизмы реализации государственных программ и государственного аудита в здравоохранении на федеральном уровне, на уровне субъекта и муниципальных образований. Счетная палата Российской Федерации является высшим органом государственного аудита в сфере контроля над расходованием средств в здравоохранении. Внутренний аудит в сфере здравоохранения осуществляется органами исполнительной власти. Государственный аудит является одним из механизмов государственного регулирования и развития данной сферы. Большинство реформ сводятся к оптимизации расходов в ущерб качеству. Отсутствие изменений социальных показателей смертности и рождаемости, отсутствие значимого роста удовлетворенности качеством медицинских услуг является доказательством не эффективности систему государственного здравоохранения. Неэффективность планирования, выполнения решений и контроля выражается в нецелевом расходовании бюджетных средств. Необходимо изменить формат финансирования бюджетной сферы здравоохранения, переориентировав руководителей не на полное освоение финансовых средств, а на их рациональное и экономное использование. Ключевые слова: государственный аудит, здравоохранение.
ACTUAL PROBLEMS OF STATE AUDIT AND THE EFFECTIVENESS OF INTERNAL CONTROL IN THE FIELD OF HEALTHCARE IN THE RUSSIAN FEDERATION
Smyshlyaev Alexey V., PhD in Medicine, Leading researcher
Work place: Federal Research Institute for Health Organization and Informatics of Ministry of Health of the Russia Federation
Melnikov Yuri Yu., PhD in Medicine, Leading researcher
Work place: Federal Research Institute for Health Organization and Informatics of Ministry of Health of the Russia Federation
Zherelina Olga N., Lecturer of the Chair of Legal Basics of Management Faculty of governance and politics Work place: MGIMO-University
Annotation: health care is subject to public administration. Given the problems of socio-economic nature, the level of provision of medical services to the population is not conducive to its sustainable development. Effective mechanisms are needed for the implementation of state programs and public health audits at the federal, regional and municipal levels. The Accounts Chamber of the Russian Federation is the highest body of state audit in the field of control over the expenditure of funds in health care. Internal audit in the field of health care is carried out by executive authorities. State audit is one of the mechanisms of state regulation and
Проблемы экономики и юридической практики
development of this sphere. Most of the reforms come down to optimizing costs at the expense of quality. The absence of changes in the social indicators of mortality and fertility, the absence of a significant increase in satisfaction with the quality of medical services is evidence of the ineffectiveness of the public health system. The inefficiency of planning, implementation of decisions and control is expressed in the misuse of budgetary funds. It is necessary to change the format of financing the public health sector, reorienting managers not to fully absorb financial resources, but to their rational and economical use.
Keywords: state audit, healthcare.
Эффективное развития здравоохранения является одним из самых важных и актуальных вопросов, поставленных перед правительством президентом Российской Федерации в «майских указах». Показатели здоровья населения тесно связаны с экономическим развитием страны и уровнем жизни населения. Государство ставит цель - повысить доступность медицинской помощи и удовлетворенность ее качеством со стороны населения [5].
Здравоохранение является объектом государственного управления. В настоящее время, учитывая проблемы социально-экономического характера, уровень государственного управление в сфере оказания медицинских услуг населению не способствует устойчивому ее развитию. Требуются более гибкие и эффективные механизмы реализации государственных программ в здравоохранении [11]. Но залог реализации программ является не только в формальном увеличении финансирования отрасли со стороны правительства, но и повышения наукоёмкости и технологичности данной отрасли, а так же повышение кадрового потенциала. Безусловно, все это требует значительных финансовых вложений со стороны государства, но и вместе с тем, необходимо осуществлять эффективный контроль расходования средств по целевому их назначению. Необходимо развивать эффективные механизмы государственного аудита на федеральном уровне, на уровне субъекта и в муниципальных образованиях.
Система здравоохранения в Российской Федерации имеет несколько уровней: государственный и муниципальный. К государственному уровню можно отнести органы исполнительной власти (федеральные) в сфере здравоохранения с их территориальными представительствами, органы исполнительной власти в субъектах (региональные) и муниципальные органы власти (местные). Так же к системе здравоохранения отнесены подведомственные государственные/муниципальные медицинские организации (фармацевтические) [12].
Государственные (муниципальные) уполномоченные органы должны ставить перед собой задачу повышения доступности медицинской помощи населению в необходимом объеме. В случае, когда регулирование в данной сфере ослаблено (коррумпировано, не квалифицировано) качество оказываемых медицинских услуг снижается вслед с их доступностью [15].
Государственный аудит является одним из механизмов государственного регулирования и развития сферы, выявление ее проблемных мест и повышение целесообразности расходования средств. Аудит и контроль - это альфа и омега любой системы управления. Но стоит различать, то что «аудит» является компетенцией внешнего контроля, а «контроль» является компетенцией внутренних надзорных ведомств входящих с исполнительную ветвь власти [6]. Другими словами, государственный аудит в сфере здравоохранения является независимым внешним субъектом, призванным контролировать финансовые, материальные и интеллектуальные
ресурсы в системе государственных (муниципальных) медицинских организаций [7].
Цель аудита в сфере здравоохранении - провести независимую оценку медицинской деятельности, включающую в себя управленческий и финансовый анализ, оценку существующих и будущих проектов. Оценки подлежат все учреждения здравоохранения: амбулатории, поликлиники, больницы, аптеки, профилактории и т.д. Необходим учет закупок льготных лекарственных средств, медицинского оборудования. Одним из важных аспектов аудиты - анализ реализации программ государственных гарантий, контроль соблюдения нормативов объема необходимой медицинской помощи оказываемой населению [17].
В настоящее время установлено подушевнее финансирование согласно нормативам затрат на медицинское обеспечение. Нехватка финансовых средств для реализации программ связано напрямую с неэффективным и не корректным планированием и анализом текущей ситуации [3]. Дисбаланс между гарантиями со стороны государства и денежного дефицита приводят к падению качества услуг и росту неудовлетворенности со стороны населения их оказанием. Данная диспропорция говорит о кризисе государственного управления в здравоохранении, что вынужденно ведет в возрастанию роли государственного медико-социального аудита [20].
Несмотря на то, что улучшение материально-технической базы государственных медицинских организаций путем инвестирования со стороны правительства в сферу здравоохранения, ситуация не была изменена качественным образом. Это связано прежде всего с отсутствием механизма эффективного контроля и анализа ситуации, призванным повысить эффективность расходования денежных средств. Повышение качества и эффективности государственного аудита является ключевой задачей. Это связано с тем, что аудит в здравоохранении является основным рычагом финансово-экономического внешнего воздействия, а так же способом оценки реализации политики государства в данной области в целом [11].
Государственный аудит в сфере здравоохранения имеет ряд особенностей. Прежде всего стоит отметить, что приоритет лежит в доступности медицинских услуг для населения. Скорость оказания медицинской помощи, ее качество и бесплатность. В нашей стране превалирует государственная система здравоохранения. В нее входят учреждения федерального уровня, уровня субъекта и муниципальных образований. Таким образом, нагрузка на управление объектами здравоохранения возложена на федеральные власти (правительство) и власти субъектов и муниципалитетов. Строительство объектов здравоохранения, приобретение оборудования, оплата сотрудников ведётся за счет государственных бюджетов разных уровней, что говорит о чрезвычайной важности контроля в этой области. Понятие эффективность затрат в сфере здравоохранения оценивается по социально значимым критериям. Необходимо оценивать целесообразность расходования средств. Финансирование здравоохранения, как и других со-
циальных сфер, строго ограничено. Источники финансирования это прежде всего средства территориальных фондов обязательного медицинского страхования, а так же прямых денежных вливаний. Инвестиции в данной сфере ограничены, хотя в настоящее время активно развивается сфера государственно-частного партнёрства в здравоохранении, которая является формой межсекторального взаимодействия для привлечения финансов. [18] Стоит отметить, что при разных источниках финансирования здравоохранения в странах одинаковых по социально-экономическому развитию, уровень качества медицинских услуг и степень оснащенности может существенно отличаться. Другими словами, источник финансирования существенно влияет на развитие отрасли. Другим недостатком государственного финансирования медицины является - отсутствие прямых механизмов подотчетности и обратной связи по отношению к населению, что лишает граждан учув-ствовать в развитии данной сферы [6]. Невозможность оценки эффективного расходования средств населением привело к тому, что нет объективных критерием измерения удовлетворенности граждан государственной системой здравоохранения. Поэтому значимость аудита, как внешнего субъекта, крайне важна и ответственность лежит не только в плоскости расходования средств, но и, косвенно, в плоскости развития всей отрасли в целом [21, 22].
Оценка эффективности расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения состоит из нескольких составляющих: общей оценки результатов финансовых трат; определение суммарного значения критериев оценки достигнутых результатов; определение нормативов изначальных критериев оценки. Критерий эффективности в здравоохранения имеет идентичное значение, как и в любо й другой области - соотношение затрат и итогов (результатов). При оценке эффективности необходимо соблюдать принципы объективности, четкости, сравнимости и достаточности [10].
Среди видов оценки эффективности, используемых в здравоохранении, необходимо упомянуть методы сравнения (тестирования) с эталоном или же с идентичными критериями иных учреждений (органов, управлений), а так же метод экспертных оценок, который является наиболее «гибким» и современным методом. Это связано с тем что он может более динамично и объективно отражать существующие изменения [19].
Счетная палата Российской Федерации является высшим органом государственного аудита в сфере контроля над расходованием средств в здравоохранении, выполняя ряд задач. Прежде всего это контроль над своевременным и целевым расходованием федеральных средств из бюджета, оценка эффективности использования федеральной собственности в сфере здравоохранения, финансовая экспертиза проектов и действующих нормативно-правовых актов в части предусматривающей расходование средств из федерального бюджета, их формирование и исполнение, проведение анализа нарушений и отклонений в исполнении бюджета, разработка предложений по их устранению, контроль над движением финансов в банковской (кредитно-денежной) системе [1,2].
Счетная палата должна регулярно отчитываться перед Государственной Думой РФ о проводимых ею контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических, информационных видов деятельности, направленных на контроль расходования бюджетных средств. Внутренний аудит в сфере здравоохранения осуществляется органами исполнительной власти. К ним
можно отнести, как непосредственно, Министерство здравоохранения РФ, так и Федеральное казначейство, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора [5].
По данным Счетной палаты, в 2017 году был проведен ряд мероприятий в сфере здравоохранения, который включал в себя восемь контрольных и три экспертных мероприятия. В ходе них было проверено 154 объекта здравоохранения. Помимо этого, была проведена оценка целесообразного расходования средств Фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) [16].
По итогам работы, выявлено ряд финансовых нарушений на общую сумму 84,7 млрд. руб. Из них, нарушения со стороны ФОМС было 74,3 млрд. руб., со стороны нецелевого освоения средств федерального бюджета - 10,4 млрд. руб. Согласно пресс-релизу Счетной палаты по здравоохранению за 2017 год, основной причиной нарушений является несовершенство нормативно-правового регулирования в сфере расходования финансов. Несмотря на это, исполнительный орган в лице Министерства здравоохранения Российской Федерации и ФОМС не проявляют должную активность по улучшению ситуации в данном аспекте.
Выявлены нарушения со стороны Федерального казначейства в части контроля, а также в осуществлении развития проекта «Обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации».
Как было сказано ранее, сохраняются нарушения в сроках выполнения ввода в эксплуатацию объектов здравоохранения. Выявлены нарушения в части расходования бюджетных ассигнований в рамках ФОМС на высокотехнологичную медицинскую помощь (далее - ВМП). В части ВПМ зарегистрировано снижение ее доступности для населения, роста несбалансированности в ее оказания. Это приводит к тому, что учреждения здравоохранения не оказывают ее в рамках обязательного медицинского страхования, а предлагают населению осуществить ее на платной основе [13].
По результатам проверки Счетной палаты по реализации программы государственных гарантий в сфере здравоохранения за счет бюджетных ассигнований и средств ФОМС было предложено принять новые и внести изменения в существующие нормативно-правовые акты регулирующие данную сферу [14]. Помимо этого, предложено усилить контроль за реализацией проектов, введением в эксплуатацию объектов здравоохранения, над расходованием средств в субъектах РФ. Необходимо принять меры по улучшению доступности медицинской помощи (том числе ВМП) для населения, решению вопросов с финансированием в регионах с дефицитом финансовых средств, сбалансированию кадровой политики в регионах в части решения вопроса нехватки врачей и среднего медицинского персонала. В дополнение к этим мерам, Счетная палата предложила ввести персональную ответственность в отношении лиц, допустивших нарушения вплоть до административной и уголовной ответственности [13].
Счетной палатой было направлено 21 представление и 7 предписаний, из которых на начало 2018 года выполнено 5 и 4 соответственно, остальные выполнены частично и остаются на контроле. В связи с неисполнением представлений и предписаний ряд должностных лиц были привлечены к административной ответственности [13].
Итогом работы стало возвращение в федеральный бюджет более 5,5 млн. руб. и 11,5 млн. руб. в ФОМС. Составлено 108
Проблемы экономики и юридической практики
информационных писем, их них 3 письма в Правительство РФ, 10 обращений в Генеральную прокуратуру, 2 в Следственный комитет, 1 обращение в Федеральную службу безопасности, 1 обращение в Министерство внутренних дел [13].
Эффективность работы государственного аудита нельзя оценить, как эффективную. Сравнивая денежные суммы возвращенных в бюджет средств из-за нецелевого их использования с суммами государственный ассигнований и средств ФОМС, становиться очевидно, что значения первых крайне мало.
Проведение многочисленных реформ здравоохранения сводятся в настоящее время к оптимизации расходов в ущерб качеству. Доказательство тому, отсутствие изменение социальных показателей смертности и рождаемости, отсутствие какого-либо значимого роста удовлетворенности качеством медицинских услуг. Формальное повышение доступности за счет внедрения компьютеризации данной области показала лишь разрыв в регионах по уровню оснащенности 1Т-аппаратурой. Доступность выросла в городах федерального значения и крупных городах миллионщиках за счет более высокого уровня материально-технической оснащенности. Хотя не стоит говорить, что финансирование здравоохранения крайне мало. Финансовых средств не достаточно, но ситуацию усугубляет прежде всего неэффективное расходование средств, что является следствием провала в стратегическом планировании и внутреннем контроле [7].
Неэффективность планирования, выполнения решений и контроля, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, выражается на нецелевом «осваивании» бюджетных средств и четко оформленной тенденцией к нарушению сроков сдачи в эксплуатацию объектов здравоохранения. Рост незавершенного строительство ведет к увеличению расходом. Все это способствует росту коррупции и бюрократизации.
Одной из причин провала в сфере стратегического планирования и как следствие неэффективного расходования средств явилось отсутствие профессионализации сферы управления здравоохранением [8,9]. Более чем за четверть века не сложилось «школы» профессиональных управленцев в медицинской сфере. Новые министры, директора, главные врачи работают в «советском» стиле, выстраивая линейную систему управления с одним лишь требованием - выполнение плана (освоение средств), без какой-либо оценки достижений и персональной ответственности исполнителей за полученный результат. В связи с этим, так же встает вопрос повышения административной, уголовной ответственности руководителей за нецелевой и социально-неэффективное расходование финансов [4].
Другой стороной вопроса является совершенствование государственных механизмов внутреннего и внешнего контроля, законодательной базы, организационно-методической подготовки кадров. Требуется стандартизация алгоритма оценок, разграничение полномочий и повышение качества сбора статистического материала на всех уровнях при адекватном централизованном анализе результатов (данных). Необходимо изменить формат финансирования бюджетной сферы здравоохранения, переориентировав руководителей не на полное освоение средств, а на их рациональное и экономное использование. Руководители расходуют все средства лишь потому, что неиспользованные средства будут возвращены в бюджет, а сумма выделенных дотаций на следующий год будет сокращена ввиду профицита.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 86,84%.
Список литературы:
1. Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ. Автореф. дис... канд. юрид. наук/Павлюк А.В. -М., 2013.
2. Акционерные общества как субъекты административного права: Монография / отв. ред. Костенников М.В. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.
3. Артемова П.В., Камолов С.Г. Информационные технологии для государственных служащих. Москва, 2017.
4. Ахмедова И.Ш. Вопросы правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Информ. банк. «Версия Проф». Разд. «Законодательство».
5. Батиевская В.Б. Повышение качества государственного управления здравоохранением как необходимое условие его успешного развития // Социогуманитарный вестник. - 2013. - № 2. - С. 42-44.
6. Байгузина Л.З., Галимова Г.А. Показатели эффективности расходов регионального бюджета // Наука и бизнес: пути развития. 2017. № 4 (70). С. 44-47.
7. Голиков О.И., Шумилова И.В., Коняхина А.В. Особенности аудита в сфере услуг // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2017. Т. 1. № 1. С. 111-127.
8. Камолов С.Г. Ипотечное жилищное кредитование в России в условиях экономического кризиса // Социально-гуманитарные знания. 2009. № 6. С. 184-195.
9. Камолов С.Г. Правовое обеспечение государственной политики ипотечного жилищного кредитования The legal provision of public policy for housing mortgage lending // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2009. № 2. С. 94-99.
10. Коноплянник Т.М., Роль информационного обеспечения в аудиторской деятельности с позиции теории информационной экономики. - СПб.: М - во образования и науки Российской Федерации, Федеральное гос. бюджетное образовательное учреждение высш. проф. образования «Санкт - Петербургский гос. инженерно - экономический ун - т», 2014. - С. 123 - 124
11. Матевосян М.Г. Финансовое обеспечение реформирования здравоохранения в России // Вестник Московского гуманитарно-экономического института. 2018. № 2. С. 77-84.
12. Мурзалиева А.К., Каршалова А.Д. Государственный аудит эффективности выполнения бюджетных программ здравоохранения // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2018. № 4 (110). С. 32.
13. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году. URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/921/ (дата обращения: 14.11.2018).
14. Павлюк А.В. Государственное регулирование экономики Российской Федерации в условиях экономических санкций // В сборнике: 25 лет внешней политике России Сборник материалов Х Конвента РАМИ: В 5 томах. 2017. С. 496-508.
15. Понюхов Е.В. Направление развития медико-экономического аудита // Новая наука: Теоретический и практический взгляд. - 2015. - № 6-1. - С. 192-195.
16. Пресс-релиз Счетной палаты по здравоохранению за 2017 год. -URL: www.ach.ru/activities/control/26928 (дата обращения: 14.11.2018).
17. Селюков М.В. Система государственного и муниципального финансового контроля как фактор укрепления национальной безопасности РФ / М.В. Селюков, В.А. Могилевская, А.С. Могилевский // Фундаментальные исследования. - 2015. - № 7. - С. 207-211.
18. Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. -М., 2008.
19. Шалыгина Н.П., Селюков М.В., Корнева Ю.А. О роли государственного аудита в системе стратегического управления развитием
здравоохранения России // Фундаментальные исследования. 2015. № 10-1. С. 209-213.
20. Уделоол А.С. Аудит эффективности расходования бюджетных средств по содержанию учреждений здравоохранения // Форум молодых ученых. 2018. № 2 (18). С. 561-567.
21. Sharafutdinov R.I., Gerasimov V.O., Akhmetshin E.M., Yumashev A.V., Pavlyuk A.V., Luzina T.V. Inclusive growth index assessment in the regions of the volga federal district of the Russian Federation // В сборнике: Innovation Management and Education Excellence through Vision 2020 Proceedings of the 31st International Business Information Management Association Conference (IBIMA). 2018. С. 3890-3902.
22. Voronkova O.Y., Zadimidchenko A.M., Goloshchapova L.V., Polyakova A.G., Kamolov S.G., Akhmetshin E.M. Economic and mathematical modeling of regional industrial processes // European Research Studies Journal. 2018. Т. 21. № 4. С. 268-279.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Актуальные проблемы государственного аудита и эффективности внутреннего контроля в сфере здравоохранения в Российской Федерации» ведущего научного сотрудника ФГБУ ЦНИИОИЗ МЗ РФ, канд. мед. наук Смышляева А.В., ведущего научного сотрудника ФГБУ ЦНИИОИЗ МЗ РФ, канд. мед. наук Мельникова Ю.Ю., и преподавателя Кафедры правовых основ управления Факультета управления и политики МГИМО МИД России Жерелиной О.Н. Актуальность научной статьи под названием «Актуальные проблемы государственного аудита и эффективности внутреннего контроля в сфере здравоохранения в Российской Федерации» заключается в освещении проблемы контроля эффективности в сфере охраны здоровья граждан на современном этапе в Российской Федерации (далее - РФ).
Первостепенные задачи, поставленные президентом РФ в «майских» указах, находятся в социальной сфере, главным образом в здравоохранении. Результат выполнения поставленных целей напрямую зависит от эффективности механизма государственного управления в данной сфере. Стоит отметить, что одним из важнейших элементов управления является контроль. Без надлежащего контроля за выполнением программ в сфере охраны здоровья граждан не приходится говорить о
полноценной их реализации.
Контроль в государственном управлении носит двойной характер - с одной стороны он заключается во внутреннем контроле реализации политики в вверенной сфере, с другой - во внешнем, независимом контроле (аудите) со стороны Счетной палаты РФ. Оценка эффективности контроля является одной из ключевых задач. Совершенствование механизмов внутреннего и внешнего контроля - актуальная современная проблема, решение которой лежит в создании сбалансированной нормативно-правовой базы, профессионализации кадров, стандартизации оценок, повышении качества работы по сбору и анализу статистических данных.
Название научной статьи сопоставима с ее содержанием, авторы статьи
использовали общетеоретический метод исследования материалов конференций по теме исследования, научных трудов ученых (специалистов) в области государственного контроля и аудита в сфере здравоохранения, опубликованных в рецензируемых изданиях. Помимо этого, авторами использовались монографии и прикладные исследования в области теории и практики государственного управления в здравоохранении.
Научная новизна статьи заключается в системном анализе существующего опыта в сфере внутреннего контроля и аудита, а так же освещении актуальных проблем в государственном управлении с сфере здравоохранения.
Аннотация работы информативна. Она отражает ключевые моменты научной статьи. Материал изложен в лаконичной и доступной форме. Авторы показали навыки работы с источниками данных, умение проводить анализ существующих проблем и делать логические выводы. Данная статья актуальна для специалистов в области государственного управления и контроля в сфере здравоохранения, а так же студентам профильных факультетов.
Доцент Кафедры
государственного управления
МГИМО МИД России
Павлюк А.В.
