CC BY
59
УДК 34,33
Аркинчиева К. Л. магистрант кафедры ГПП ФГБОУ ВО «КалмГУ им. Б.Б. Городовикова» Научный руководитель: Рыженков А.Я. доцент кафедры ГПП, профессор ОСОБЕННОСТИ ЛИЦЕНЗИОННОГО КОНТРОЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Аннотация. В статье проведен анализ основных положений, касающихся правового регулирования и практики лицензионного контроля, прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере, включая вопросы обеспечения соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: прокурор, лицензия, лицензирование, предпринимательская деятельность, закон, лицензионные требования, контроль.
Arkinchieva K.L. master's student of the Department FSBEI HE"KalmSU" them. BB Gorodovikov» Scientific adviser: Ryzhenkov A. Ya.
Professor of Civil law FEATURES OF LICENSE CONTROL OF BUSINESS ACTIVITY Annotation:. The article analyzes the main provisions concerning the legal regulation and practice of license control, Prosecutor's supervision over the implementation of laws in this area, including the issues of ensuring compliance with the rights of business entities.
Keywords: Prosecutor, license, licensing, business activity, law, licensing requirements, control.
Лицензионный контроль - неотъемлемый элемент лицензирования. В зависимости от стадий лицензирования лицензионный контроль можно условно разделить на предварительный (проводимый в виде проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных им заявлении и документах, а также соответствия его лицензионным требованиям) и текущий (в целях проверки соблюдения лицензиатом лицензионных требований при осуществлении лицензируемого вида деятельности). Лицензирование (включая лицензионный контроль) признается в качестве зоны коррупционного риска .
Унифицированного порядка лицензионного контроля на территории России нет: помимо базового Федерального закона № 99-ФЗ, лицензирование регламентируется специальным лицензионным. Нормами отраслевого законодательства (например, в сфере оказания услуг связи, образовательной деятельности, управления многоквартирными домами) могут быть установлены существенные особенности порядка принятия решения о предоставлении лицензии и продления срока ее действия,
приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии на осуществление отдельных видов деятельности (ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности.
Лицензионный контроль должен осуществляться только лицензирующими органами, к числу которых ст. 3 Федерального закона № 99-ФЗ отнесены уполномоченные на осуществление лицензирования федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы , органы исполнительной власти субъектов Федерации (при передаче им полномочий РФ). Это не исключает исполнения таких функций органами местного самоуправления в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством (ст. 7 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», ч. 1.1 ст. 20 ЖК РФ).
Кроме того, в настоящее время лицензионный контроль вправе осуществлять Банк России, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». Вместе с тем к типичным нарушениям законов в рассматриваемой сфере относятся превышение пределов компетенции при осуществлении лицензионного контроля, проведение незаконных мероприятий по лицензионному контролю (неуполномоченными органами и должностными лицами), неправомерная передача полномочий по лицензионному контролю .
Прокурорский надзор за исполнением законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности охватывает также работу правоохранительных и контролирующих органов по выдаче заключений, подлежащих предъявлению соискателем лицензии в рамках предварительного лицензионного контроля.
Определение перечня лицензируемых видов деятельности, непосредственно обусловливающее объем правоспособности субъектов предпринимательства, является вопросом исключительной компетенции РФ и обеспечивает установление правовых основ единого рынка (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ). Однако вопросы, связанные с процессом лицензирования, формирования и функционирования лицензирующих органов, в силу своего административно-правового содержания входят в предмет совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).
Основными документами, регулирующими порядок исполнения государственных функций по лицензионному контролю, являются административные регламенты, которыми должна быть закреплена последовательность исполнения элементов административных процедур, их сроки, результаты и формы взаимодействия уполномоченных органов с неопределенным кругом лиц в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Тем не менее нормативное регулирование лицензионного контроля повсеместно осуществляется с нарушением требований федерального законодательства. Прокуроры выявляют факты несоответствия законам принятых в субъектах Федерации административных регламентов предоставления государственных услуг по выдаче лицензий на различные виды деятельности, когда предусматривается более длительный срок выдачи заявителю лицензии или ее копии (в сравнении с законодательно установленным), нет возможности получения невластными субъектами государственных услуг в электронной форме, противоречат федеральным законам перечни представляемых заявителями документов и основания отказа в выдаче лицензии и пр. Административные регламенты лицензирующих органов необоснованно изменяют предмет контроля, объем полномочий должностных лиц, ограничивают права хозяйствующих субъектов при проведении проверок. В некоторых случаях административные регламенты не содержат состава, последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения (в том в электронной форме). Более того, выявляются факты осуществления лицензионного контроля при отсутствии регламентов, что способствует возникновению коррупционных проявлений. Например, по протесту прокурора Еврейской автономной области отменены положения Административного регламента исполнения областной государственной жилищной инспекцией функции осуществления лицензионного контроля. Они предусматривали не соответствующие закону порядок истребования у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов для проведения плановой проверки, а также основания для продления сроков проведения контрольных мероприятий . В ходе прокурорской проверки установлено, что должностные лица управления Россельхознадзора по Камчатскому краю и Чукотскому автономному округу лицензирование фармацевтической деятельности осуществляли в соответствии с утратившим силу административным регламентом Россельхознадзора, не было утверждено положение о соответствующей комиссии .
По общему правилу (ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 99-ФЗ) к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294 -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. ч. 2 - 10 ст. 19 Федерального закона № 99, а также отраслевым лицензионным законодательством. В отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, лицензирующим органом проводятся внеплановые проверки без согласования с органом прокуратуры. В отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые
проверки, а также внеплановые выездные проверки, которые проводятся без согласования с органом прокуратуры, за исключением случаев поступления в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований. В этом случае внеплановая выездная проверка может быть проведена лицензирующим органом только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления лицензируемого вида деятельности. Лицензирующий орган вправе проводить такую внеплановую выездную проверку (по обращениям граждан) без направления предварительного уведомления лицензиату.
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 277-ФЗ с 1 января 2017 г. существенно изменен порядок организации контрольно-надзорной деятельности. Им конкретизированы перечисленные в ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» основания проведения внеплановых проверок, в перечень которых включено поступление в уполномоченный орган заявления от хозяйствующего субъекта о предоставлении специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности (п. 1.1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ). Эта норма распространяет на проверки соискателей лицензий нормы Федерального закона № 294-ФЗ, включая необходимость их учета в едином реестре проверок .
Выявление лицензирующим органом в рамках текущего лицензионного контроля нарушений лицензиатом лицензионных требований влечет применение мер принуждения (приостановление действия лицензии, ее аннулирование). Иных мер воздействия на лицензиатов лицензирующие органы в соответствии с положениями Федерального закона № 99-ФЗ применять не вправе. Например, незаконным будет вынесение предупреждения лицензиату в связи с выявленными нарушениями лицензионных требований (Федеральный закон № 99-ФЗ такой меры воздействия не предусматривает).
Согласно ч. 1 ст. 20 Федерального закона № 99-ФЗ действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случаях привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания лицензирующего органа об устранении грубого нарушения лицензионных требований (основанием для приостановления действия лицензии, разумеется, является невыполнение лицензиатом только законного предписания ); назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.
Специальным законодательством предусматривается особый порядок приостановления и аннулирования лицензий, в том числе внесудебный. С июля 2017 г. действие лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции также приостанавливается решением лицензирующего органа в случае неуплаты лицензиатом в установленный срок административного штрафа, назначенного за административное правонарушение в этой области .
Приостановление действия (аннулирование) лицензии - мера административного воздействия, не предусмотренная КоАП РФ. Однако формальное наличие оснований не является достаточным для аннулирования лицензии . Рассмотрение вопроса о возможности применения такой меры государственного принуждения должно сопровождаться выяснением того, имелись ли у лицензиата возможности для соблюдения требований законодательства, предпринимались ли им необходимые и достаточные меры, направленные на их соблюдение, могло ли быть предотвращено нарушение .
Кроме того, лицензирующие органы наделены значительным объемом административно-юрисдикционных полномочий, соблюдение законности в ходе реализации которых должно находиться в поле зрения прокурора. При этом необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления в рамках предоставленных им законом субъекта Федерации полномочий на осуществление контрольных мероприятий вправе составлять протоколы только в отношении тех административных правонарушений, которые прямо предусмотрены ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ (в том числе по ст. ст. 7.22 и 14.1.3 КоАП ).
За нарушения, допущенные в ходе лицензионного контроля, должностные лица лицензирующих органов могут быть привлечены к административной ответственности, в том числе по ч. 1.1 ст. 5.63 КоАП (нарушение порядка предоставления государственных услуг), ч. 2 ст. 13.27 КоАП (нарушение требований к организации доступа к информации и ее размещению в сети Интернет), ст. 13.11 КоАП (распространение персональных данных граждан без их согласия), ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП (незаконное проведение проверки в отношении субъекта малого предпринимательства), ч. 3 ст. 19.6.1 КоАП (несоблюдение законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле) .
Кроме того, в ходе осуществления надзора могут быть выявлены факты преступных деяний, в том числе коррупционной направленности (ст. ст. 169, 289, 290 УК РФ и др.). В этом случае прокурор в установленном порядке материалы направляет для решения вопроса об уголовном преследовании на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Использованные источники: 1. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 278-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об
ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
3. Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
5. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 2 мая 2017 г. № Ф10-1124/2017 по делу № А36-6605/2016.
6. Постановление Пленума ВАС РФ от 11 июля 2014 г. № 47 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».
7. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 2 октября 2017 г. № Ф03-3606/2017 по делу № А37-1606/2016.
8. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2014 г. № 09АП-51542/2014 по делу № А40-133117/2014
9. Информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора РФ от 16 марта 2017 г. № 76/2-228-2017 «О законодательных новеллах в регулировании контрольно-надзорной деятельности».
10. Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография. М.: Статут, 2011. 351 с
11. Обзор судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», утв. Президиумом Верховного Суда РФ 6 декабря 2017 г.
12. Пухов А.В., Субанова Н.В. Лицензионный контроль: вопросы прокурорско-надзорной практики // Законность. 2018. № 6. С. 10 - 15.
