CC BY
68
Особенности имущественном ответственности субъекта Российской Федерации по обязательствам созданных им учреждений
О.О. Погорелец
ведущий специалист-эксперт юридического отдела Комитета по управлению имуществом Тверской области, аспирант кафедры гражданского права Тверского государственного университета
Субъект Российской Федерации, становясь участником какого-либо гражданского правоотношения, может быть привлечен к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений. Для удовлетворения публичных потребностей субъект Российской Федерации может участвовать в гражданском обороте опосредованно, через специально созданные для этих целей юридические лица. Это государственные унитарные предприятия и учреждения, которые, являясь самостоятельными субъектами гражданского права, приобретают права и исполняют обязанности уже от своего имени, а не от имени субъекта Российской Федерации. Здесь особенность заключается в том, что указанные лица не являются собственниками своего имущества. Имущество закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления соответственно. Осуществление хозяйственной деятельности на основе материальной базы, не являющейся собственностью указанных лиц, вызывает необходимость создать юридическую конструкцию, которая позволила бы защитить интересы возможных кредиторов. В связи с этим Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) предусматривает субсидиарную ответственность собственника, то есть субъекта Российской Федерации, по долгам созданных им учреждений.
Согласно положениям пункта 3 статьи 126 ГК РФ субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Для наступления субсидиарной ответственности субъекта Российской Федерации по обязательствам учреждения необходимо выполнение дополнительного условия: при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (ст. 120 ГК РФ). При этом необходимо учитывать следующее обстоятельство - если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Поэтому судебная практика выработала еще одно условие для привлечения собственника учреждения к субсидиарной ответственности - отсутствие доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества как возможных дополнительных источников для погашения задолженности.
Законодатель, говоря в статье 120 ГК РФ о ответственности государства (субъекта Российской Федерации) по обязательствам созданных им учреждений, использует понятие «собственник». Возникает вопрос,
кто должен нести ответственность: непосредственно субъект Российской Федерации как особый субъект права, выступающий как собственник и учредитель в корпоративных отношениях через уполномоченных им лиц, либо те лица, которые осуществляют полномочия собственника и учредителя. Исходя из общего смысла представительства ответственность по долгам учреждений должны нести не представители, а представляемое лицо, то есть субъект Российской Федерации, а это значит, что источником для покрытия указанных долгов является все нераспределенное имущество - государственная казна1.
Так, по мнению Е.А. Суханова, «следует ясно представить, что в роли собственника-учредителя здесь выступают не органы государственной власти (ибо в гражданско-правовых отношениях они сами являются уч-реждениями-несобственниками), а соответствующие публично-правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК РФ). От имени публичноправового образования в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся компетенции (пп. 1 и 2 ст. 215, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК РФ). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично-правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично-правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ)»2.
Например, решением Арбитражного суда Тверской области от 11 октября 2004 года по делу № А-66-3941/2004 с государственного учреждения «Дирекция территориального дорожного фонда по Тверской области» в пользу Управления по строительству и обслуживанию дорог «Тверьдорстрой» было взыскано 432 751 рубль задолженности по оплате работ по содержанию магистральных улиц города Твери, выполненных в
рамках контракта. После вступления решения в законную силу взыскателю был выдан исполнительный лист, однако исполнительное производство было окончено в связи с невозможностью исполнения по причине отсутствия у должника денежных средств, на которые может быть обращено взыскание. На содержание магистральных улиц, в том числе погашение кредиторской задолженности по данной статье расходов, в бюджете области на 2005 год денежные средства не были предусмотрены.
Управление по строительству и обслуживанию дорог «Тверьдорстрой» обратилось в Арбитражный суд Тверской области с иском к Департаменту финансов Тверской области о взыскании за счет казны Тверской области в порядке субсидиарной ответственности 432 751 рубля задолженности, взысканной указанным судебным решением. Арбитражный суд Тверской области удовлетворил исковые требования Управления и решил взыскать за счет казны Тверской области через Департамент финансов Тверской области в порядке субсидиарной ответственности 432 751 рубль.
Свое решение суд мотивировал тем, что в соответствии со статьей 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы. Согласно Положению о Департаменте финансов Тверской области, утвержденному постановлением администрации Тверской области от 5 июня 2002 года № 201-па Департамент финансов является исполнительным органом государственной власти Тверской области, проводящим государственную политику и осуществляющим отраслевое и межотраслевое управление в финансовой, бюджетной и налоговых сферах в пределах своей компетенции. Таким образом, Департамент финансов представляет казну Тверской области. Требования к казне Тверской области предъявлены как к субсидиарному ответчику.
1 Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 72.
2 Суханов Е.А. Гражданский кодекс в хозяйственном праве // Хозяйство и право. 1997. № 5. С. 83.
Однако в соответствии с последними изменениями, внесенными в федеральное и региональное законодательства, норма о субсидиарной ответственности собственников имущества учреждений нуждается в существенной корректировке и дополнении. В соответствии с пунктом 10 статьи 158 БК РФ в качестве представителя ответчика по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности по денежным обязательствам подведомственных бюджетных учреждений, выступает главный распорядитель средств бюджета Российской Федерации3.
В соответствии со статьей 242.4 БК РФ исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам его бюджетного учреждения - должника, направляется судом в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации. При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (пп. 1 и 3 ст. 242.4 БК РФ).
Однако при отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств бюджета субъекта Российской Федерации, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных
обязательств и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа. Главный распорядитель (распорядитель) средств бюджета субъекта Российской Федерации в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием. После получения лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов должник - бюджетное учреждение представляет в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации, платежное поручение на перечисление средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа (пп. 4 и 5 ст. 242.4 БК РФ).
Региональное законодательство закрепляет нормы, согласно которым будут определены главные распорядители средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, согласно пункту «ж» статьи 5 Закона Тверской области от 18 января 2006 года № 13-30 «О бюджетном процессе в Тверской области»4 утверждение перечня главных распорядителей средств областного бюджета Тверской области относится к полномочиям администрации Тверской области.
Под главными распорядителями бюджетных средств субъекта Российской Федерации понимается орган государственной власти субъекта Российской Федерации, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 158 БК РФ).
Таким образом, при утверждении перечня распорядителей бюджетных средств бюджетное учреждение обращается к ним с запросом-требованием о перераспределе-
3 Федеральный закон от 27.12.2005 № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 1, ст. 8.
4 Текст документа опубликован в газете «Тверские ведомости» № 3 от 20-26 января 2006 года.
нии необходимых учреждению денежных средств, которые ему выделяются. В этом случае нормы о субсидиарной ответственности собственника имущества не работают и не подлежат применению на практике.
Например, государственное унитарное предприятие Тверской области «Андреа-польское ДРСУ» обратилось в Арбитражный суд Тверской области с иском к государственному учреждению «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» о взыскании задолженности по оплате работ по содержанию магистральных улиц города Андреаполя, выполненных в рамках контракта. Решением Арбитражного суда Тверской области от 9 февраля 2006 года по делу № А66-1265/2006 с государственного учреждения Тверской области «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области» задолженность была взыскана.
Доводы Государственного учреждения «Дирекция территориального дорожного
фонда Тверской области» о невозможности перечисления истцу денежных средств за выполненные работы суд нашел неубедительными. Из имеющегося в материалах дела приложения № 10 к Закону Тверской области от 28.12.2005 № 169-3О «Об областном бюджете на 2006 год» усматривается, что в 2006 году указанному учреждению предусмотрено выделение средств из областного бюджета на погашение кредиторской задолженности.
Доводы учреждения о невозможности перераспределения средств и погашения задолженности по оплате работ по содержанию магистральных улиц за счет других статей расходов в 2006 году нормативно не обоснованы, так как с учетом изменений, внесенных в БК РФ Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ, предусмотрена возможность перераспределения этих средств на погашение задолженности по спорной статье расходов.
СТАТУТ
ШКОЛА ПРАВА
ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ
14-16 НАЛОГОВЫЕ СПОРЫ, июня Защита прав налогоплательщиков
Руководитель семинара: ГЕРАСИМЕНКО СА (заместитель начальника управления ВАС РФ)
19-21 ДОГОВОР УЧАСТИЯ В ДОЛЕВОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ: июня комментарий изменений законодательства
Руководитель семинара: САРБАШ С.В. (судья Высшего Арбитражного Суда РФ)
22-23 ТРУДОВЫЕ КОНФЛИКТЫ: июня защита прав и интересов работодателя
Руководитель семинара: ОРЛОВСКИЙ Ю.П. (аместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ)
26-7 Программа повышения квалификации июля СПЕЦИАЛИСТ В ОБЛАСТИ КОРПОРАТИВНОГО ПРАВА
Руководитель семинара: МОГИЛЕВСКИЙ С.Д. (декан юридического факультета АНХ при Правительстве)
26-30 ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: июня актуальные вопросы судебной практики
Руководитель семинара: ГЕРАСИМЕНКО СА (заместитель начальника управления ВАС РФ)
3-7 СДЕЛКИ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ и особенности РЕГУЛИРОВАНИЯ июля ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИИ. Обзор практики рассмотрения споров
Руководитель семинара: ВИТРЯНСКИЙ В.В. (заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ)
ТЕЛЕФОН:
436-08-65
E-MAIL:
INTERNET:
www.statut.ru
