CC BY
28
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ НЕСАНКЦИОНИРОВАННОЙ КРЕДИТОРСКОЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА В РФ*
К.А. Непесов, Н.К. Антипова
Правовой центр им. М.М. Сперанского
Арбитражная практика федеральных арбитражных судов округов (кассационная инстанция)
Известно, что погашение кредиторской задолженности государственного бюджета может производиться как в форме фактического исполнения обязательств (перечисление денежных средств), так и в форме освобождения от уплаты налоговых платежей кредитора по обязательству, которое подлежит исполнению государством (казначейские налоговые освобождения). Последний способ погашения обязательств использовался до 23 июля 1996 года, когда была прекращена выдача казначейских налоговых освобождений (КНО)36.
Проблемы использования казначейских налоговых освобождений на практике решались судебными органами.
Так, Федеральный Арбитражный Суд Московского округа (ФАС МО) рассмотрел в кассационном порядке дело37 по иску прокурора Московской области, обратившегося в Арбитражный суд Московской области в защиту интересов ГУП «Краснозаводский химический завод» с требованием к ООО «Мострансгаз» о взыскании 10 ООО ООО рублей.
Решением Арбитражного суда Московской области от 02.07.99 исковые требования были удовлетворены. Суд пришел к заключению, что предприятие «Мострансгаз» не приняло мер к завершению расчетов с Краснозаводским химическим заводом, оборвав цепь взаимозачетов предприятий, и таким образом получило неосновательное обогащение в виде полученного налогового освобождения.
• Продолжение. Начало см. № 9 (81) 2003 года.
36 Приказ Минфина России от 22.07.96 № 373.
17 Постановление ФАС МО от 15.11.99. Дело № КГ-А41/3571-99.
В кассационной жалобе на решение суда от 02.07.99 ответчик просил указанные судебные акты отменить как вынесенные с нарушением применения норм материального права.
Кассационная инстанция, рассмотрев дело, пришла к заключению, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.
Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из того, что расчеты между сторонами надлежало завершить путем взаимозачета с Краснозаводским химическим заводом. Суд пришел к заключению, что указанный взаимозачет был предусмотрен перепиской сторон. Кроме того, по мнению суда, выразив согласие на получение налогового освобождения перед федеральным бюджетом, предприятие «Мострансгаз» не исполнило обязательства произвести расчет с Краснозаводским химическим заводом путем взаимозачета. Неисполнение обязательства ответчиком привело к образованию задолженности федерального бюджета перед Краснозаводским химическим заводом и неосновательному обогащению на сумму задолженности — 10 000 000 деноминированных рублей для предприятия ♦Мострансгаз».
Кассационная инстанция не признала данные выводы достаточно обоснованными по следующим основаниям.
В 1996 году был установлен Порядок проведения зачета задолженности по налогам и другим платежам в федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета.
Пунктом 8 данного документа было предусмотрено, что казначейское налоговое освобождение является именным и передаче другой организации не подлежит. При этом допускалось проведение взаимозачетов организаций, имеющих задолженности перед федеральным бюджетом. В этом случае в соответствии с п. 6 Порядка на основа-
нии приказа Министерства финансов РФ Главным управлением федерального казначейства или органом федерального казначейства по его указанию может быть произведен взаимозачет задолженности федерального бюджета организации и кредиторской задолженности этой организации по расчетам с другой организацией, имеющей задолженность перед федеральным бюджетом, путем предоставления казначейского налогового освобождения организации - кредитору на сумму имеющейся последней задолженности по налогам и другим платежам в федеральный бюджет.
ФАС МО посчитал, что таким образом предприятия - участники взаимозачета должны были в договорном порядке определить права и обязанности сторон. Ссылка суда на то, что взаимозачёт был предусмотрен перепиской сторон, материалами дела не может быть признана обоснованной, поскольку данная переписка не свидетельствует о наличии взаимных обязательств между всеми участниками сделки и их обязательств перед федеральным бюджетом, что необходимо для проведения взаимозачета с использованием казначейских налоговых освобождений.
Суд постановил, что при таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты не могут быть признаны достаточно обоснованными, а потому они подлежат отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение.
После казначейских налоговых освобождений была введена практика осуществления денежных зачетов38 по многосторонним соглашениям, сторонами которых выступали Минфин России, получатель бюджетных средств, кредитор получателя бюджетных средств и уполномоченный банк, в целях зачета требований кредитора получателя средств бюджета и его налоговых обязанностей перед бюджетом39.
В судебной практике возникали вопросы, связанные с погашением бюджетной задолженности, появившейся в результате неисполнения договорных обязательств государственными заказчиками по контрактам на поставку продукции и выполнение работ для государственных нужд.
Так, спор, вытекающий из неисполнения договора, заключенного для обеспечения оборонного заказа40, ФАС МО рассмотрел кассационную жалобу ЗАО «НТЦ Эрат», чей иск к Минобороны России о взыскании долга 1 061 200 руб. и 4 590 000 руб. был отклонен.
В кассационной жалобе заявитель ставил вопрос об отмене решения, вынесенного с применением ст. 417 ГК РФ, не подлежащей, по его мне-
м Письмо ГНС России от 20.09.96 № ПВ-6-09/665, утвержденное Минфином России.
Арбитражную практику по этой категории дел см. например, постановление ФАС МО от 08.02.2001. Дело № К Г-А40/177-01; постановление ФАС МО от 08.02.2001. Дело № КГ-А40/164-01.
40 Постановление ФАС МО от 21.02.2000. Дело № КГ-А40/453-00.
нию, применению, а также с нарушением норм материального права, принятии нового решения.
Проверив законность обжалуемого решения, судебная коллегия пришла к выводу о частичном удовлетворении жалобы.
При рассмотрении спора судом было установлено, что между ЗАО «НТЦ Эрат» и войсковой частью 25966 по поручению Минобороны России 07.08.97 были заключены государственные контракты на выполнение заказа на закупку и поставку продукции для государственных нужд на сумму 1 061 200 000 неденоминированных рублей, а также на сумму 4 000 000 000 неденоминированных рублей.
Согласно условиям контрактов поставщик (истец) обязался поставить продукцию (выполнить работы), заказчик - «принять документы на оплату принятой продукции», а плательщик - войсковая часть 55347 - оплатить эту продукцию в установленном порядке.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд исходил из невозможности исполнения обязательств государственным заказчиком, поскольку Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» был установлен иной порядок и сроки расчетов с исполнителями оборонного заказа, при этом суд сослался на положения ст. 115 указанного Закона.
ФАС МО установил, что с таким вы&одом суда нельзя согласиться в силу следующих обстоятельств.
В соответствии с п. 1 ст. 417 ГК РФ обязательство прекращается полностью или в соответствующей части, если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным.
Из Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» не следует, что обязательства прекращаются невозможностью исполнения, напротив, согласно ст. 115 Закона Правительство проводит полную инвентаризацию кредиторской задолженности федеральных органов государственной власти, в том числе кредиторской задолженности организаций, находящихся в ведении указанных органов власти, иных получателей средств федерального бюджета, возникшей по состоянию на 1 января 1999 года в результате недофинансирования санкционированных бюджетным законодательством РФ расходов за счет средств федерального бюджета в процессе его исполнения в 1997 - 1998 годах; определяет объем этой задолженности, механизмы погашения.
Ни названным Федеральным законом, ни Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» не предусмотрено возложение, в данном случае обязательства по оплате за поставленную продукцию на других лиц кроме государственного заказчика.
В силу ст. 516, 531 ГК РФ исполнение государственного контракта по оплате товара производится государственным заказчиком, если иной порядок расчетов не предусмотрен государственным контрактом.
Поскольку судом неполно установлены обстоятельства дела относительно искового требования по государственному контракту, кассационная инстанция отменила решение и передала дело на новое рассмотрение41.
По некоторым категориям дел, связанным с погашением кредиторской задолженности государственного бюджета, возникали проблемы с правомерностью отнесения к бюджетной задолженности выданных органом власти поручительств за исполнение обязательств третьего лица перед кредиторами последнего. На основе данной проблемы возникал вопрос об источнике погашения обязательства при неисполнении его основным должником, а именно, включает ли термин «расходы на погашение иной кредиторской задолженности», содержащийся в законе о бюджете также и расходы по предоставленному поручительству42.
В ходе правоприменительной деятельности судебно-арбитражных органов были рассмотрены и разрешены дела с участием различных категорий бюджетных учреждений, финансируемых из государственного бюджета. Были случаи, когда ответчики (бюджетные учреждения) мотивировали отказ от исполнения принятых обязательств тем, что региональные нормативные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ, освобождают от погашения соответствующей кредиторской задолженности. Так, ФАС МО рассмотрел дело об обжаловании актов судов предыдущих инстанций, которыми был удовлетворен иск против московского бюджетного учреждения культуры, вытекающий из отношений аренды нежилого помещения. Суд, отказывая в удовлетворении жалобы, мотивировал это тем, что «правовые акты (распоряжения мэра Москвы. - Прим. авт.) действительно направлены на сокращение кредитрр-ской задолженности учреждений и организаций, финансируемых из бюджета г. Москвы. В то же время правовой анализ распоряжений показывает, что списание задолженности по арендной плате, то есть прекращение обязательств перед арен-
41 По другому делу довод ответчика (Минобороны России) об отсутствии бюджетного финансирования отклонен судом, поскольку это обстоятельство не освобождает ответчика от обязательства по оплате за принятые работы. Суд мотивировал тем, что так как ответчик от получения продукции (работ) не отказался, их принятие влечет законное требование по оплате (Постановление ФАС МО от 21.02.2000. Дело № КГ-А40/394-00).
42 См. например, постановление ФАС МО от 02.12.99. Дело N9 КГ-А40/3941-99.
43 Постановление ФАС МО от 27.10.99. Дело № КГ-А40/3545-99.
44 Постановление ФАС СЗО от 10.09.2002. Дело № А56-15062/02.
додателем (истцом. - Прим. авт.), зависит от принятия в каждом конкретном случае и при определенных условиях соответствующих решений органами исполнительной власти г. Москвы, ответственными за реализацию распоряжений. Иное толкование судами актов, на которые ответчики ссылались как на основание своих возражений против предъявленного ирка, противоречило бы их действительному смыслу».
«Из материалов дела следует, что необходимые решения о погашении задолженности «Гайдаровца» (ответчик - учреждение культуры. - Прим. авт.) не принимались. Таким образом, суды законно и обоснованно взыскали с «Гайдаровца» задолженность по арендной плате, освободив вместе с тем от ответственности в виде неустойки в связи с бюджетной недофинансированностью и, следовательно, отсутствием вины в просрочке платежей»43.
Применительно к делам, связанным с погашением несанкционированной кредиторской задолженности бюджетов, необходимо отметить, что в практической деятельности окружных арбитражных судов вознйкали вопросы, связанные с основанием, порядком и сроком погашения такой задолженности, а также субъектом ответственности по соответствующим обязательствам. Проанализируем одно из таких дел, рассмотренных Федеральным арбитражным судом Северо-Западного Округа (ФАС СЗО)44.
Судом было установлено, что ЗАО «РСУ Красногвардейского района» обратилось в арбитражный суд с иском р взыскании с казны г. Санкт-Петербурга в лице Комитета по содержанию жилищного фонда администрации г. Санкт-Петербурга (далее - Комитет по содержанию жилфонда) недополуЧеннрй части оплаты по договору на механизированную уборку (далее - Договор) в размере 115 280 руб. 37 коп. В качестве ответчиков к участию в деле были также привлечены Санкт-Петербургское государственное учреждение «Жилищное агентство Красногвардейского административного района» (далее - Жилищное агентство) и Комитет финансов администрации г. Санкт-Петербурга (далее - Комитет финансов).
Решением от 20.06.2002 исковые требования ЗАО «РСУ Красногвардейского района» были удовлетворены в полном объеме путем взыскания в пользу истца суммы долга с казны г. Санкт-Пе-тербурга в лице Комитета по содержанию жилфонда.
В кассационной жалобе Комитет по содержанию жилфонда просил отменить обжалуемый судебный акт, полагая, что он был принят с нарушением норм материального и процессуального права, и мотивировал свою позицию следующим:
иск заявлен к дополнительному ответчику, в
то время как по правилам субсидиарной от-
ветственности кредитор должен предъявить требование к основному должнику до предъявления требований к лицу, несущему ответственность дополнительно к ответственности основного должника;
по смыслу ст. 120 ГК РФ недостаточность денежных средств не связывается с порядком финансирования учреждения, который определяется самим собственником. В то же время недостаточность денежных средств может быть подтверждена только финансовыми документами, а не актами нормативного характера. Как следовало из материалов дела, в соответствии с договором, заключенным между истцом и Жилищным агентством (бюджетным учреждением. - Прим. авт.)у осуществлялись работы по механизированной уборке некоторых объектов. Согласно акту сверки расчетов долг составил 115 280 руб. 37 коп. Отказ Жилищного агентства погасить задолженность в связи с тем, что оно является учреждением, полностью финансируемым из бюджета г. Санкт-Петербурга, и послужил основанием для обращения ЗАО «РСУ Красногвардейского района» в суд.
В обжалуемом судебном акте судом был сделан вывод о том, что требования истца должны быть удовлетворены за счет Комитета по содержанию жилфонда с учетом требований ст. 120, 309, 310 ГК РФ.
Суд кассационной инстанции посчитал, что жалоба подлежит удовлетворению ввиду неправильного применения судом норм материального права. При рассмотрении дела суд не учел все обстоятельства, имеющие важное значение для разрешения спора.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством заключение бюджетными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств. Принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета, сверх установленных им ассигнований, не подлежат оплате за счет средств бюджета па текущий год*5.
Таким образом, законодательство предусматривает погашение за счет средств бюджета только той части кредиторской задолженности бюджетных учреждений, которая санкционирована собственником. В оставшейся части задолженность должна быть погашена за счет доходов, полученных бюджетным учреждением в результате осуществ-
45 Из такого положения вытекает, что подобная несанкционированная задолженность подлежит погашению в следующем финансовом году, при условии выделения соответствующих бюджетных ассигнований либо в текущем году, но за счет внебюджетных источников самого получателя бюджетных средств.
ления разрешенной собственником внебюджетной деятельности.
По мнению кассационной инстанции, при заключении договора Жилищное агентство должно было исходить из необходимости Исполнения предусмотренных обязательств в том числе и за счет внебюджетных средств.
Ответчик не представил суду каких-либо доказательств невозможности исполнения принятых на себя обязательств за счет вышеназванных денежных средств.
Пунктом 2 ст. 298 ГК РФ предусмотрено, что в случае предоставления учреждению права осуществлять приносящую доходы деятельность полученные от такой деятельности доходы и приобретенное за счет них имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Следовательно, от занятий предпринимательской деятельностью Жилищное агентство могло приобрести имущество и распоряжаться им самостоятельно. В дальнейшем Жилищное агентство также осуществляло деятельность, позволявшую ему получать внебюджетные денежные средства, которые моглй быть направлены на погашение задолженности перед истцом.
ФАС СЗО обратил внимание на то, что в соответствии с п. 2.9 Положения о порядке зачисления и расходования доходов, полученных бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденной распоряжением Комитета финансов от 21.12.2001 № 95-р, денежные средства, поступившие от указанной деятельности бюджетных учреждений в бюджет г. Санкт-Петербурга, зачисляются в тех же суммах на лицевые счета соответствующих бюджетных учреждений и используются ими в следующем году на финансирование расходов данных учреждений.
Суд кассационной инстанции решил, что суд, принимая решение об удовлетворении иска за счет субсидиарного должника, не дал оценки доводам Комитета по содержанию жилфонда, касающимся необходимости установления наличия или отсутствия денежных средств у основного должника как в спорный период времени, так и на момент рассмотрения дела.
Кроме того, суд отметил, что гражданским законодательством не предусмотрено такого основания отказа в иске, как отсутствие денежных средств у должника в обязательстве.
Таким образом, при нарушении договорных обязательств основной должник на стадии рассмотрения дела не мог быть освобожден от ответственности.
ФАС СЗО указал, что при новом рассмотрении суду надлежит исследовать вопрос о наличии либо отсутствии оснований для возникновения
субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения.
Таким образом, кассационная инстанция обжалуемый судебный акт отменила, а дело направила на новое рассмотрение.
По другому делу46 ФАС СЗО рассмотрел кассационную жалобу Минобразования России на решение суда первой инстанции.
В ходе рассмотрения дела судом было установлено, что ОАО «Кольская ГМК» обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с иском к государственному образовательному учреждению «Профессиональное училище N9 15» (далее - Училище) и Минобразованию России о взыскании 185 366 руб. 96 коп. задолженности по оплате услуг водоснабжения и водоотведения, а также за отпуск тепловой энергии в период с апреля по декабрь 1999 года.
Решением от 19.04.2001, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29.06.2001, с Минобразования России было взыскано 185 366 руб. 96 коп.
Постановлением кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа принятые по делу судебные акты были отменены, и дело направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.
Решением от 18.12.2001 исковые требования были удовлетворены за счет Минобразования России. В иске к Училищу было отказано.
В кассационной жалобе Минобразования России просило отменить решение от 18.12.2001 по следующим основаниям:
суд не учел' то обстоятельство, что Училище не представило доказательств, подтверждающих принятие им мер к оплате услуг за счет внебюджетных средств;
в отношении учреждений, правовое положение которых регулируется ст. 120 ГК РФ, субсидиарную ответственность несет собственник имущества, причем только в случае недостаточности денежных средств самого учреждения. Суд не принял во внимание то, что Ми-нобразование России собственником имущества Училища не является. Как следовало из материалов дела, ОАО «Кольская ГМК» в период с апреля по декабрь 1999 года оказывало Училищу услуги по отпуску питьевой воды, тепловой энергии, приему и очистке сточных вод. Задолженность Училища перед ОАО «Кольская ГМК» по оплате указанных услуг составила 185 366 руб. 96 коп.
Обязательства должника по оплате оказанных ОАО «Кольская ГМК» услуг в полном объеме выполнены не были, в связи с чем кредитором был предъявлен иск.
46 Постаноаление ФАС СЗО от 04.06.2002. Дело № A42-2796/0I -4.
Кассационная инстанция указала, что в обжалуемом решении судом был сделан вывод о том, что требования ОАО «Кольская ГМК», предъявленные к Училищу, должны быть удовлетворены за счет Минобразования России, являющегося в силу ст. 158 Бюджетного кодекса РФ главным распорядителем бюджетных средств и выступающего в суде от имени казны Российской Федерации по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
В обоснование вышеназванной позиции суд указал, что согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Суд кассационной инстанции постановил, что жалоба подлежит удовлетворению ввиду неправильного применения судом норм материального права.
В соответствии со ст. 119 Федерального закона РФ «О федеральном бюджете на 1999 год» заключение организациями и учреждениями, финансируемыми из федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производится в пределах утвержденных им ассигнований из федерального бюджета. Рекомендовано субъектам РФ принять аналогичные решения в отношении заключения договоров организациями и учреждениями, финансируемыми за счет их бюджетов.
Таким образом, ст. 119 Закона предусмотрено погашение за'счет средств федерального бюджета только той части кредиторской задолженности бюджетных учреждений, которая санкционирована собственником. В оставшейся части задолженность должна быть погашена за счет доходов, полученных бюджетным учреждением в результате осуществлений разрешенной собственником внебюджетной деятельности.
Согласно представленной справке о лимитах бюджетных обязательств в разрезе предметных статей на 1999 год выделение Училищу бюджетных средств на финансирование расходов по оплате рассматриваемых услуг не предусматривалось.
Следовательно, Училище, принимая услуги ОАО «Кольская ГМК», должно было исходить из необходимости исполнения предусмотренных им обязательств за счет внебюджетных средств.
В материалах дела имелась справка о том, что в спорный период времени Училище имело денежные средства в размере 255 497 руб., полученные им от осуществления внебюджетной деятельности. Они были израсходованы на обеспечение и развитие образовательного процесса.
По мнению кассационной инстанции, при таких обстоятельствах суду следовало учесть, что
Училище располагало денежными средствами, позволяющими ему оплатить задолженность перед ОАО «Кольская ГМК». Более того, из материалов дела было видно, что Училище и в последующем периоде времени осуществляло деятельность, позволяющую ему получать иные денежные средства, помимо выделяемых из бюджета, которые могли быть направлены на погашеяие задолженности перед истцом. Тцк, в 2000 году от внебюджетной деятельности было получено 206 868 руб.
Кроме того, суд заявил, что гражданское законодательство не предусматривает такого основания для отказа в иске, как отсутствие денежных средств у должника в обязательстве. В связи с этим решение было отменено.
Необходимо отметить, что подобные решения выносятся судами из-за наличия нормы п. 3 ст. 2 ГК РФ, согласно которой к «вертикальным» отношениям, основанным на «власти-подчинении» одного субъекта другому, гражданское законодательство не распространяется, если иное прямо не указано. Хотя суды прямо На эту норму не ссылаются, мотивировка их позиции с помощью норм бюджетного законодательства прямо говорит об этом.
Из такого положения вытекает, что возможность реализации нормы п. 2 ст. 120 ГК РФ, согласно которой в случае недостаточности денежных средств учреждения субсидиарную ответственность несет собственник его имущества, полностью зависит от условия выделения в соответствии с законом о бюджете на соответствующий год лимита бюджетных обязательств в пределах, установленных сметой доходов и расходов учреждения в соответствии с бюджетной росписью. Такое неравенство частной и государственной форм собственности, видимо, можно объяснить нормой п. 3 ст. 120 ГК РФ, согласно которой особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами47.
Более того, необходимо иметь в виду, что некоторые положения Бюджетного кодекса РФ прямо противоречат концепции свободы договора и равенства субъектов в частно - правовых отношениях. Например, согласно п. 4 ст. 161 БК РФ при уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств
41 Хотя и данная норма не совсем оправдывает изложенную позицию, поскольку в ней говорится об отдельных видах государственных и иных учреждений, то есть речь идет о видовых понятиях в рамках родовой категории, в которую включаются государственные, муниципальные и частные учреждения. Другими словами, ГК РФ разрешает по-иному регулировать правовое положение только отдельных видов государственных учреждений, а не вообще государственных учреждений как таковых. По-видимому, и в данном случае можно обосновать примат БК РФ со ссылкой на п. 3 ст. 2 ГК РФ.
" Постановление ФАС СЗО от 22.01.2002. Дело № А26-5185/ 01-01-05/253.
соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора. Сторона договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора. Представляется, что подобные нормы БК РФ трудно совместить с ч.2 ст.8 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Отношения, связанные с погашением несанкционированной кредиторской задолженности бюджета возникают не только на федеральном и региональном уровнях, но и на местном уровне, то есть муниципалитетов (органов местного самоуправления). Так, ФАС СЗО рассмотрел в кассационном порядке дело по жалобе на решение суда первой инстанции, согласно которому с муниципального учреждения подлежала взысканию сумма долга по заключенным договорам48.
МУП «Петрозаводскводоканал» обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному учреждению здравоохранения «Городская стоматологическая поликлиника» (далее - поликлиника) о взыскании 7 120 руб. 44 коп. задолженности.
Решением от 16.10.2001 иск был удовлетворен частично в размере 4 958 руб. 20 коп.
В кассационной жалобе поликлиника просила отменить решение суда и вынести новое решение о взыскании с ответчика меньшей суммы задолженности, а именно 2438 руб. 27 коп.
Как следует из материалов дела, между МУП «Петрозаводскводоканал» и поликлиникой заключен дотовор на предоставление тепловой энергии сроком действия с 01.01.2001 по 31.12.2001.
Обязательство по оплате предоставленных услуг не было выполнено, в связи с чем за период с мая по август 2001 года у поликлиники возникла задолженность в размере 7 120 руб. 44 коп.
В обжалуемом решении судом был сделан вывод о том, что требования МУП «Теплоэнерго», предъявленные поликлинике, должны быть удовлетворены за счет ответчика с учетом требований ст. 309, 310 ГК РФ.
Суд кассационной инстанции постановил, что жалоба не подлежит удовлетворению ввиду правильного применения судом норм материального права.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством заключение бюджетными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в структуре фун-
кциональной (ведомственной классификации расходов федерального бюджета) и экономической классификации расходов бюджетов РФ. Принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, сверх установленных им ассигнований, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год.
Таким образом, законодательство предусматривает погашение за счет средств федерального49 бюджета только той части кредиторской задолженности бюджетных учреждений, которая санкционирована собственником. В оставшейся части задолженность должна быть погашена за счет доходов, полученных бюджетным учреждением в результате осуществления разрешенной собственником внебюджетной деятельности.
По мнению кассационной инстанции, при заключении договора поликлиника должна была исходить из необходимости исполнения предусмотренных ею обязательств за счет внебюджетных средств.
Ответчик не представил суду каких-либо доказательств невозможности исполнения принятых на себя обязательств за счет вышеназванных денежных средств.
Таким образом, жалоба не была удовлетворена.
По другому делу50 прокурор Псковской области в защиту государственных и общественных интересов ОАО «Псковэнерго» обратился в Арбитражный суд Псковской области с иском к Ржевской квартирно-эксплуатационной части (далее - КЭЧ) о взыскании 765 898 руб. 62 коп. задолженности по оплате потребленной .электроэнергии в период с 01.02.97 по 31.12.99 по соответствующему договору.
Решением от 15.08.2001 исковые требования были удовлетворены за счет КЭЧ.
В кассационной жалобе ее податель просил отменить решение и направить дело на новое рассмотрение, поскольку суд необоснованно не применил п. 2 ст. 120 и ч. 1 ст. 125 ГК РФ.
Суд кассационной инстанции решил, что основания для удовлетворения жалобы отсутствуют.
Пунктом 3 Директивы министра обороны РФ от 25.05.2000 предписано до 01.08.2000 обеспечить постановку всех подчиненных бюджетных потребителей на учет в КЭЧ по их территориальному признаку с одновременной передачей кредиторе-
49 Видимо, это небольшая небрежность, поскольку нельзя прямо применять нормы об исполнении федерального бюджета к исполнению местных бюджетов. По-иидимому. имелась в виду ст. 225 БК РФ, устанавливающая ограничения на принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств. Данное уточнение важно, поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
50 Постановление ФАС СЗО от 04.12.2001. Дело № А52/2103/ 2001-1.
51 Постановление ФАС СЗО от 04.12.2001. Дело N9 А13-3543/01-13.
кой задолженности, образовавшейся на 01.01.99 и 2000 год раздельно, для осуществления финансирования через квэртирно-эксплуатационные органы; заключение договоров на поставку топливно-энергетических ресурсов для бюджетных учреждений осуществлять только довольствующими КЭЧ на местах.
Указания вышеназванной Директивы исполнены путем заключения договора энергоснабжения между ОАО «Псковэнерго» и КЭЧ.
За период с 01.02.97 по 31.12.99 задолженность КЭЧ перед ОАО «Псковэнерго» за потребленную электроэнергию составила 765 898 руб. 62 коп.
В ходе судебного разбирательства по делу и акте сверки расчетов ответчик подтвердил размер задолженности.
В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
В пределах своей уставной правоспособности учреждения могут вести предпринимательскую деятельность.
Пунктом 2 ст. 298 ГК РФ предусмотрено, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Таким образом, по мнению суда, основной должник на стадии рассмотрения дела не мог быть освобожден от ответственности при нарушении обязательств.
По рассматриваемым категориям дел были случаи, когда истец, чей иск против бюджетного учреждения и собственника его имущества удовлетворялся за счет последнего, и в процессе кассационного обжалования такого решения истец возражал против пересмотра такого решения. Например51 , по одному из таких споров ГУП «Выте-горская электротеплосеть» (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с иском к государственному образовательному учреждению «Вытегорский лесотехнический техникум» (далее - техникум) и Минобразованию России о взыскании 385 939 руб. 36 коп. задолженности по оплате тепловой энергии за период с декабря 1998 года по июнь 2001 года.
Решением от 09.08.2001 исковые требования были удовлетворены за счет Минобразования России. В иске к техникуму было отказано.
В кассационной жалобе ее податель просил отменить решение от 09.08.2001, поскольку судом не было учтено то обстоятельство, что техникум, яв-
ляющийся основным должником, на стадии рассмотрения дела не может быть освобожден от ответственности за нарушение договорных обязательств.
Предприятие направило отзыв, в котором указало, что задолженность по рассматриваемому делу погашена и основании для рассмотрения дела в кассационной инстанции не имеется.
Кассационная инстанция решила, что данное заявление не может быть принято во внимание, поскольку отказа от жалобы Минобразование РФ не направляло, а кроме того, сам факт погашения задолженности не подтвержден документально.
Обязательство по оплате предоставленных услуг не было выполнено, в связи с чем за период с 01.12.98 по 01.06.2001 у техникума возникла задолженность в размере 385 939 руб. 36 коп.
В обжалуемом судебном акте судом был сделан вывод о том, что требования, предъявленные техникуму, должны быть удовлетворены за счет Минобразования России, являющегося в силу ст. 158 БК РФ главным распорядителем бюджетных средств между образовательными учреждениями.
В обоснование вышеназванной позиции суд указал, что согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Далее суд сослался на Федеральный закон «Об образовании», п. 9 ст. 39 которого предусмотрено, что образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью52. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определенном законом. В данном случае этим лицом являлось Минобразование России.
Суд кассационной инстанции постановил, что жалоба подлежит удовлетворению ввиду неправильного применения судом норм материального права.
В соответствии с действующим бюджетным законодательством заключение бюджетными учреждениями договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в структуре функциональной (ведомственной классификации расходов федерального бюджета) и экономической классификации расходов бюджетов РФ. Принятые бюджетными учреждениями обязательства, выте-
SîДанную норму следует считать соответствующей ГК РФ, поскольку согласно п. 3 ст. 120 ГК особенности правового статуса отдельных видов учреждений определяются отдельными законами и правовыми актами.
" Постановление ФАС СЗО от 16.09.2001. Дело № А52/1031/ 2001/1. См. аналогичное дело постановление ФАС СЗО от 03.04.2001. Дело № A05-7286/00-339/I6.
кающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, сверх установленных им ассигнований, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год.
Таким образом, законодательством предусматривается погашение за счет средств федерального бюджета только той части кредиторской задолженности бюджетных учреждений, которая санкционирована собственником. В оставшейся части задолженность должна быть погашена за счет доходов, полученных бюджетным учреждением в результате осуществления разрешенной собственником внебюджетной деятельности.
По мнению кассационной инстанции, суду следовало иметь в виду, что при заключении договора техникум должен был исходить из необходимости исполнения предусмотренных им обязательств за счет внебюджетных средств.
В спорный период времени техникум имел денежные средства, полученные от осуществления предпринимательской деятельности, которые были истрачены ответчиком на образовательный процесс.
Пунктом 2 ст. 298 ГК РФ предусмотрено, что в случае предоставления учреждению права осуществления приносящей доходы деятельности доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих средств имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Уставом техникума было предусмотрено такое право.
При указанных обстоятельствах суду следовало учесть, что техникум располагал денежными средствами, позволяющими ему оплатить задолженность. Также суд отметил, что техникум и в последующем периоде времени осуществлял деятельность, позволяющую ему получать иные денежные средства, помимо выделяемых из бюджета, которые могли быть направлены на погашение задолженности перед истцом.
Таким образом, указанное решение было отменено.
По другому аналогичному делу возник также вопрос о субъекте субсидиарной ответственности по долгам основного должника - бюджетного учреждения53.
МУП «Тепловые сети» обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к государственному образовательному учреждению «Профессиональное училище № 5» (далее - училище) и Минобразованию России о взыскании 678 708 руб. 36 коп. задолженности по оплате тепловой энергии за период с мая 1997 года по декабрь 2000 года.
Решением от 14.06.2001 исковые требования были удовлетворены за счет Минобразования РФ. В иске к училищу было отказано.
В кассационной жалобе ее податель просил отменить решение от 14.06.2001 по следующим основаниям:
• училище является учреждением начального профессионального, а не высшего или послевузовского образования, в связи с чем Минобразование РФ не может нести ответственность, предусмотренную ст. 120 Г К РФ, по долгам училища, поскольку не является собственником его имущества;
• суд не учел то обстоятельство, что училище, являющееся основным должником, на стадии рассмотрения дела не может быть освобождено от ответственности за нарушение договорных обязательств.
Как следовало из материалов дела, между МУП «Тепловые сети» и училищем был заключен договор на предоставление тепловой энергии.
Обязательство по оплате предоставленных услуг не было выполнено, в связи с чем за соответствующий период у училища возникла задолженность в размере 678 708 руб. 36 коп.
В обжалуемом судебном акте судом был сделан вывод о том, что требования МУП «Тепловые сети», предъявленные училищу, должны быть удовлетворены за счет Минобразования РФ, являющегося в силу ст. 158 БК РФ главным распорядителем бюджетных средств между образовательными учреждениями.
Суд кассационной инстанции решил, что жалоба подлежит удовлетворению ввиду неправильного применения судом норм материального права.
Законодательство предусматривает погашение за счет средств федерального бюджета только той части кредиторской задолженности бюджетных учреждений, которая санкционирована собственником. В оставшейся части задолженность должна быть погашена за счет доходов, полученных бюджетным учреждением в результате осуществления разрешенной собственником внебюджетной деятельности.
ФАС СЗО отметил, что суду следовало иметь в виду, что при заключении договора училище должно было исходить из необходимости исполнения предусмотренных им обязательств за счет внебюджетных средств.
Судом было установлено, что в спорный период времени училище имело денежные средства, полученные от осуществления предпринимательской деятельности, которые были истрачены ответчиком на образовательный процесс.
При указанных обстоятельствах, по мнению кассационной инстанции, суду следовало учесть, что училище располагало денежными средствами, позволяющими ему оплатить задолженность. Кроме того, от занятия предпринимательской деятель-
54 Постановление ФАС СЗО от 10.05.2001. Дело № A05-8I58/00-
342/6.
ностью училище могло иметь имущество, приобретенное на доходы от внебюджетной деятельности, и распоряжаться им самостоятельно. Училище и в последующем периоде времени осуществляло деятельность, позволяющую ему получать иные денежные средства, помимо выделяемых из бюджета, которые могли быть направлены на погашение задолженности перед истцом.
В связи с изложенным обжалуемый судебный акт был отменен.
Приведенные выше судебные акты показывают, что, как правило, по причине отсутствия денежных средств бюджетных учреждений на погашение своих долгов, вытекающих из-за неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных обязательств по оплате товаров, работ или услуг, к субсидиарной ответственности привлекаются собственники их имущества (главные распорядители бюджетных средств), то есть соответствующие министерства и ведомства по принадлежности.
Между тем принципиальное значение имеет порядок привлечения к субсидиарной ответственности соответствующего органа власти и правильное определение решения вопроса о значении факта отсутствия денежных средств у основного должника с точки зрения удовлетворения иска.
Согласно ст. 399 ГК РФ до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказывается удовлетворить требование кредитора или кредитор не получает от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.
По одному из дел, применительно к факту отсутствия денежных средств у основного должника, суд решил, что данное обстоятельство не может служить основанием для отказа в иске к этому лицу, а учитывается лишь на стадии исполнения судебного акта. Рассмотрим данное постановление54 подробнее.
ОАО «Ростелеком» обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Центру правительственной связи в Архангельской области (далее - Центр) и Федеральному агентству правительственной связи и информации при Президенте РФ (далее - Федеральное агентство) о взыскании 378 063 руб. 36 кОп. задолженности за аренду каналов тональной частоты.
Решением от 18.12.2000 исковые требования были удовлетворены за счет Федерального агентства.
Постановлением апелляционной инстанции от 27.02.2001 резолютивная часть решения от
18.12.2000 была изменена, задолженность взыскана с федерального агентства за счет казны РФ.
В кассационной жалобе Федеральное агентство просило отменить принятые по делу судебные акты и направить дело на новое рассмотрение.
По мнению подателя жалобы, судом были неправомерно применены правила ст. 158 БК РФ, а также ст. 124 - 126, 214, 130 ГК РФ. Федеральное агентство считало, что в случае необходимости взыскания денежных средств, составляющих казну РФ, суду следует привлекать в качестве ответчика и Министерство финансов РФ.
Кроме того, податель жалобы указал, что факт отсутствия денежных средств на момент вынесения решения суда у основного должника не может служить основанием для привлечения Федерального агентства к субсидиарной ответственности по данному спору, поскольку надлежащим подтверждением отсутствия денежных средств у должника является только определение суда о прекращении исполнительного производства при условии возвращения исполнительного документа судебным приставом-исполнителем с приложением акта о невозможности взыскания55.
В обжалуемых судебных актах, по мнению кассационной инстанции, судом был сделан вывод о том, что требования ОАО «Ростелеком», предъявленные Центру, должны быть удовлетворены за счет Федерального агентства, являющегося в силу ст. 158 БК РФ главным распорядителем бюджетных средств и выступающего в суде от имени казны РФ по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Кассационная инстанция также отметила, что в обоснование вышеназванной позиции суд указал, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
Суд кассационной инстанции, рассмотрев данное дело, решил, что жалоба подлежит удовлетворению ввиду неправильного применения судом норм материального права.
В соответствии со ст. 146 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» заключение бюджетными учреждениями договоров, ис-
55 Несмотря на то, что суд не дал правовую оценку такой мотивировке заявителя жалобы, представляется, что такая мотивировка не совсем обоснованна, поскольку ст. 120 ГК говорит о субсидиарной ответственности собственника при недостаточности денежных средств учреждения. А доказательством их отсутствия могут быть любые документы, на которых зафиксирован факт отсутствия денежных средств должника, в частности, баланс, выписка из лицевого счета, справка налогового органа и т.п., а не только судебное определение о прекращении исполнительного производства из-за невозможности исполнения судебного акта.
полнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, производится в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств в структуре функциональной (ведомственной классификации расходов федерального бюджета) и экономической классификации расходов бюджетов РФ. Принятые бюджетными учреждениями обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, сверх установленных им ассигнований, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на текущий год.
Согласно представленной справке о лимитах бюджетных обязательств в разрезе предметных статей на 2000 год выделение Центру бюджетных средств на финансирование расходов по оплате рассматриваемых услуг не предусматривалось.
В ходе рассмотрения дела судом было установлено, что кроме бюджетного финансирования Центр в 2000 году получал доходы от оказания услуг связи. Следовательно, при заключении договора, по мнению кассационной инстанции, Центр должен был исходить из необходимости исполнения предусмотренных им обязательств за счет внебюджетных средств.
В материалах дела имелась справка о том, что в спорный период времени Центр имел денежные средства, полученные им от осуществления внебюджетной деятельности.
ФАС СЗО отмстил также то обстоятельство, что и в последующем периоде времени Центр осуществлял деятельность, позволяющую получать иные денежные средства, помимо выделяемых из бюджета, которые могли быть направлены им на погашение задолженности перед истцом. Данное обстоятельство не отрицалось представителем Центра при рассмотрении дела.
Суд кассационной инстанции пришел к заключению, что отсутствие денежных средств у основного должника не может служить основанием для отказа в иске к этому лицу, а учитывается лишь на стадии исполнения судебного акта. Данное обстоятельство нашло свое отражение в «Правилах взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета», утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.02.2001 № 143. Ответственность субсидиарного должника зависит от ответственности основного должника и является лишь дополнительной к ней, в связи с чем суд, принимая решение о взыскании задолженности с субсидиарного должника, должен был решить вопрос и об ответственности Центра, привлеченного к участию в деле в качестве основного должника.
Таким образом, решение суда первой инстанции было отменено.
(Окончание следует)
