CC BY
274
УДК 347.2/3
СУБСИДИАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СОБСТВЕННИКОВ ИМУЩЕСТВА ЧАСТНЫХ И КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
SUBSIDIARY LIABILITY OF OWNERS OF PRIVATE AND GOVERNMENT INSTITUTIONS
В. А. БОЛДЫРЕВ (V. A. BOLDYREV)
Рассматривается механизм действия субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения. Анализируется альтернативный бюджетно-правовой порядок, обеспечивающий прекращение обязательств учреждений без применения норм о субсидиарной ответственности.
Ключевые слова: юридическое лицо, учреждение, субсидиарная ответственность, денежное
обязательство, бюджетные средства, финансирование.
The author considers subsidiary liability mechanism of action. In the article analyzing alternative budget-law order, providing discontinuance of institutions obligations without application of law about subsidiary liability.
Key words: legal person, institution, subsidiary liability, monetary obligation, budgetary funds, financing.
Субсидиарная ответственность собственника по долгам созданного им учреждения - весьма сложный и получающий различное толкование в юридической практике признак названной организационно-правовой формы юридических лиц. Установление ответственности собственника по долгам частных и казенных учреждений не колеблет общего правила о самостоятельной ответственности юридических лиц по своим долгам и может объясняться тем, что данные организации несут ответственность не всем имеющимся у них имуществом.
Ответственность по долгам созданных юридических лиц существовала и в советский период. Впрочем, проведению исторических параллелей, определению перспектив и формулировке предложений по совершенствованию права должен предшествовать анализ современного состояния дел.
Субсидиарная ответственность собственников по долгам учреждений является особым случаем дополнительной ответственности, существующим в силу прямого указания императивной нормы закона. Содержание п. 2 ст. 120 ГК РФ, связывающее
наступление субсидиарной ответственности с отсутствием денежных средств у частного или казенного учреждения, позволяет утверждать, что собственник не несёт дополнительной ответственности по каким-либо иным обязательствам, кроме денежных.
Пункт 2 ст. 48 ГК РФ относит учреждения к числу лиц, на имущество которых учредители имеют вещные права. Поскольку имущество учреждений принадлежит им на праве оперативного управления, противопоставляемого праву собственности лица, его финансирующего, можно сделать вывод, что субъект, являющийся учредителем юридического лица рассматриваемой организационно-правовой формы, должен быть собственником его имущества. Вместе с тем предложенный вывод, следующий из содержания кодифицированного акта, разделяют не все.
Н. В. Павлов указывает: «При создании учреждения на основе частной собственности учредитель и собственник обычно совпадают, и вопросов в этом случае не возникает. Иная ситуация, когда учреждение является государственным. В этом случае собственник и учредитель учреждения не совпадают» [1].
© Болдырев В. А., 2012
Такой подход, долгое время наблюдавшийся также в практике органов, регистрирующих создание юридического лица, и не согласующийся с нормами кодифицированного гражданского законодательства, может быть объяснен стремлением к освобождению от субсидиарной ответственности собственника имущества со ссылкой на обязанность по возмещению конкретного органа власти - «учредителя» [2].
Бюджетное законодательство устанавливает специальные правила обращения взыскания на бюджетные средства, тем самым вводя исключения из общего правила о возможности наложения взыскания на денежные средства учреждения. Учитывая, что вторжение финансово-правового регулирования в данную сферу является свидетельством пренебрежения со стороны государства «... частноправовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли» [3], оставить положения соответствующих нормативных актов без внимания означало бы обойти молчанием острейшую практическую проблему.
До 1 января 2011 г. установленный гл. 241 БК РФ «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» административный порядок исполнения судебных актов относился к тем ситуациям, когда получателями бюджетных средств были бюджетные учреждения, т. е. большинство государственных и муниципальных учреждений. Поскольку после 1 января 2011 г. наряду с бюджетными и автономными учреждениями появился новый субъект - казенное учреждение, законодатель счёл необходимым дифференцировать процедуру исполнения судебных актов, вынесенных против казенных и бюджетных учреждений. Юридико-технически вопрос был решён следующим образом: тот порядок, который ранее относился к «старым» бюджетным учреждениям и был установлен БК РФ, теперь отнесён к учреждениям казенным. Изменения объяснимы: по долгам казенных учреждений несут субсидиарную ответственность публичные образования, подобно тому как ранее они несли ответственность по долгам «старых» бюджетных учреждений.
В бюджетном законодательстве описывается та ситуация, когда денежных средств
для исполнения судебного решения в отношении казенного учреждения недостаточно. В этом случае в дело вступает главный распорядитель бюджетных средств. Например, п. 5 ст. 2423 БК РФ установлено, что при отсутствии или недостаточности лимитов бюджетных обязательств и объёмов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа должник направляет органу государственной власти, осуществляющему бюджетные полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств и объёмов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган Федерального казначейства. Затем орган государственной власти, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета, в трёхмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган Федерального казначейства обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств и объёмов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием (п. 6 ст. 2423 БК РФ).
В данном случае долг казенного учреждения покрывается за счёт средств, выделенных вышестоящему органу публичной власти. Например, по отношению к военному комиссариату субъекта Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета является Министерство обороны Российской Федерации [4], и именно оно должно выделить соответствующие денежные средства на покрытие долгов подведомственного учреждения. Говорить о субсидиарной ответственности собственника, а также главного распорядителя бюджетных средств в данном случае некорректно. Примечательно, что аналогичная по своей сути ситуация имелась в советском праве. Относительно дополнительного выделения бюджетных средств учреждениям С. Н. Братусь и А. В. Дозорцев делали аналогичные выводы [5].
Можно сделать вывод, что законодателем скопирован и привнесён в современную жизнь механизм исполнения денежного обязательства учреждения за счёт бюджетных
средств. Данный механизм отчасти напоминает несение субсидиарной ответственности публичным образованием, но фактически является альтернативой такой ответственности. На публичном образовании этот механизм сказывается косвенно: с исполнением обязательства за счёт средств главного распорядителя прекращается основное обязательство учреждения, а с ним и субсидиарная ответственность публичного образования.
Ранее Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее - ВАС РФ) считал возможным применять нормы о субсидиарной ответственности не к собственнику имущества (например, Российской Федерации), а к вышестоящему по отношению к учреждению в порядке подчиненности органу, в том числе выполняющему функции учредителя [6]. Такой подход встречался и в юридической науке [7].
К настоящему времени ситуация изменилась, Пленум ВАС РФ заострил внимание на содержании резолютивных частей решения: «.Удовлетворяя требование о привлечении собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, суду в резолютивной части решения следует указывать, что соответствующий долг учреждения взыскивается с Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования соответственно, а не с органов, выступающих от имени публично-правовых образований» [8].
Однако при формулировке конкретных исковых требований к Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию мы сталкиваемся с практическим вопросом, разрешение которого на основании действующих нормативных правовых актов представляет определённую сложность.
Статьей 131 ГПК РФ установлено, что в содержании искового заявления должны указываться «наименование истца, его место жительства или, если истцом является организация, её место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подаётся представителем». Подобным образом ст. 125 АПК РФ в качестве обязательного реквизита искового заявления называет «наименование ответчика, его место нахождения или место жительства». Совер-
шенно очевидно, что содержание соответствующих норм не адаптировано применительно к предъявлению иска к Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию, поскольку указание места их нахождения с юридической точки зрения излишне.
Для устранения имеющейся неточности законодательства ст. 131 ГПК РФ и ст. 125 АПК РФ следовало бы дополнить правилом: «В случае, если ответчиком является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, подлежит указанию орган государственной власти или орган местного самоуправления, компетентные действовать от имени ответчика».
В настоящее время при подготовке искового заявления, содержащего требования о привлечении к субсидиарной ответственности собственника имущества учреждения, на наш взгляд, наряду с основным должником (ответчиком - казенным учреждением) в исковом заявлении следует указывать точное наименование второго ответчика - публичного образования, при этом целесообразно также отмечать, какой орган власти компетентен действовать от имени второго ответчика.
Впрочем, отсутствие указания на такой орган не может влечь оставления искового заявления без движения, а суд должен самостоятельно определить орган, компетентный действовать от имени публичного образования, к которому адресован иск [9]. Позиция Пленума ВАС РФ в данном случае основана на презумпции компетентности суда, знании судом закона или иного нормативного правого акта, подлежащего применению, а значит, и знании того, кто в силу норм объективного права должен выступать от имени субъекта материально-правового отношения в отношении процессуальном.
Норма процессуального характера о лице, компетентном действовать от имени публичного образования по иску о его привлечении к субсидиарной ответственности, т. е. о главном распорядителе бюджетных средств, расположена в бюджетном законодательстве (п. 3 ст. 158 БК РФ).
При предъявлении иска к Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию мы сталкиваемся с
двухуровневым отношением представительского типа, характерным для случаев выступления в частноправовых отношениях публичных образований. О представительстве в данном случае идёт речь в широком, а не узком (строго цивилистическом) смысле.
Под двухуровневым представительством мы понимаем ситуацию, когда один не обладающей личной волей субъект (публичное образование) участвует в отношениях через другого субъекта, которому также не присуща личная воля (государственный орган или орган местного самоуправления), а от имени последнего действует конкретное должностное лицо в силу доверенности или назначения. В итоге выстраивается «представительская цепочка»: публичное образование
- государственный орган (орган местного самоуправления) - должностное лицо.
Не менее интересна проблема механизма привлечения собственника средств учреждения к субсидиарной ответственности. Общая последовательность действий лица, желающего привлечь того или иного субъекта к субсидиарной ответственности, изложена в ст. 399 ГК РФ. До предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несёт ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность (п. 1 ст. 399 ГК РФ). Как видим, в данном случае закон не ставит возможность предъявления требований к лицу, несущему субсидиарную ответственность, в зависимость от того, имеется или отсутствует возможность у основного должника удовлетворить требования кредитора. Достаточно просто ничем не мотивированного отказа основного должника либо его молчания, чтобы требования могли быть предъявлены к должнику дополнительному.
Применим ли описанный общий порядок привлечения к субсидиарной ответственности в отношении собственников иму-
щества частных и казенных учреждений с учётом содержания п. 2 ст. 120 ГК РФ, в котором прямо указано, что лишь при недостаточности средств у учреждения ответственность несёт собственник?
Обратимся к современной правовой позиции Пленума ВАС РФ [10], которая в целом достаточно последовательна и в материально-правовом, и в процессуальном смысле, хотя и не совсем соответствует буквальному смыслу закона. Вычленим из неё основные положения о механизме привлечения собственника к субсидиарной ответственности. Во-первых, общая посылка - ответственность собственника имущества учреждения является особым видом субсидиарной ответственности. Во-вторых, собственник имущества учреждения не может быть привлечён к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику (о чём также говорил В. В. Витрянский) [11]. В случае предъявления кредитором иска о взыскании задолженности учреждения непосредственно к субсидиарному должнику без предъявления иска к учреждению суду следует предложить кредитору привлечь основного должника к участию в деле в качестве другого ответчика, а при несогласии истца суд привлекает соответчика самостоятельно. В-третьих, в резолютивной части решения следует указать на взыскание суммы задолженности с учреждения (основного должника), а при недостаточности денежных средств учреждения - с собственника его имущества (субсидиарного должника).
Заострим внимание, что отмеченная Пленумом ВАС РФ возможность привлекать для участия в процессе ответчика самостоятельно и вопреки воле истца является неординарным случаем и не согласуется с содержанием арбитражного процессуального законодательства. Согласно ч. 5 ст. 46 АПК РФ при невозможности рассмотрения дела без участия другого лица в качестве ответчика арбитражный суд первой инстанции привлекает его к участию в деле как соответчика по ходатайству сторон или с согласия истца.
С учётом изложенного выше подхода высшей судебной инстанции следует ли проверять недостаточность денежных средств на стадии производства в суде первой инстанции? Как показала практика применения
правовых норм в отношении «старых» бюджетных учреждений, такая проверка считалась обязательной [12]. Оснований считать, что практика изменится в отношении казенных учреждений, на наш взгляд, нет [13], хотя окончательные выводы по данному вопросу делать рано.
В итоге, вынося решение, суды сначала проверяют факт недостаточности денежных средств у учреждения, а потом оставляют тот же вопрос для повторной оценки на стадии исполнения судебного акта. Это не способствует процедурной экономии, умаляет авторитет судебной власти, ставит последующее исполнение судебного акта по важнейшему параметру - должнику - в зависимость от усмотрения органа административной власти.
Оговорка о недостаточности денежных средств как основании привлечения собственника к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, имеющая следствием «двойной контроль» фактической способности к исполнению обязательства учреждением, является лишней в гражданском законодательстве.
На наш взгляд, совершенствование гражданского законодательства целесообразно осуществить таким образом, чтобы облегчить положение кредитора, упростить работу судов и органов, исполняющих судебные акты. Полагаем, что из ст. 120 ГК РФ следует, по меньшей мере, исключить указание на недостаточность денежных средств у частного и казенного учреждения как на условие привлечения к субсидиарной ответственности собственника.
Более того, для согласования содержания российского законодательства с практикой Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ) требуется расширение субсидиарной ответственности публичных образований по долгам государственных и муниципальных учреждений.
ЕСПЧ исходит из необходимости деления юридических лиц на правительственные и неправительственные, причём государство может нести ответственность за деятельность частных компаний, с учётом их зависимости от публичных образований [14].
Из юридических лиц несобственников в России значительная степень самостоятель-
ности от их учредителей (публичных образований) присуща унитарным предприятиям, а не учреждениям. При этом даже унитарные предприятия расцениваются ЕСПЧ как организации, зависимые от публичных образований [15]. Логическое обоснование такого подхода следующее: «. Собственник унитарного предприятия сохраняет право собственности на имущество предприятия, утверждает его сделки с этой собственностью, контролирует управление предприятием и принимает решения относительно того, следует ли предприятию продолжать свою деятельность или его необходимо ликвидировать... Соответственно, власти Российской Федерации не продемонстрировали, что государственное предприятие... пользовалось достаточной институциональной и оперативной независимостью от государства, чтобы последнее не несло ответственность за его действия или бездействие в соответствии с Конвенцией...» [16].
В практике ЕСПЧ нет случаев, когда названный суд исходил бы из самостоятельности государственных или муниципальных учреждений, достаточной для признания жалобы российского заявителя недопустимой. Отсюда вывод: в случае, если нарушения интересов частных кредиторов российскими бюджетными учреждениями «нового формата» станут массовыми, к чему располагает содержание объективного права, эти кредиторы будут чаще прибегать к международноправовым средствам защиты. Понятно, что престижа России на внешнеполитической и внешнеэкономической арене это не придаст.
1. Павлов Н. В. О применении статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации в части привлечения к субсидиарной ответственности учредителя и собственника учреждения федерального железнодорожного транспорта // Вестник ВАС РФ. - 2000. - № 7.
- С. 125.
2. Бочин А. А. Взыскание задолженности с учреждения: проблемы и рекомендации // Право и экономика. - 2001. - № 8. - С. 64.
3. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. - 2001. - № 3. - С. 122.
4. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24 марта 2008 г. по делу № А29-4548/2006-4э. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Комментарий в ГК РСФСР / под ред. Е. А. Флейшиц и О. С. Иоффе. - М. : Юрид. лит., 1970. - С. 59.
6. Постановление Президиума ВАС РФ от 3 апреля 2002 г. № 10656/01 // Вестник ВАС РФ.
- 2002. - № 9. - С. 60-61.
7. Горелик А. П. Гражданско-правовой режим имущества учреждений МВД России : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004. -С. 23.
8. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. -2006. - № 8.
9. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. - 2006. - № 8.
10. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. -2006. - № 8.
11. Витрянский В. В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений // Законодательство. - 2006. - № 12. -
С. 12.
12. Постановление ФАС Поволжского округа от 29 мая 2008 г. по делу № А57-9130/07-15. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
13. Постановление ФАС Московского округа от 10 октября 2011 г. по делу № А41-15006/10. -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
14. Афанасьев Д. Случаи ответственности государства за деятельность частных компаний и иных юридических лиц (практика Европейского суда по правам человека) // Хоз-во и право. - 2009. - № 12. - С. 20.
15. Дело «Шафранов (Shafranov) против Российской Федерации» (жалоба № 24766/04) : постановление ЕСПЧ от 25 сентября 2008 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. - 2009. - № 6.
16. Дело «Григорьев (Grigoryev) и Какаурова
(Kakaurova) против Российской Федерации» (жалоба № 13820/04) : постановление ЕСПЧ от 12 апреля 2007 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. - 2008. -
№ 8.
