CC BY
46
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ НЕСАНКЦИОНИРОВАННОЙ КРЕДИТОРСКОЙ ЗАДОЛЖЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
БЮДЖЕТА В РФ
К.А. Непесов, Н.К. Антипова
Правовой центр им. М.М. Сперанского
Понятие несанкционированной кредиторской задолженности бюджета и практические проблемы на пути ее урегулирования
Проблемы урегулирования несанкционированной бюджетной задолженности занимают особое положение среди вопросов, подлежащих разрешению в целях организации эффективного бюджетного администрирования. Финансово-экономическое обоснование государственных расходов, планирование бюджетного финансирования, организация учетно-надзорной деятельности за расходами бюджетных учреждений являются основой финансирования только санкционированной кредиторской задолженности бюджетов в Российской Федерации. В случае отсутствия одного из указанных элементов возникает кредиторская задолженность, не обеспеченная государственным финансированием, последствием которой является возникновение проблем погашения такой задолженности.
Настоящая статья имеет целью анализ судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с погашением несанкционированной кредиторской задолженности бюджета РФ, некоторых субъектов РФ и муниципальных образований. Прежде чем начать анализ, обратимся к содержанию понятия кредиторской задолженности, раскрытого в трудах некоторых специалистов, а также к возникаю-
1 Лебедев К. Понятие, состав и правовой режим кредиторской задолженности (материал взят из справочно-поисковой системы (СПС) «КонсультантПлюс»).
2 В постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 26.01.98 (Дело № КА-А40/11-98) говорится, что кредиторская задолженность характеризует полученное, но неоплаченное имущество.
щим проблемам в практической деятельности по урегулированию такой задолженности.
Так, по мнению некоторых специалистов1, «экономическая сущность кредиторской задолженности состоит в том, что это не только часть имущества организации, как правило, денежные средства, но и товарно-материальные ценности, например, в обязательствах по товарному кредиту (ст. 822 Гражданского кодекса РФ - ГК РФ). Как правовая категория кредиторская задолженность - особая часть имущества организации, являющаяся предметом обязательственных правоотношений между организацией и ее кредиторами. Организация владеет и пользуется кредиторской задолженностью, но она обязана вернуть или выплатить данную часть имущества кредиторам, которые имеют права требования на нее. Данная часть имущества суть долги организации, чужое имущество, чужие денежные средства, находящиеся во владении организации-должника. Таким образом, кредиторская задолженность имеет двойственную юридическую природу: как часть имущества она принадлежит организации на праве владения или даже праве собственности относительно полученных заимообразно денег или вещей, определенных родовыми признаками; как объект обязательственных правоотношений - это долги организации перед кредиторами, то есть лицами, упра-вомоченными на истребование или взыскание от организации указанной части имущества.
С учетом отмеченных признаков кредиторскую задолженность2 можно было бы определить как часть имущества организации, являющуюся предметом возникших из различных правовых оснований долговых обязательств организации-дебитора (должника) перед управомоченными лицами -кредиторами, подлежащую бухгалтерскому учету и отражению на балансе в качестве долгов организации -бал а нсодержате л я ».
Другой специалист в области финансового права в своей работе о проблеме несанкционированной бюджетной задолженности приводит свои соображения относительно рассматриваемой темы3. Так, он утверждает, что «постановлением Правительства РФ от 10 декабря 1999 года N° 1377 «О внесении изменений в Программу экономии государственных расходов в части, касающейся распределения объемов кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1999 года и источников ее погашения» в практику бюджетного процесса Российской Федерации впервые введены понятия санкционированной и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета, которые используются в целях анализа финансового состояния федеральных органов исполнительной власти в целом.
Под санкционированной кредиторской задолженностью следует понимать задолженность федеральных органов исполнительной власти и иных бюджетных учреждений4, покрываемую запланирован-
' 5 Далее приводится статья ДЛ. Комягина «Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета», 1999 год, СПС «КонсультантПлюс».
4 Бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. При этом организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия, в целях Кодекса признаются бюджетными учреждениями (пп. 1, 2 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ - Б К РФ).
5 Постановлением Правительства РФ от 10.12.2003 № 85 действие этого Положения продлено на 2003 год.
6 Согласно ст. 222 БК РФ бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Своеобразным способом признания бюджетной задолженности является учет обязательств, возникших в результате сделок, совершенных бюджетными учреждениями. Так, согласно п. 4 постановления Правительства № 806, предъявленные учреждениями платежные документы по оплате договоров и исполнению иных обязательств сверх доведенных им в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств, не подлежат исполнению органами федерального казначейства за счет средств федерального бюджета текущего финансового года. Договоры на поставку продукции учитываются органами федерального казначейства в пределах остатка лимита бюджетных обязательств на текущий финансовый год по соответствующему коду бюджетной классификации РФ.
7 В том числе услуги и работы.
1 При этом необходимо иметь в виду, что учету подлежат не все операции. Так, согласно п. 2а постановления Правительства № 806 учреждения, финансируемые из федерального бюджета, представляют в территориальные органы федерального казначейства договоры на поставку продукции и
ными расходами федерального бюджета на соответствующий год. Несанкционированная кредиторская задолженность образуется, прежде всего, вследствие принятия на себя бюджетными учреждениями обязательств о поставке товаров, работ или услуг, не обеспеченных бюджетным финансированием. В реальности такая задолженность в несколько раз превышает санкционированную.
В том случае, если бюджетное учреждение, не имея собственных источников погашения взятых на себя денежных обязательств, не исполняет вступивший в силу договор, то в соответствии со ст. 120 ГК РФ субсидиарную ответственность несет Российская Федерация как учредитель и собственник такого учреждения. Требования контрагентов по не исполненным бюджетными учреждениями договорам и составляют основную часть несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.
Единственным существующим механизмом ограничения роста такой кредиторской задолженности в настоящее время является учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства. Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета (далее - Положение), утверждено постановлением Правительства РФ от 15.07.99 № 8065. Во исполнение данного постановления приказом Минфина России от 13.08.99 N9 55н были утверждены Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Начиная с сентября 1999 года органы федерального казначейства приступили к выполнению работы по исполнению данных нормативных актов.
Учет бюджетных обязательств6 предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договоры, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету. В соответствии с Положением не принимается к учету и не подлежит исполнению органами федерального казначейства за счет средств федерального бюджета текущего финансового года договор на поставку продукции7, стоимость которого на текущий финансовый год, установленная по соглашению сторон, превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения по коду бюджетной классификации РФ8.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что контрольной цифрой для
определения границы перехода санкционированной задолженности федерального бюджета в несанкционированную является лимит бюджетных обязательств9у установленный главным распорядителем либо распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации. Данная категория используется в большинстве стран с развитой рыночной экономикой и позволяет осуществлять текущий контроль (commitments control), то есть непосредственно перед принятием какого-либо денежного обязательства за счет государства производить текущий контроль над тем, отпущены ли субъекту, заключающему договор, соответствующие финансовые полномочия.
Очевидно, что учет бюджетных обязательств, производимый органами федерального казначейства, какого-либо гражданско-правового значения не имеет. При превышении лимитов бюджетных обязательств и непринятии к учету соответствующего договора органом федерального казначейства такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в полном объеме устанавливаемых им прав и обязанностей. Поставщик товаров, работ и услуг, не получивший установленного договором вознаграждения, имеет право обратиться в суд и получить в конечном счете исполнительный документ о взыскании из государственной казны РФ соответствующих сумм. Данная ситуация вытекает из того обстоятельства, что бюджетное учреждение, являясь по гражданскому законодательству самостоятельным юридическим лицом, вправе заключать от своего имени любые договоры, опираясь на основополагающий принцип свободы договора, установленный ст. 421 ГК РФ, а также на положение ст. 49 ГК РФ, определяющее, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.
Таким образом, проблема предотвращения роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета по-прежнему не
иные документы об обязательствах, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета по кодам экономической классификации расходов бюджетов РФ 110721 «Оплата отопления и технологических нужд», 110722 «Оплата потребления газа», 110723 «Оплата потребления котельно-печного топлива», 110730 «Оплата потребления электрической энергии» и 110740 «Оплата водоснабжения помещений».
9 Лимит бюджетных обязательств - это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца (п. 1 ст. 223 БК РФ).
10 Но следует иметь виду, что согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать этому кодексу. В противном случае, при наличии спора в суде, подлежит применению ГК РФ, а не указанный закон. Поэтому в любом случае потребуется внесение изменений в ГК РФ.
решена, а потому все еще актуальна. Окончательно разрешена она может быть только правовыми средствами, и таких путей несколько.
Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что учет бюджетных обязательств, осуществляемый органами федерального казначейства, не является государственной регистрацией договоров, из которых они вытекают. Учет обязательств позволяет проводить мониторинг роста задолженности, анализ принимаемых решений, но, как было сказано ранее, не имеет гражданско-правового значения.
Согласно ст. 165 ГК РФ несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Статья 167 ГК РФ устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий. Иными словами, в том случае, если бы законом была установлена обязательная государственная регистрация в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров о поставке товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета, то тогда при отсутствии регистрации заключаемые договоры считались бы ничтожными и их неисполнение не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета. Такое решение вопроса было бы наиболее радикальным. В то же время согласно ст. 164 ГК РФ обязательная государственная регистрация предусмотрена только для сделок с землей и другим недвижимым имуществом.
Для введения государственной регистрации в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров необходимо внесение соответствующих изменений в ГК РФ либо, как вариант, принятие специального федерального закона10.
Внесение подобных изменений в ГК РФ является умалением заложенных в него принципов свободы договора и равенства участников гражданских правоотношений, то есть введением в гражданское законодательство определенной доли публичных норм. Поэтому вполне естественно, что выдвинутые в свое время Минфином России предложения по принятию упомянутого выше федерального закона встретили активное сопротивление и негативную оценку большинства заинтересованных сторон.
Между тем существует другой, менее болезненный и, возможно, более простой путь решения данного вопроса.
В соответствии с Федеральным законом от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками). Кроме того, в нем установлено, что в случаях, предусмотренных этим
законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. (Следует заметить, что все без исключения бюджетные учреждения, по определению, являются некоммерческими организациями.)
Примером такого положения о некоммерческих организациях определенного вида является Типовое положение об общеобразовательном учреждении (далее - Типовое положение), утвержденное постановлением Правительства РФ от 31.08.94 № 1008. Данным Типовым положением установлено, что общеобразовательное учреждение, на его основе и на основе типового положения о соответствующем виде государственного или муниципального образовательного учреждения, разрабатывает свой устав. При этом ограничения, закрепленные в Типовом положении, будут являться обязательными для включения в конкретные уставы общеобразовательных учреждений.
Для рассматриваемого вопроса интересен п. 75 Типового положения. В соответствии с ним общеобразовательное учреждение не вправе заключать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение основных фондов общеобразовательного учреждения в пользу третьих лиц. Такие сделки и договорные отношения будут недействительными с момента их заключения.
Данное условие накладывает ограничения на совершение общеобразовательным учреждением гражданско-правовых сделок. Поэтому очевидно, что существует возможность включить в Типовое положение еще один пункт, который звучал бы примерно так: «Государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения не вправе
11 Между тем необходимо помнить, что согласно ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна (то есть независима от наличия решения суда), если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима (то есть недействительна, только если об этом есть решение суда), или не предусматривает иных последствий нарушения. Отсюда мы можем сделать вывод, что достаточно наличия в законе или ином правовом акте простого требования об учете сделок, совершаемых бюджетными учреждениями. Последствием нарушения такой нормы будет ничтожность совершенных сделок.
Можно предложить еше один вариант решения проблемы, а именно, ввести норму в ГК РФ об учете сделок, совершаемых бюджетным учреждением. Такая норма обеспечит, во-первых, «защиту» государственного бюджета, а во-вторых, отпадет необходимость внесения изменений в ст. 164 ГК, в которой предусматривается государственная регистрация сделок, то есть можно «сыграть» на терминологии и ввести в ГК новый термин «учет сделок».
12 Следует отметить, что, по-видимому, автор забывает о том, что гражданско-правовые обязательства могут возникать не только на основе сделок (договоров), но также вследствие причинения вреда имуществу, здоровью (деликт), неосновательного обогащения и т.п. По этой причине остаются неохваченными соответствующие обязательства, то есть обязательства, не учтенные в органах федерального казначейства.
заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства соответствующего бюджета, без их обязательного учета в органе, исполняющем соответствующий бюджет. Сделки, заключенные без учета, являются недействительными с момента их заключения. Следовательно, для той части бюджетных учреждений, которую представляют собой государственные общеобразовательные учреждения, таким образом была бы исключена возможность принятия на себя обязательств, влекущих увеличение несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета11.
Из приведенного примера следует вывод о том, что если бы для всех видов бюджетных учреждений нормативным актом, устанавливающим типовое положение либо типовой устав, было бы утверждено вышеизложенное ограничение по заключению сделок, то в совокупности с уже существующим порядком учета бюджетных обязательств в органах федерального казначейства это сняло бы проблему роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета12.
Еще одним примером служат органы государственной власти, которые по своей организационно-правовой форме также являются учреждениями, финансируемыми из бюджета. Федеральным Собранием РФ был принят Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который можно считать своего рода типовым уставом для органов государственной власти субъектов Федерации. Как и в отношении Типового положения для общеобразовательных учреждений, в данный закон вполне допустимо включение нормы, устанавливающей, что принятие органами государственной власти субъекта РФ обязательств за счет бюджета данного субъекта производится при условии обязательного их учета в органе, исполняющем бюджет.
Для федеральных органов государственной власти аналогичного нормативного акта пока не принято. Однако существует законопроект «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации», в разделе которого о компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики было бы необходимо предусмотреть все то же условие.
Таким образом, при согласованном и ориентированном подходе в нормотворческой деятельности законодателя и высшего исполнительного органа власти проблема возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета может быть снята. Для этого необходимо сквозное введение условия обязательного учета принимаемых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства во всех нор-
мативных актах, которые можно квалифицировать в качестве типовых уставных документов для бюджетных учреждений.
Для рассмотрения данной проблемы интересен опыт государственного устройства Швеции. Органы центрального правительства, суды, а также парламент и его органы образуют государство как юридическое лицо. При этом министерства представляют собой небольшие организации, которые составляют аппарат правительства. Правительству подчиняются около 300 государственных органов, являющихся подразделениями юридического лица - государства. Все государственные органы, а равно их компетенция, формируются по типовой модели, закрепленной постановлением о государственном органе, применимом ко всем центральным государственным органам. Общее постановление дополняется специальным постановлением с инструкциями для каждого государственного органа.
Проблему, сходную с рассматриваемой, которая возникает из принятия на себя государственными органами финансовых обязательств, в Швеции разрешили бы следующим образом: если го-
13 Следует иметь в виду, что предлагаемый способ решения проблемы несанкционированной кредиторской задолженности говорит о внесении в нормативные акты, касающиеся статуса соответствующих органов государственной власти, норм, ограничивающих компетенцию по совершению ими гражданско-правовых сделок (принятию обязательств). Между тем совершенно очевидно, что практически такой вариант решения проблемы не будет эффективным, поскольку наличие норм, ограничивающих компетенцию, не обеспечит количественную «защиту» интересов государственного бюджета. Другими словами, орган власти, заключивший ка-кой-либо договор, действуя при этом в пределах предоставленных полномочий, может обязаться по этому договору на сумму большую, чем предусмотрено законодательством. Таким образом, крайне сложно внести нормы в акты, регламентирующие правомочия и функции соответствующих органов власти, предписывающие количественные ограничения реализации предоставленных полномочий, например, рамками кратного размера МРОТ. Хотя необходимо признать, что подобный механизм «количественного ограничения» компетенции позволил бы четко установить орган, превысивший установленную сумму и принявший обязательства в размере, большем, чем бюджетное финансирование.
14 Согласно п. 3 ст. 56 ГК РФ собственник имущества юридического лица не отвечает по обязательствам юридического лица, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам собственника, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ либо учредительными документами юридического лица.
Если несостоятельность (банкротство) юридического лица вызвана собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юридического лица указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, на таких лиц в случае недостаточности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.
15 Напомним, что согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ в случае недостаточности денежных средств у учреждения субсидиарную ответственность несет собственник его имущества. См. также информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.07.99 № 45.
сударственный орган выходит за рамки полномочий, установленных для него соответствующими нормативными актами, его обязательства считаются недействительными. Данный вывод следует из общих начал шведского гражданского законодательства, которое в этой части аналогично российскому. В этой стране российская проблема роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета могла бы быть разрешена наиболее простым способом, то есть внесением правительством соответствующего условия в единственный документ - постановление о государственном органе13.
И в Российской Федерации, поскольку собственником всех бюджетных учреждений является государство, Правительство РФ также имеет возможность утвердить что-то вроде типового положения о бюджетном учреждении, включив в него нормы, дающие гарантию от принятия таким учреждением на себя обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием».
Судебно-арбитражная практика по делам, связанным с проблемой урегулирования несанкционированной кредиторской задолженности бюджетов в России
Практика Высшего Арбитражного Суда РФ
Несмотря на соображения, приведенные выше, в которых упоминалось о кредиторской задолженности применительно к последствиям деятельности бюджетных учреждений, проблема несанкционированной задолженности бюджетов может также возникнуть в отношениях с участием государственных или муниципальных предприятий (далее - ГУП или МУП). Так, согласно ст. 114 (п. 7) ГК РФ собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ14.
В соответствии со ст. 115 ГК РФ (п. 5) собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия) несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества. Отсюда вытекает, что публично-правовое образование, в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления, будет нести обязанность не в случае отсутствия денежных средств у предприятия15, а в случае отсутствия имущества вообще.
На практике возникали ситуации, когда государственные унитарные предприятия (ГУПы) без соблюдения требований законодательства обязывались по различным гражданско-правовым
сделкам. Так, в постановлении Президиума ВАС РФ от 10.07.2001 № 2788/01 приводится следующий случай возникновения такой ситуации.
ЗАО «Московская ордена Трудового Красного Знамени обувная фабрика «Парижская коммуна» (далее - фабрика) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к ГУП «Издательский дом «Путь России» (далее - издательский дом) о взыскании 1 604 440 руб. задолженности по арендной плате.
До вынесения решения истец увеличил сумму искового требования и просил суд взыскать с ответчика 2 406 660 руб.
Решением от 14.07.2000 исковое требование было удовлетворено.
Федеральный арбитражный суд Московского округа постановлением от 30.11.2000 решение16 оставил без изменения.
В протесте заместителя председателя Высшего Арбитражного Суда РФ предлагалось все названные судебные акты отменить, дело направить на новое рассмотрение.
Президиум решил, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следовало из материалов дела, между фабрикой (арендодателем) и ООО «Гарант Г» (арендатором) был заключен договор на аренду нежилых помещений сроком до 30.11.2003.
Соответствующим соглашением ООО «Гарант Г» перевело, а издательский дом принял на себя обязательство по оплате задолженности по арендным и коммунальным платежам, а также телефонным услугам, возникшее на основании договора аренды.
Согласно п. 1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
По мнению ВАС РФ, суд, удовлетворяя иск о взыскании задолженности (фактически за третье лицо) с государственного унитарного предприятия, не проверил, действовало ли предприятие, подписывая соглашение о переводе долга, в соответствии со своими целями деятельности и могло ли оно брать на себя обязанность по уплате задолженности за коммерческую организацию17.
При таких обстоятельствах ВАС РФ посчитал, что у суда не было оснований для взыскания задолженности с ответчика, поэтому судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение.
16 Здесь и далее не упоминается о судебных актах, принятых апелляционной инстанцией, если они не изменяют или не отменяют решение суда первой инстанции.
17 Такая позиция объясняется тем, что у унитарных предприятий специальная правоспособность (абз. 2 п. 1 ст. 49 ГК РФ).
" См. Разд. VI. Судебно-арбитражная практика по делам, связанным с погашением внутреннего государственного долга.
При разрешении дел с участием РФ, субъектов РФ или муниципальных образований (далее -публично-правовые образования) в частно-право-вых отношениях следует учитывать, что согласно ст. 124 ГК РФ указанные субъекты выступают на равных началах с иными участниками оборота -гражданами и юридическими лицами и к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Так, в приложении к письму Министерства финансов РФ от 19.04.2000 № 19-03-14/261 б18 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны РФ и Правительства РФ за 1999 год» приводятся случаи практической реализации указанных норм закона.
Так, ЗАО «Инвестиционная компания «Про-кси» предъявило к Министерству финансов РФ шесть исков на сумму 15 368 210 руб., из которых сумма основного долга составляла 12 153 000 руб.
Арбитражный суд г. Москвы 21 октября 1999 года в решении по делу по иску ЗАО «ИК «Про-кси», руководствуясь ст. 124 - 126, 309, 401, 816, 817 ГК РФ, указал, что исковые требования не подлежат удовлетворению, поскольку в настоящее время погашение ГКО денежными средствами путем их оплаты непосредственно держателям (владельцам) ГКО действующим законодательством не предусмотрено, в чем вины Минфина России нет.
Согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация является специальным субъектом гражданско-правовых отношений, так как имеет право участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта.
Использование любых бюджетных средств, в том числе и на погашение внутреннего долга, допускается в соответствии с действующим законодательством только с согласия Гэсударственной Думы ФС РФ путем принятия федерального закона о федеральном бюджете на каждый год.
На основании п. 2 ст. 4 Закона РФ от 13.11.92 № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» затраты по погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств республиканского бюджета РФ и не иначе, поэтому суд решил, что бюджетное законодательство в отношении РФ как субъекта гражданских правоотношений имеет приоритет над другим законодательством.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 29.12.98 № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики», которым внесены изменения в бюджет 1998 года, погашение спорных ГКО производится путем зачисления средств на специальный инвестиционный счет, операции
по которому приостановлены до окончания реструктуризации государственных ценных бумаг. В бюджете 1999 года расходы по погашению ГКО также не включены, что не означает отказ РФ от исполнения своих долговых обязательств в будущем.
Арбитражный суд г. Москвы 21 декабря 1999 года вынес решение по аналогичному делу.
В решении в иске к Минфину России было отказано.
Суд указал, что исковые требования о взыскании с Минфина России основного долга по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и процентам за пользование чужими денежными средствами нельзя признать обоснованными, так как порядок погашения спорных облигаций изменен Указом Президента РФ от 25.08.98 № 988 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации» и постановлениями Правительства РФ от 17.08.98 N9 980 «Об организации работы по погашению отдельных видов государственных ценных бумаг» и от 25.08.98 № 1007 «О погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 года и выпущенных в обращение до 17 августа 1998 года».
Вышеперечисленные документы предусматривают погашение спорных облигаций облигациями федерального займа с фиксированным купонным доходом, выпускаемыми в соответствии с законодательством, определяют порядок выпуска и обращения вновь выпускаемых государственных ценных бумаг.
Правительством РФ было издано распоряжение от 12.12.98 № 1787-р «О новации по государственным ценным бумагам».
В соответствии с Федеральным законом от 29.12.98 № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» Правительству РФ было предписано осуществлять погашение за счет средств федерального бюджета государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 года с возможностью их владельцам реинвестировать полученные от погашения денежные средства в государственные ценные бумаги.
Согласно законодательству погашение ГКО и ОФЗ, выпущенных до 17 августа 1998 года, должно
19 Например, случаи, когда бюджетное обязательство не обеспечивается финансированием в законе о бюджете.
20 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны РФ и Правительства РФ за 1999 год». (Разд. VI. Судебно-арбитражная практика по делам, связанным с погашением внутреннего государственного долга).
было производиться только путем зачисления средств на специальный инвестиционный банковский счет.
При этом полученные денежные средства в связи с погашением государственных краткосрочных бескупонных облигаций могли быть направлены только на покупку государственных ценных бумаг в соответствии с условиями реструктуризации внутреннего долга, поэтому исковые требования судом были признаны не подлежащими удовлетворению в соответствии со ст. 417 ГК РФ, а также в связи с тем, что обязательства государства, не предусмотренные федеральным бюджетом на 1999 год, не могли быть исполнены в том же финансовом году, исходя из смысла ст. 1, 110, 117 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».
В результате в удовлетворении исковых требований владельцев ГКО и ОФЗ к Минфину России было отказано.
В связи с выделенным выше утверждением следует отметить, что несанкционированная кредиторская задолженность бюджета может быть двоякой. А именно, как было отмечено выше, несанкционированная задолженность может иметь место, когда бюджетное учреждение превышает лимит бюджетных обязательств, либо такая задолженность может возникнуть, когда признанное бюджетное обязательство не обеспечивается соответствующим бюджетным финансированием19. В последнем случае термин «несанкционированная бюджетная задолженность» применяется условно, поскольку, несмотря на предварительное санкционирование соответствующей задолженности, впоследствии такая задолженность в силу различных причин финансированием не обеспечивается. В таких случаях речь идет о «замораживании» кредиторской задолженности бюджетов, поскольку возникшая задолженность государства не обеспечивается финансированием в следующем (следующих) финансовом году. В любом случае признаком, объединяющим эти два вида задолженности, является факт причинения убытков кредиторам по соответствующим обязательствам, а фактором, существенным образом их разъединяющим, - незащищенность государственного бюджета в первом случае и управляемая задолженность в случае нефинансирования предварительно санкционированной задолженности.
Применительно к проблеме погашения кредиторской задолженности государственных бюджетов в РФ следует отметить, что на практике возникают вопросы о привлечении надлежащего ответчика по искам против государства.
Так, арбитражный суд г. Москвы, рассмотрев дело по иску компании «Лэмбтон Лимитед» к Минфину России на сумму более 6 млн дол. США, вытекающему из отношений внутреннего валютного займа РФ, в своем решении указал, что считает исковые требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям20.
В данных спорных взаимоотношениях в качестве субъекта гражданского права выступала РФ (ст. 124 ГК РФ), а не Министерство финансов РФ.
Минфин России выступал заемщиком согласно Условиям выпуска ВГОВЗ от имени РФ, а не от себя лично (ст. 120, п. 2 ГК РФ), доказательств дачи поручения Правительством РФ Министерству финансов РФ на право представления интересов Правительства РФ в арбитражном суде по настоящему спору суду не было представлено.
По мнению суда, согласно ст. 126 ГК РФ, именно РФ отвечает по своим обязательствам, спорные облигации являются внутренним государственным долгом РФ, погашение которого регулируется бюджетным законодательством РФ и производится за счет средств казны РФ. Минфин России не может нести ответственность от имени РФ и за нее. Факт невыделения Минфину России как органу, исполняющему федеральный бюджет, в 1999 и 2000 годах средств на погашение спорных облигаций подтвержден Федеральным законом о бюджете на 1999 год и постановлением Правительства РФ от 29.11.99 № 1306 «О новации облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа III серии», в соответствии с которым выплата денежных средств в оплату стоимости спорных облигаций не предусмотрена.
Таким образом, суд решил, что надлежащим ответчиком является РФ в лице Правительства, возглавляющего единую систему исполнительной власти в РФ, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ», а Минфин России мог быть привлечен к участию в деле в качестве другого ответчика.
Практике известны случаи, когда невозможно было списывать средства со счетов должников - распорядителей или получателей бюджетных средств21, открытых в органах федерального казначейства, по платежным поручениям, акцептованным этими должниками, по причине отсутствия на этих счетах средств, достаточных для погашения кредиторской задолженности должников. В таких ситуациях судебные органы отказывали во взыскании (списании) средств со счетов по причине отсутствия на них достаточных средств.
Так, Президиум ВАС РФ рассмотрел протест заместителя Председателя ВАС РФ на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 25.03.98 и постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.06.98 по тому же делу22.
Согласно этому делу. Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Кабардино-Балкарской Республике (далее - каз-
21 То есть органов государственной власти и организаций, финансируемых из государственного бюджета.
22 Постановление Президиума ВАС РФ 30.03.99 № 6417/98.
начейство) обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с иском к Центральному банку РФ в лице Национального банка Кабардино-Балкарской Республики (далее - национальный банк) о взыскании 712 003 руб. 40 коп., списанных в безакцептном порядке с балансового счета «Средства федерального бюджета» истца.
Решением от 25.03.98 исковые требования были удовлетворены.
В протесте заместителя Председателя ВАС РФ предлагалось решение в части взыскания основной суммы отменить, дело направить на новое рассмотрение.
Президиум удовлетворил протест по следующим основаниям.
В связи с переходом на финансирование расходов федерального бюджета через лицевые счета распорядителей бюджетных средств, открытые в органах федерального казначейства, с декабря 1997 года бюджетные счета ряда организаций были переданы Управлению федерального казначейства Министерства финансов РФ по Кабардино-Балкарской Республике. Картотеки неоплаченных расчетных документов к этим счетам были переданы Национальному банку Кабардино-Балкарской Республики, в котором находится бюджетный счет казначейства, как это предусмотрено п. 1.6 письма Министерства финансов РФ от 05.05.97 № 36н и Центрального банка РФ от 11.04.97 N9 433а «О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства».
В соответствии с п. 1.1 названного письма органы федерального казначейства осуществляют операции по расходованию средств федерального бюджете, выделенных*для распорядителей бюджетных средств, с открытых этим органам лицевых счетов в учреждениях Банка России.
В связи с указанным между головным расчетно-кассовым центром в городе Нальчике национального банка и казначейством 02.12.97 был заключен договор банковского счета и клиенту открыт бюджетный счет.
Расчетно-кассовый центр 04.02.98 в безакцептном порядке списал с балансового счета «Средства федерального бюджета» казначейства 712 003 руб. 40 коп. во исполнение платежных документов за 1995 - 1997 годы, акцептованных должниками, но неоплаченных и переданных в картотеку № 2.
Списанная со счета казначейства сумма составляла долги Министерства образования и науки Кабардино-Балкарской Республики за коммунальные услуги и платежи в бюджет.
Из ведомостей и актов приема-передачи лицевых счетов и неоплаченных документов из расчетно-кассового центра в казначейство следует,
что должниками в пределах списанной суммы являлись не только Министерство образования и науки Кабардино-Балкарской Республики, но и Государственный комитет Кабардино-Балкарской Республики по земельным ресурсам и землеустройству. В списке должников по картотеке № 2 значится также Министерство внешних сношений РФ по Кабардино-Балкарской Республике. Эти обстоятельства, по мнению ВАС РФ, судом не были исследованы.
Поскольку финансирование распорядителей бюджетных средств производится через лицевые счета, открытые им в органах федерального казначейства, суду следовало проверить у каждого должника - распорядителя бюджетных средств наличие денежных средств на лицевом счете на момент списания долгов.
Если средства на лицевых счетах должников по акцептованным платежным поручениям имеются, то списание сумм расчетно-кассовым центром произведено обоснованно. Если денежных средств на лицевых счетах должников нет, то эти средства являются обезличенными, так как отражены только на балансовом счете казначейства и не могут быть списаны без его согласия.
Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ постановил решение от 25.03.98 и постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.06.98 по тому же делу в отношении взыскания 712 003 руб. 40 коп. отменить. Дело в этой части было направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики.
Данное постановление наглядно демонстрирует последовательно проводимую политику государства, направленную на консолидацию денежных средств, выделяемых из государственного бюджета, и на обеспечение жесткого контроля над использованием этих средств.
На наш взгляд, в основе такой политики лежит, в частности, попытка контролировать (регулировать) расходы, осуществляемые распорядителями и получателями бюджетных средств, и в первую очередь расходы бюджетных учреждений.
Представляется, что помимо механизма учета кредиторской задолженности, рассмотренного выше, косвенным, но достаточно эффективным инструментом регулирования бюджетных расходов является механизм учета денежных средств бюджетных учреждений, поскольку совершение операций через открытые в органах казначейства
2} Согласно этой норме к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Таким образом, сам Гражданский кодекс признает примат Бюджетного кодекса.
счета облегчает государственный мониторинг и контроль над осуществлением расходов указанными учреждениями. При этом, несмотря на то, что бюджетные учреждения обладают самостоятельной правосубъектностью из-за наличия статуса юридического лица, они не имеют возможности самостоятельно (в истинном смысле этого слова) реализовывать свою дееспособность на практике. Иными словами, несмотря на то, что ГК РФ гарантирует свободу действий участников оборота (в том числе бюджетных учреждений), наличие п. 3 ст. 2 ГК РФ23 делает невозможным реализацию дееспособности в полной мере, поскольку к бюджетным учреждениям распространяются нормы БК РФ, так как согласно ч. 2 ст. 152 БК РФ бюджетные учреждения являются участниками бюджетного процесса.
Для уяснения смысла механизма учета денежных средств бюджетных учреждений обратимся к нормам позитивного права (законодательства) РФ.
Согласно п. 7 ст. 61 Б К РФ бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся федеральным казначейством РФ. Во исполнение данной нормы был издан приказ Минфина РФ от 30.12.99 № 106н «Об утверждении Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета».
Согласно ст. 254 БК РФ исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых в едином учетном регистре федерального казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета (п. 1).
Очевидно, что указанные нормы, регулируют расходные операции с использованием средств, выделенных из бюджета (бюджетные средства), в том числе бюджетным учреждениям. Если подобный подход является абсолютно обоснованным, то вызывает некоторые сомнения распространение аналогичного режима учета средств, полученных бюджетными учреждениями из внебюджетных источников.
Так, согласно п. 4 ст. 254 БК РФ средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе федерального казначейства.
Во исполнение указанной нормы закона приказом Минфина РФ от 21.06.2001 N9 46н была утверждена Инструкция о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального
казначейства Минфина России лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, регламентирующая порядок открытия и ведения счетов бюджетных учреждений, получающих внебюджетные доходы.
Следует отметить, что указанный приказ Минфина России подвергался обжалованию несколькими образовательными бюджетными учреждениями в Верховном Суде страны24, но Суд не встал в сторону защиты интересов заявителей и мотивировал это следующим:
«Данные правовые акты (имеется в виду приказ и утвержденная им Инструкция. - Прим. авт.) лишь регулируют порядок учета денежных средств на лицевом счете, открытом в органе федерального казначейства.
Данный порядок нив коей мере не ограничивает прав бюджетных учреждений по самостоятельному распоряжению внебюджетными средствами, а регулирует лишь процедуру их учета на лицевом счете, открытом в органе федерального казначейства...
Исходя из того, что собственником государственных образовательных учреждений является государство, оно вправе в отношении своих бюджетных учреждений установить основанный на законе указанный порядок учета операций с внебюджетными средствами».
Таким образом, государственный контроль над денежными средствами бюджетных учреждений приобрел тотальный характер.
В практической деятельности правоприменительных органов возникают сложности, связанные с фактическим исполнением решений судебных органов о взыскании средств с бюджетных учреждений в случаях, когда у последних не имеется достаточное количество денежных средств для погашения кредиторской задолженности.
Возникают также проблемы выбора надлежащего органа субсидиарной ответственности по обязательствам учреждений и источника имущества, за счет которого будет исполнен исполнительный документ.
Так, Президиум ВАС РФ25 рассмотрел протест заместителя Председателя ВАС РФ на решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.07.2001.
Было установлено, что муниципальное унитарное предприятие «Жилищное хозяйство» (правопреемник Киришского муниципального предприятия тепловых сетей) обратилось в Арбитраж-
** Решение ВС РФ от 12.02.2002 № ГКПИ2001-1852, 1861, 1866.
25 Постановление Президиума ВАС РФ от 09.07.2002 № 2124/02.
ный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к государственному образовательному учреждению начального профессионального образования «Профессиональное училище N° 22», Министерству образования РФ (далее - Минобра-зование России), Управлению федерального казначейства по Ленинградской области, Главному управлению федерального казначейства РФ, Министерству финансов Российской Федерации о взыскании 484 356 руб. 26 коп. задолженности по оплате тепловой энергии.
Решением от 11.07.2001 иск был удовлетворен за счет Минобразования России на том основании, что Министерство является учредителем училища и в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ несет субсидиарную ответственность в связи с отсутствием надлежащего финансирования училища из федерального бюджета. Училище от ответственности было освобождено. В иске к остальным ответчикам было отказано.
В протесте заместителя Председателя ВАС РФ предлагалось решение отменить, дело направить на новое рассмотрение.
Президиум удовлетворил протест по следующим основаниям.
Из материалов дела вытекало, что между Ки-ришеким муниципальным предприятием тепловых сетей и училищем заключены договоры на пользование тепловой энергией в горячей воде.
Договорные обязательства должника по оплате потребленной тепловой энергии в полном объеме выполнены не были, в связи с чем кредитором был предъявлен соответствующий иск.
В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества.
Пунктом 2 ст. 298 ГК РФ предусмотрено, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Уставом училища было предусмотрено такое право.
Следовательно, по мнению суда, при образовании задолженности в связи с недостаточным бюджетным финансированием на ее погашение могли быть направлены денежные средства, получаемые училищем от деятельности, приносящей доход.
Таким образом, основной должник не мог быть освобожден от ответственности при нарушении договорных обязательств.
В случае отсутствия или недостаточности у должника денежных средств и другого имущества26, приобретенных от приносящей доход деятельности, требование может быть предъявлено к субсидиарному должнику в порядке, предусмотренном Правилами взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, утвержденными постановлением Правительства РФ от 22.02.2001 № 143.
По другому делу27 Президиум ВАС РФ освободил бюджетное учреждение от ответственности за просрочку оплаты коммунальных услуг в части взыскания пени за просрочку погашения кредиторской задолженности. Суд мотивировал это тем, что у учреждения не было вины в просрочке исполнения обязательства, и поскольку оно осуществляло некоммерческую деятельность, то отсутствие вины освобождает от ответственности в этой части28.
Рассматриваемая категория дел была предметом судебного разбирательства не только на уровне ВАС РФ, но также и на уровне окружных судов.
н Несмотря на то, что Президиум ВАС РФ говорит об ином имуществе, представляется, что такой вывод неправомерен. Во-первых, согласно ст. 120 ГК РФ собственник имущества учреждения отвечает в случаях недостаточности денежных средств, и, во-вторых, в указанном постановлении Правительства № 143 говорится о субсидиарной ответственности государства в случае отсутствия или недостаточности средств на счете учреждения, открытом в органах казначейства (п. 6). Таким образом, на иное имущество (то есть помимо денежных средств) учреждения исключается возможность обращения взыскания. Наш вывод подтверждается также информационным письмом Президиума ВАС РФ от 14.07.99 № 45, согласно которому прямо исключается возможность обращения взыскания на иное имущество учреждения.
Хотя следует отметить, что формулировка резолютивной части указанного письма ВАС РФ не исключает возможности обращения взыскания на имущество, приобретенное за счет внебюджетных средств. А именно. Президиум отметил, что «в случае недостаточности указанных денежных средств [учреждения] взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете». Но подобное толкование этого письма не соответствует закону (п. 2 ст. 120 ГК РФ).
17 Постановление Президиума ВАС РФ от 14.07.98 № 2605/98.
28 Аналогичное решение было вынесено по другому делу, согласно которому учреждение было освобождено от уплаты процентов по ст. 395 ГК РФ (постановление Президиума ВАС РФ от 23.12.97 № 5297/97). По тем же самым основаниям была освобождена от ответственности в части уплаты процентов областная администрация (постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2002 № 2044/01). Необходимо отметить, что ВАС РФ не всегда руководствовался одними и теми же мотивами при разрешении подобных дел. Например, в случае просрочки оплаты услуг связи бюджетным учреждением, единственным источником доходов которого был бюджет, суд только уменьшил размер взыскиваемой пени, а не освободил от ответственности по причине отсутствия вины (постановление Президиума ВАС РФ от 22.10.96 № 2231/96).
29 Постановление ФАС Дальневосточного округа (ФАС ДВО) от 24.02.99 (Дело № Ф03-А51/99-1/124).
Так, Арбитражный суд рассмотрел кассационную жалобу ТОО «Ресурс Ко ЛТД» на решение от 12.11.98 Арбитражного суда Приморского края по иску ТОО «Ресурс Ко ЛТД» к войсковым частям 70181, 15018 и 65 Управлению начальника работ ТОФ МО РФ о взыскании 221 620 руб. 45 коп.29.
ТОО «Ресурс Ко Лтд» обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском к войсковым частям № 70181, 15018 и 65 Управлению начальника работ ТОФ МО РФ о взыскании 221 620 руб. 45 коп., составляющих 72 625 руб. 56 коп. - задолженность за выполненные по договору подряда строительно-монтажные работы и проценты за пользование чужими денежными средствами в сумме 148 993 руб. 89 коп.
Решением от 12.11.98 требования в части основного долга были удовлетворены за счет войсковой части 70181, во взыскании процентов за пользование чужими денежными средствами было отказано.
В кассационной жалобе ТОО «Ресурс Ко Лтд» предлагало состоявшийся по делу судебный акт в части требований о взыскании процентов отменить, исковые требования удовлетворить в полном объеме.
ФАС ДВО пришел к выводу, что основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.
Из материалов дела было видно, что между 65 УНР ТОФ МО РФ (заказчик) и ТОО «Ресурс Ко Лтд» (подрядчик) был заключен договор на выполнение работ по замене кровли, наличие задолженности по оплате которых послужило основанием обращения подрядчика с иском.
Суд кассационной инстанции утверждал, что суд, установив факт выполнения работ по данному договору, наличие задолженности по их оплате в размере 72 626 руб. 56 коп., оперативную подчиненность войсковой части 70181 65 УНР ТОФ, непосредственно принимавшей работы и участвующей в сверке расчетов, правомерно со ссылкой на нормы права взыскал с нее в пользу истца сумму основного долга.
Исковые требования в части процентов, заявленных в порядке ст. 395 ГК РФ, оставлены судом без удовлетворения со ссылкой на отсутствие факта пользования ответчиком чужими денежными средствами.
В соответствии со ст. 395 ГК РФ проценты, предусмотренные данной нормой права, подлежат уплате за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо необоснованного получения или сбережения за счет другого лица.
По мнению ФАС ДВО, суд, установив факт отсутствия финансирования ответчика из федерального бюджета, сделал правильный вывод о
том, что, поскольку ответчик не получил из бюджета средств в необходимом количестве, он не мог ими пользоваться30.
При таких обстоятельствах факт пользования чужими денежными средствами отсутствует, поэтому проценты, предусмотренные ст. 395 ГК РФ, взысканию не подлежат. Таков был вывод суда кассационной инстанции.
По другому делу, рассмотренному ФАС ДВО31, возник следующий казус.
ФАС ДВО рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ОАО «Скат-34» на решение от 14.12.2000, постановление от 26.03.2002 Арбитражного суда Приморского края по иску ОАО «Скат-34» к государственному образовательному учреждению Приморской государственной сельскохозяйственной академии, Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, департаменту экономики о взыскании 393 064 руб. процентов за пользование чужими денежными средствами.
Согласно этому делу ОАО «Скат-34» обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском к Приморской государственной сельскохозяйственной академии (далее - ПГСХА, академия), Министерству сельского хозяйства РФ, департаменту экономики (далее по тексту - Минсельхоз РФ) о взыскании на основании ст. 395 ГК РФ 393 064 руб. процентов за пользование денежными средствами истца за период с 01.11.97 по 01.05.2000.
В обоснование заявленных требований истец ссылался на уклонение ПГСХА от оплаты 491 177 руб. по исполнительному листу от 21.10.97.
До вынесения решения истец уменьшил сумму исковых требований до 334 421 руб.
Решением суда от 14.12.2000, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 01.03.2001, в иске было отказано на том основании, что за период с 01.11.97 по 01.05.2000 академия не получала бюджетного финансирования на оплату задолженности перед истцом, в связи с чем отсутствовал факт неправомерного пользования денежными средствами последнего.
Постановлением ФАС ДВО от 28.08.2001 постановление от 01.03.2001 по делу было отменено, а дело передано на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию Арбитражного суда Приморского края с указанием исследовать наличие или отсутствие факта ведения ответчиком предпринимательской деятельности, вопросы о раз-
м Необходимо отмстить, что такая мотивировка суда не соответствует закону, поскольку в ст. 395 ГК говорится о пользовании денежными средствами кредитора (в данном случае истца), а не государства, не обеспечившего надлежащее финансирование.
31 Постановление ФАС ДВО от 19.11.2002 (Дело К? Ф03-А51/02-1/2346).
мере сметного бюджетного финансирования, а также использование имеющихся внебюджетных средств, то есть установить его фактические доходы и имущество, на которые может быть обращено взыскание по исполнительному листу.
Рассмотрев дело по имеющимся и дополнительно представленным сторонами материалам, апелляционная инстанция постановлением от 26.03.2002 оставила решение от 14.12.2000 без изменения.
Судебный акт был мотивирован отсутствием факта пользования ответчиком денежными средствами истца, неполучением необходимого финансирования из федерального бюджета для оплаты работ и принятием ответчиком мер к погашению долга из внебюджетных средств. Кроме того, суд не нашел оснований для привлечения к субсидиарной ответственности по долгам Академии Мин-сельхоза РФ.
В кассационной жалобе ОАО «Скат-34» просило решение от 14.12.2000 и постановление от 26.03.2002 отменить.
ФАС ДВО отменил постановление апелляционной инстанции, а кассационную жалобу - удовлетворил.
Материалами дела было установлено, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Приморского края от 18.09.97 с ответчика в пользу истца было взыскано 491 177 руб. основной задолженности за выполненные строительно-монтажные работы.
Неисполнение названного решения явилось основанием для предъявления в арбитражный суд настоящего иска.
Повторно рассматривая дело и подтверждая обоснованность решения об отказе в иске, апелляционная инстанция частично выполнила указания суда кассационной инстанции, правильно установила обстоятельства дела, связанные с бюджетным финансированием академии: изменение лимита государственных инвестиций на строительство на 1996 год в размере 300 000 руб., изменение лимита выделения денежных средств на погашение кредиторской задолженности за строительство в 1996 году в размере 250 000 руб., неполучение разрешения отделения федерального казначейства по г. Уссурийску и Уссурийскому району оплатить сумму долга перед истцом за счет поступившего финансирования из федерального бюджета для расходов на погашение кредиторской задолженности прошлых лет по жилищному строительству в третьем квартале 2001 года.
Арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии в период с 01.11.97 по 01.05.2000 бюджетного финансирования академии на оплату задолженности перед ОАО «Скат-34», в связи с чем о недоказанности факта неправомерного пользования денежными средствами последнего.
Вместе с тем, по мнению ФАС ДВО, данные выводы преждевременны и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.
Статья 298 ГК РФ предусматривает, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Согласно п. 2 ст. 27 Федерального закона от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшему учебному заведению принадлежит право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Право высшего образовательного учреждения осуществлять платную образовательную деятельность также закреплено в п. 1 ст. 29 названного Федерального закона.
В соответствии с п. 2.14 Устава государственного образовательного учреждения ПГСХА (далее - устав) академия оказывает дополнительные платные образовательные услуги по договорам с предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, в том числе студентами. Академия осуществляет 12 видов предпринимательской деятельности, согласно перечню в приложении к уставу.
В материалах дела имелись представленные ответчиком документы, свидетельствующие о количестве студентов, обучающихся в академии на платной основе, отчеты об исполнении сметы академии по внебюджетным средствам, однако в апелляционной инстанции данные документы остались неисследованными, в связи с чем судом было допущено нарушение норм процессуального права, что могло привести к принятию неправильного постановления.
Лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской
32 Не совсем ясна уместность ссылки суда на данную норму закона, касающуюся ответственности за нарушение предпринимательских обязательств, поскольку не установлено, что получение подрядных работ академией связано с осуществлением ею предпринимательской деятельности.
33 Необходимо отметить, что данный вид ответственности является процентами, а не неустойкой.
34 Постановление Президиума ВАС РФ от 31.07.2001 № 10614/00.
деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относится отсутствие у должника необходимых денежных средств32 (пп. 1, 3 ст. 401 ГК РФ).
По мнению ФАС ДВО, суду следовало установить размер полученного академией дохода от ведения предпринимательской деятельности и определить, были ли эти доходы достаточны для оплаты суммы по исполнительному листу.
Ответственность в форме установленной законом неустойки33 (ст. 395 ГК РФ) может быть возложена на образовательное учреждение только в том случае, если будет установлено, что полученные им от осуществления предпринимательской деятельности доходы (денежные средства) были достаточны для надлежащего исполнения исполнительного документа, но ответчик не проявил заботливости в той степени, какая от него требовалась по характеру данного обязательства.
Вывод об отсутствии вины ПГСХА в нарушении договорного обязательства был сделан судом по неполно исследованным обстоятельствам дела.
Таким образом, постановление было отменено как принятое с нарушением норм процессуального права, неправильным толкованием норм материального права, а дело направлено на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию арбитражного суда.
При новом рассмотрении дела судебной коллегии было рекомендовано устранить отмеченные недостатки и разрешить спор в соответствии с действующим законодательством исходя из толкования норм материального права, приведенного в настоящем постановлении.
Кредиторская задолженность государственного бюджета может возникнуть не только по сделкам, совершаемым получателями бюджетных средств, но также из правоотношений, возникших в прошлом («ретроспективных отношений»). Примером подобного случая мог бы стать казус, рассмотренный на заседании Президиума ВАС РФ34 в середине 2001 года, если соответствующий иск был бы удовлетворен.
Данный казус отличается тем, что РФ в одностороннем порядке наложила бюджетное обязательство на органы субъекта Федерации. Очевидно, что такое невозможно в условиях гражданско-правовых отношений, однако, как было отмечено выше, БК РФ имеет приоритетное значение над ГК РФ.
Как было установлено на заседании суда, Центральный банк РФ в лице Главного управления по Амурской области обратился в Арбитражный суд Амурской области с иском к админист-
рации Амурской области об обязании заключить соглашение о предоставлении гарантии по возврату в федеральный бюджет задолженности по централизованному кредиту и начисленным по нему процентам, выданному ОАО «Амурэнерго» по кредитному договору.
Соответствующим определением суда была произведена замена истца - Центрального банка РФ на надлежащего истца - Министерство финансов РФ и в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, на стороне истца привлечены Центральный банк Российской Федерации и ОАО «Амурэнерго».
Решением от 15.10.99 в удовлетворении заявленного требования было отказано по тому мотиву, что законодательством обязанность предоставления гарантии субъектами РФ не предусмотрена.
Постановлением апелляционной инстанции от 08.12.99 решение было отменено, а иск удовлетворен.
Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановлением от 30.10.2000 постановление апелляционной инстанции оставил без изменения.
Как отметил ВАС РФ, апелляционная и кассационная инстанции исходили из положений Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год», Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», согласно которым задолженность по централизованным кредитам, выданным организациям-заемщикам в 1992 - 1994 годах, подлежала переоформлению под соответствующие гарантии субъектов РФ.
Однако ВАС РФ посчитал, что в соответствии со ст. 361, 421 ГК РФ договор поручительства может быть заключен только на добровольной основе, в связи с чем администрация Амурской области не может быть принуждена к выдаче гарантии за ОАО «Амурэнерго»35.
Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ отменил постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Амурской области от 08.12.99 и постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 30.10.2000 по тому же делу, а решение Арбитражного суда Амурской области от 15.10.99 по указанному делу оставил в силе.
(Продолжение следует)
35 В этой связи хотелось бы обратить внимание на непоследовательную «политику» Президиума ВАС РФ, а именно, на ссылку на соответствующие нормы ГК РФ. Ведь Президиум хорошо осведомлен, что к бюджетным отношениям (а в данном случае был предоставлен бюджетный кредит в пользу ОАО) гражданское законодательство не применяется, если соответствующие вопросы урегулированы бюджетным законодательством, то есть законами о бюджете (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Тем более на это положение ссылались суды кассационной инстанции в выносимых ими постановлениях. См. например, постановление ФАС Московского округа (ФАС МО) от 09.07.98 (Дело № КГ-А40/1478-98).
