CC BY
141
самостоятельной юридической процедурой, реализуемой в отношениях государств-участников с МУ С, на которую не распространяется ни одно из экстрадиционных ограничений, применяемых в межгосударственной практике, включая невыдачу собственных граждан.
Представленная картина созданной согласно Статуту Международного уголовного суда системы международного сотрудничества и уголовной помощи позволяет сделать однозначный вывод. Институт экстрадиции военных преступников через обозначенный в системе институт передачи лиц суду является нормативным источником для развития уголовно-процессуального права России, что в целом служит укреплению внутренней безопасности нашего государства.
1 Термины «выдача» и «экстрадиция» рассматриваются как идентичные.
2 См., напр.: Договор между РФ и Республикой Индией о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 21 декабря 1998 г. (п. 1 ст. 5). Ратифицирован 8 апреля 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 15. Ст. 1537; № 28. Ст. 2884.
3 См.: Neier A. War Crimes: Brutality, Genocide, Terror and the Struggle for Justice. L., 1998. P. 12-13.
4 См.: Flores J.-L. L’empechement des violations du droit di guerre // Revue international de la Croix-Rouge. 1991. Mai - Juin. № 789. P. 264 (English version).
5 См.: Женевская конвенция о защите жертв войны от 12 августа 1949 r. с Дополнительным протоколом 1977 r. М., 1997.
6 См.: Документы ООН/А/32/114. Приложения I и II.
7 Более подробно см.: Адельханян РА. Военные преступления в современном праве. М., 2003. С. 38-42.
8 Neier A. Op. cit. P. 233-234.
9 См.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 1. М., 1996.
10 Внешняя политика Советского Союза в период Отечественной войны. Т. 1. М., 1946. С. 418.
11 См.: Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на первой части I сессии. Лондон, 1946. С.10.
12 См.: Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на II сессии. Нью-Йорк, 1947. С. 62.
13 См.: Адельханян РА. Указ. соч. С. 127-131.
14 См.: Swart В. International Cooperation and Judicial Assistance - General Problems // The Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary. Vol. II. P. 1690.
15 См.: A/CONF.183/9. Russian. Учреждение 17 июля 1998 г. независимого постоянного Международного уголовного суда (Римский Статут), связанного с системой Организации Объединенных Наций и обладающего юрисдикцией в отношении международных преступлений, было призвано создать прочные гарантии обеспечения международного правосудия и уважения к нему. В настоящее время Россия не является его членом.
16 См.: Экстрадиция в международном уголовном праве: проблемы теории и практики. / H.A. Сафаров. M., 2005. С. 303304.
17 См.: Report of the Secretary-General pursuant to Paragraph 2 of the Security Council Resolution 808 (1993). U.N. Doc. No S/25704 (1993).
18 См.: Сафаров Н.А. Передача лиц Международному уголовному суду и институт экстрадиции: Трудный компромисс / / МЖМП. 2003. № 2. С. 150-167.
19 См. подробнее: Kref C. Penalties, Enforcement and Cooperation in the International Criminal Court Statute (Parts VII, IX, X) // Eur. J. Crime, Criminal L. Criminal Justice. 1998. Vol. 6. No 4. P 136.
20 См. подробнее: Сафаров Н.А. Ратификация Статута МУС Азербайджанской Республикой: Основные достижения и выявленные трудности // Международный уголовный суд: Ратификация и имплементация на национальном уровне. Материалы региональной конференции. М., 2001.
21 См.: Костенко Н.И. Международная уголовная юстиция. Проблемы развития. М., 2002. С. 354-355.
22 См.: Бойцов А.И. Выдача преступников. СПб., 2004. С. 401-407.
УДК 351
Пурэв Эрдэнебаатар*
Особенности государственной службы Монголии
Статья освещает особенности государственной службы Монголии как правового института.
Особое внимание уделяется аспектам развития законодательства о государственной службе Монголии на основе анализа исторического развития республики, специфики ее правовой системы и государственного устройства. Автор резюмирует итоги реформирования законодательства о государственной службе Монголии 1992-2000 гг.
The article show features of public service of Mongolia as legal institute.
The special attention is given aspects of development of the legislation about public service of Mongolia on the basis of the analysis of historical development of republic, specificity of its legal system and a state system. The author summarizes results of reforming of the legislation about public service of Mongolia of 1992-2000.
* Адъюнкт кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан полиции.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Международное право
Существенные изменения в социально-экономической жизни Монголии в 1990-х гг. привели к тому, что действовавшая модель государственной службы перестала соответствовать потребностям времени. В полной мере проявились изолированность государственной службы от общества, ее невысокая эффективность. В связи с этим в начале 1990-х гг. Монголия приступила к проведению административных реформ, главными задачами которых были признаны; преодоление основных недостатков государственной службы, совершенствование ее организации и системы кадрового подбора, адаптация к потребностям регулирования быстро изменяющихся социально-экономических отношений. Законодательство Монголии основывается на широком толковании государственной службы. Под государственной службой Монголии понимается деятельность по реализации задач и функций государства, осуществляемая в государственных органах, учреждениях и организациях законодательной, исполнительной и судебной власти:
- в органах и аппарате Великого Государственного Хурала (парламента);
- на государственных должностях в администрации Президента Монголии, в Правительстве Монголии и его аппарате, а также на иных должностях в органах и учреждениях исполнительной власти;
- в Конституционном, Верховном, Высшем Арбитражном судах и в их аппаратах, а также в органах Генеральной прокуратуры.
Государственная служба Монголии как правовой институт представляет собой совокупность правовых отношений, складывающихся в связи с установлением правового статуса государственной должности и государственного служащего, осуществлением полномочий государственных органов и государственных служащих по реализации целей и функций государства, прохождением государственной службы, продвижением и перемещением по службе государственных служащих, профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих, оценкой их труда, поощрением и ответственностью государственных служащих и прекращением службы.
Особенности развития законодательства о государственной службе Монголии определяются рядом факторов, среди которых следует выделить основные.
1. Специфика исторического развития Монголии. Государственная служба Монголии до начала 1990-х гг. не считалась самостоятельной сферой законодательного регулирования. Специальные законы о государственной службе и статусе государственных служащих появились в Монголии только в конце XX в.
Особенности нынешней ситуации предопределяются тем, что формирование государственной службы как социально-правового института идет на фоне переосмысления идеологии и теоретических конструкций о государстве, праве и экономике, интенсивной политизации общества. Возможные перспективы развития государственной службы Монголии были определены на основе изучения мирового опыта и устойчивых тенденций развития служебных отношений в развитых странах.
2. Специфика правовой системы. В Монгольской Народной Республике отсутствовала унифицированная система законодательства о государственной службе. Основы правового положения государственных служащих регулировались главным образом нормами трудового законодательства. Исключение делалось для особых видов милитаризованной службы (военной, службы в органах внутренних дел и т.д.), правовой статус которых определялся прежде всего административными актами.
После принятия Конституции Монголии 1992 г. и Закона «О государственной службе Монголии» 1994 г.1 началось формирование новой системы государственной службы. В настоящее время законодательство Монголии выделяет четыре вида государственной службы (в соответствии с их функциональным назначением): политическую, административную, специальную, обслуживающую.
Особенности государственной службы отдельных государственных органов также стали устанавливаться законами. Так, уже приняты законы, определяющие специфику организации и функционирования службы в органах прокуратуры, государственной безопасности, внешней разведки в вооруженных силах, таможенных органах, а также дипломатической службы, государственной налоговой службы - законы «О прокуратуре Монголии» 1993 г.2, «О милиции» 1993 г.3, «Об обороне»
1993 г.4, «О воинской обязанности и правовом положении военнослужащих» 1994 г.5, «О пенсионном обеспечении и пособиях военнослужащих» 1994 г.6 и др. Регулирование отношений, связанных с государственной службой, осуществляется также указами Президента Монголии, постановлениями правительства, нормативными правовыми актами государственных органов.
3. Специфика государственного устройства. Монголия в настоящее время представляет собой страну с централизованной системой управления, где под строгим центральным руководством действуют все звенья публичного аппарата, в т.ч. и местное управление. Не случайно поэтому по
отношению к деятельности работников местных органов также применяется термин «государственная служба». В связи с этим по уровням управления государственная служба Монголии подразделяется на центральную и местную.
В течение десяти лет в Монголии ведется реформирование экономики, государства и права. Проведена крупномасштабная работа по пересмотру всех базовых законов. В рамках этой общей реформы и ведется поэтапное реформирование государственной службы.
На первом этапе (1992-1993 гг.) парламент одобрил новую Конституцию Монголии, принял другие фундаментальные законы и учредил новые правовые институты. Конституция Монголии в соответствии с теорией разделения властей распределила власть на законодательную, исполнительную и судебную ветви, определила функции и структуру каждой из них. В Основном Законе нашли отражение вопросы государственной службы и государственных служащих.
Во многом такой подход был предопределен правовой традицией, поскольку ранее важнейшие предписания о государственной службе также включались в конституцию. Принятие Конституции 1992 г. стало первым радикальным шагом на пути разработки новых подходов к регулированию государственной службы, основанием для проведения правовой реформы, определения особенностей государственной службы и этики государственных служащих.
Второй этап правовой реформы государственной службы (1993-2000 гг.) прежде всего ознаменовался подготовкой (в рамках обшей программы «Развитие Монголии») и принятием в июне
1994 г. программы «Развитие менеджмента». Эта программа была первой попыткой реформирования публичной администрации. Она касалась как построения новых государственных институтов (в частности, формировалось государственное управление в области аудита, был создан Совет по делам государственной службы), так и формирования правовой основы государственной службы.
Важную роль в трансформации государственного аппарата сыграл закон «О государственной службе Монголии» 1994 г. Он определил основные направления развития государственной службы, узаконил правовой статус государственных служащих, создал благоприятную правовую основу для реформирования публичной администрации и государственной службы.
Была поставлена задача постепенного отказа от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и перехода к более демократической системе, в соответствии с которой профессиональная подготовка соискателя должна стать определяющим критерием при отборе на государственную службу и продвижения по служебной лестнице. Закон учел опыт крупнейших демократических государств и решил проблему политического статуса государственных служащих. Был реализован принцип отделения управления от политики: все должностные лица разделены на две группы - сменяемых политиков (их около 2670) и несменяемых администраторов. Закон закрепил также права и обязанности государственных служащих, их ответственность, поощрения, условия работы, социальные гарантии; определил органы руководства государственной службой.
Парламентская резолюция «О государственной политике Монголии по реформированию правовых процессов и генеральной структуры» 1996 г.7 определила дальнейшие шаги по приватизации, укреплению рыночной экономики с помощью развития необходимых правовых структур; предусмотрела уменьшение государственных расходов, в т.ч. за счет сокращения кадров государственной службы; ввела бизнес-планы и новую финансовую систему менеджмента. Была установлена новая организационная структура центральной администрации: выделены планирующие и разрабатывающие политику министерства, а также контролирующие и реализующие агентства, ответственные за регулирование распределение функций по обслуживанию населения.
На третьем этапе реформирования государственной службы (с 2000 г. по настоящее время) ставятся задачи укрепления институциональных возможностей, повышения эффективности и результативности деятельности государственного аппарата. Обеспечивается открытость государственной службы с помощью организационного развития государственных административных органов на всех уровнях, совершенствуется профессионализм государственных служащих.
Упорядочиваются процессы финансирования государственной службы. Закон Монголии «О порядке руководства и финансировании бюджетных организаций» 2002 г.8 обеспечил правовую основу для нового финансового порядка и управления государственным сектором. Закон регулирует вопросы бюджета, управления и использования человеческих ресурсов, а также межправительственные отношения, финансовое управление и аудит.
Этот акт распространяется на все финансируемые государством организации, как центральные, так и местные, а также на промышленные предприятия с доминирующим государственным участием. Закон устанавливает материальные льготы служащим государственного сектора, максимально приближающие их к экономическому положению работников, занятых в предпринимательских
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Международное право
структурах. Он предоставляет Совету по делам государственной службы право выбора кандидатов на замещение старших руководящих и исполняющих должностей, а также генеральных менеджеров. Наряду с этим были внесены поправки в действующий Закон «О государственной службе Монголии», распространившие основные положения базового закона не только на административную, но и на специальную государственную службу. Главными целями поправок стали: закрепление высокопрофессиональной стабильной государственной службы, устранение причин, препятствующих ее нормальной деятельности и подъем престижа государственной службы. На Совет по делам государственной службы возложена ответственность за проведение конкурсов на замещение административных и специальных должностей.
Государственный сектор в Монголии еще продолжает трансформироваться. Проводятся кадровая рационализация, приватизация, децентрализация, налоговая реформа, реформы в сфере образования и здравоохранения, социального и пенсионного обеспечения. Осуществление качественного обслуживания с наименьшими расходами, формирование этики государственных служащих считаются главными целями развития государственной службы, которые должны быть достигнуты в будущем.
Два органа государственного управления наиболее тесно связаны с реформой государственной службы: Совет по делам государственной службы (далее - Совет) и Министерство экономики и финансов. Министерство экономики и финансов отвечает за финансирование государственного аппарата. Совет по делам государственной службы имеет полномочия разрабатывать и реализовывать стратегию развития государственной службы, решать вопросы набора кадров и прохождения государственной службы, поощрения и руководства персоналом. В настоящее время Совет выделен из администрации правительства и подотчетен парламенту. В Совет входят председатель, трое постоянных и четверо некадровых членов. Обслуживает Совет аппарат из 15 кадровых служащих.
Таким образом, в настоящее время реформа законодательства о государственной службе Монголии идет по нескольким ведущим направлениям. Во-первых, основной акцент делается не только на структурную перестройку, но и на увеличение открытости государственной службы, расширение сфер применения конкурсного отбора. Во-вторых, наблюдается сближение различных моделей государственной службы (путем их взаимообогашения и взаимопроникновения); повышается роль базовых системообразующих законов о государственной службе; упорядочивается система государственной службы. В-третьих, реформа государственной службы проводится одновременно с реформированием государственных организаций.
Подходы к реформированию монгольской администрации в общем соответствуют теоретическим концепциям и практике осуществления постбюрократических парадигм развитых стран. Реформирование ориентировано на глобальный менеджмент, стратегическое управление и интеллектуальный капитал.
1 Закон «О государственной службе Монголии» // Государственные ведомости. 1994. № 3.
2 Закон « О прокуратуре Монголии» // Государственные ведомости. 1994. № 3.
3 Закон « О милиции» // Государственные ведомости. 1994. № 8.
4 Закон « Об обороне» // Государственные ведомости. 1993. № 4-5.
5 Закон « О воинской обязанности и правовом положении военнослужащих» // Государственные ведомости. 1994. № 3.
6 Закон « О пенсионном обеспечении и пособиях военнослужащих» // Государственные ведомости. 1994. № 8.
7 Постановление Великого Государственного Хурала «О государственной политике обновления, изменения структуры и стратегии деятельности Правительства Монголии» // Государственные ведомости. 1996. № 38.
8 См.: Государственные ведомости. 2002. № 10.
