Новые стратегии публичного управления, государственная гражданская служба и кадровая политика в субъектах Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

Щукина Татьяна Владимировна

Заведующая кафедрой административного и финансового права Липецкого филиала РАНХиГС,

доктор юридических наук, доцент Е-mail: [email protected]

НОВЫЕ СТРАТЕГИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА И КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1

Аннотация.

Предметом настоящей статьи выступают исследование развития теоретических и практических представлений относительно нормативной регламентации новых направлений кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также рассмотрение новых стратегий кадровой политики в Российской Федерации. Тема статьи отражает вопросы трансформации современной системы законодательства о кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; о ее новых параметрах, признаках, структуре и содержании. Целью настоящей статьи являются выявление особенностей правового регулирования кадровой политики в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, внедрения новых методов и принципов кадровой политики на гражданской службе. Методологию данной работы составили сравнительный, формально-юридический, аналитический методы. Результаты работы — это проведение анализа актуального законодательства в области кадровой политики на гражданской службе субъектов Российской Федерации; определение стратегий развития кадровой политики в регионах и применения кадровых технологий; формулирование выводов о последующих направлениях совершенствования и внедрения нового законодательства. Область применения результатов работы включает в себя систему государственной гражданской службы на региональном уровне. Выводы исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правовой регламентации и практики применения новых механизмов кадровой политики в системе государственной гражданской службы.

Ключевые слова: новые стратегии развития кадровой политики; государственная гражданская служба; принципы и методы кадровой политики в субъектах Российской Федерации; правовое регулирование кадровой политики.

Abstract.

Act as a subject of the present article a research of development of theoretical and practical representations of rather standard regulation of the new directions of personnel policy in the system of the public civil service of territorial subjects of the Russian Federation and also consideration of new strategy of personnel policy in the Russian Federation. The subject of article reflects questions of transformation of modern system of the legislation on personnel policy in the system of the public civil service of territorial subjects of the Russian Federation; about her new parameters, signs, structure and contents. The purpose of the present article are identification of features of legal regulation of personnel policy in public authorities of territorial subjects of the Russian Federation, introductions of new methods and the principles of personnel policy on civil service. The methodology of this work was made by comparative, legallistic, analytical methods. Results of work are a carrying out the analysis of the relevant legislation in the field of personnel policy on civil

1 Проект-победитель «Грантового конкурса Стипендиальной программы Владимира Потанина 2016/2017».

service of territorial subjects of the Russian Federation; definition of strategies of development for personnel policy in regions and use of personnel technologies; formulation of conclusions about the subsequent directions of improvement and introduction of the new legislation. The scope of results of work includes the system of the public civil service at the regional level. Conclusions of a research can be used for further improvement of a legal regulation and practice of use of new mechanisms of personnel policy in the system of the public civil service.

Keywords: new strategies of development for personnel policy; the state civil service; the principles and methods of personnel policy in territorial subjects of the Russian Federation; legal regulation of personnel policy.

Развитие кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации прошла определённое фрагментарное становление с точки зрения права, начиная с 1995 года и по 2012 год. В этот период сложилось целостное законодательство субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе. Кадровая же политика в органах государственной власти субъектов Российской Федерации оформлялась в правовом плане в рамках системы правового регулирования государственной гражданской службы. Собственной серьёзной правовой платформой кадровая политика не обладала.

Субъекты Российской Федерации дифференцированно регламентировали реализацию кадровых процессов в органах государственной власти, отражая в законодательстве лишь те моменты, которые требовали подобного юридического закрепления в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе. Например, организацию и проведение конкурсных, аттестационных и квалификационных процедур; должностные регламенты; программы развития государственной гражданской службы; повышение квалификации и переподготовку гражданских служащих; статус кадровых служб органов государственной власти. Иные, более детальные вопросы кадровой политики (оценка квалификации гражданского служащего, правовые основы применения кадровых технологий и другие) не охватывались действующими нор-

мативными правовыми актами о государственной гражданской службе в субъектах Российской Федерации.

Точкой отсчёта реальных изменений в законодательстве субъектов Российской Федерации о кадровой политике послужило вступление в силу указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»2.

В целом этот нормативный правовой акт касался целого ряда необходимых трансформаций в области правового и организационного регулирования деятельности органов государственной власти. Следовало бы именовать их «новыми стратегиями публичного управления» в Российской Федерации. К ним относятся следующие направления модернизации:

1) повышение качества и обновление формата предоставления государственных и муниципальных услуг (принцип «одного окна»);

2) создание «поля» прозрачности в области разработки и публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в том числе включая расширенное использование сети Интернет и иных информационно-телекоммуникационных средств;

3) расширение информационной открытости саморегулируемых организаций;

4) формирование концепции «российской общественной инициативы», предполагающей:

2 Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.

дг

• публичное представление предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет;

• рассмотрение предложений граждан, получивших поддержку не менее 100 тыс. человек, Правительством РФ после совместной их проработки экспертной группой с участием депутатов ГД РФ, членов СФ РФ и представителей бизнеса;

• установление критериев и порядка оценки гражданами эффективности деятельности руководителей федеральных, региональных и муниципальных органов власти, унитарных предприятий и учреждений;

• применение результатов указанной оценки в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей;

5) развитие порталов открытых данных, в том числе органов государственной и муниципальной власти;

6) совершенствование института регулирующего воздействия в отношении проектов и уже действующих нормативных правовых актов, оказывающих влияние на развитие предпринимательства и предпринимательской среды, устранение соответствующих барьеров и издержек для предпринимателей;

7) разработка новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации;

8) дополнение системы мероприятий по противодействию коррупции:

• введение административного наказания в виде дисквалификации за грубое или неоднократное нарушение государственными и муниципальными служащими стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, а также за грубое нарушение ими порядка проведения проверочных

и иных мероприятий при осуществлении контрольно-надзорных функций;

• корректировка перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками;

• установление дополнительных требований о раскрытии лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также иной информации, позволяющей оценивать соблюдение установленных законодательством Российской Федерации ограничений в отношении федеральных государственных служащих, замещающих данные должности, в том числе после увольнения с государственной службы;

• внедрение системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками;

9) обеспечение замены в отдельных отраслях экономики избыточных и (или) неэффективных административных механизмов государственного контроля альтернативными рыночными механизмами, включая страхование ответственности;

10) повышение системы доступности правосудия для граждан, организаций и объединений граждан:

• совершенствование административного судопроизводства;

• совершенствование системы размещения судебных решений с использованием сети Интернет и обеспечение доступа к этим решениям;

• создание возможности трансляции судебных заседаний с использованием сети Интернет и публикации отчётов о них;

11) формирование условий для повышения бюджетной обеспеченности местных

бюджетов, обеспечение стабильности объемов региональных фондов финансовой поддержки и софинансирования муниципальных образований;

12) создание новых условий трансформации государственной гражданской службы и внедрения новых принципов кадровой политики:

• участие на паритетных началах представителей общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий этих органов;

• совершенствование системы оплаты труда государственных гражданских служащих, позволяющее учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам;

• организация повышения квалификации государственных гражданских служащих, принимающих участие в предоставлении государственных услуг;

• введение нового порядка выдвижения кандидатов на замещение должностей Председателя и аудиторов Счётной палаты Российской Федерации, формирования списка членов Общественной палаты Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации;

Данный указ (пункт 1 «р») предусматривал, что до 1 июля 2012 года Правительство РФ обязано было внести предложения по внедрению новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы. В сфере развития кадровой политики предусматривались такие новые стратегии, как:

• создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информа-

ционно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий и формирование единой базы вакансий;

• расширение практики использования испытательного срока при замещении должностей государственной гражданской службы;

• формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы и их активное практическое использование;

• формирование перечня квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы на основе компетент-ностного подхода — в зависимости от конкретных должностных обязанностей и функций, а также от принадлежности к определённым профессиональным группам;

• расширение использования механизма ротации применительно к государственным гражданским служащим, замещающим должности большинства категорий и групп должностей государственной гражданской службы (каждые 3-6 лет);

• развитие института наставничества на государственной гражданской службе;

• установление особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности, а также единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по результатам работы.

• применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе

социальных сетей и с учётом мнения сетевых сообществ;

• совершенствование системы материальной и моральной мотивации государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате труда государственных гражданских служащих доли, обусловленной реальной эффективностью их работы;

• введение на государственной гражданской службе системы профессионально-функциональных групп согласно классификации должностей государственной гражданской службы с учётом особенностей деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру государственного управления.

В итоге новые направления формирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы стали реализовываться в законодательстве субъектов Российской Федерации. Кадровая политика обрела свое законное место в системе государственной гражданской службы, очерченные границы правового регулирования, новый формат и особую роль в деятельности органов государственной власти.

Представим наиболее яркие, системные и позитивные примеры изменения отношения к правовой регламентации кадровой политики в системе государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации. В Белгородской области были внесены серьезные изменения в законодательство области о государственной гражданской службе, касающиеся кадровой политики. Так, в законе Белгородской области от 30 марта 2005 г. № 176 «О государственной гражданской службе Белгородской области» в 2013 году подверглись значительной корректировке следующие положения в области кадровой политики3:

• о кадровом резерве Белгородской области и кадровых резервах органов Белгородской области (ст. 12);

• о ротации государственных гражданских служащих Белгородской области (ст. 12.1);

• о договорах целевого приёма, договорах о целевом обучении с обязательством последующего прохождения государственной гражданской службы Белгородской области (ст. 13);

• о дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Белгородской области (ст. 14);

• о государственном органе Белгородской области по управлению государственной гражданской службой Белгородской области в части его компетенции (ст. 20).

Хотелось бы отметить, что это практически единственный законодательный акт субъекта Российской Федерации, в котором юридически прописывается компетенция указанного государственного органа. В круг полномочий государственного органа Белгородской области по управлению государственной гражданской службой Белгородской области относится:

1) направление своих представителей для участия в работе образуемых в государственных органах Белгородской области комиссий по урегулированию конфликтов интересов;

2) направление своих представителей для участия в работе образуемых в государственных органах Белгородской области конкурсных комиссий для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Белгородской области;

3) направление своих представителей для участия в работе аттестационных комиссий, образуемых в государственных органах Белгородской области;

3 О государственной гражданской службе Белгородской области: закон Белгородской области от 30 марта 2005 года № 176 (с изм. от 30 декабря 2016 года) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской об-

ласти. 2005. № 68; Белгородские известия. 2017. 10 января.

4) разработка и утверждение примерных должностных регламентов;

5) осуществление координации подготовки кадров для государственной гражданской службы Белгородской области;

6) осуществление согласования размещения государственных заказов на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Белгородской области;

7) формирование кадрового резерва Белгородской области, организация работы с ним и его эффективное использование;

8) осуществление иных функций, возложенных на него в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе Белгородской области.

В Белгородской области, начиная с 2012 года, был принят ряд нормативных правовых актов в области кадровой политики:

• постановление губернатора Белгородской области от 12 сентября 2012 года № 75 «О Порядках назначения и освобождения от должностей в органах исполнительной власти, государственных органах Белгородской области»4;

• изменения, внесённые в положение «О кадровом резерве на государственной гражданской службе Белгородской области», утвержденное постановлением губернатора Белгородской области от 13 апреля 2006 года № 525.

Обратим внимание на такие специфические содержательные характеристики этого нормативного правового акта: а) за-

крепление терминологических основ о кадровом резерве, б) подробное описание организации работы с резервом кадров и его подготовкой;постановление губернатора Белгородской области от 31 мая 2016 года № 55 «Об оплате труда государственных гражданских служащих Белгородской области»6. Надбавка за особые условия службы назначается в строго определённых размерах и исчисляется в процентах от должностного оклада. В данном нормативном правовом акте подробно регламентируются основания выплаты этой надбавки (соблюдение ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы; повышенная напряжённость и интенсивность труда; участие в комплексных проверках, участие в работе различных комиссий; разъездной характер работы — и другим в зависимости от характера деятельности гражданского служащего). Назначается надбавка при прохождении определенных кадровых процедур, в том числе по итогам оценки профессиональных компетенций гражданского служащего, проводимой на основании его заявления. Указанная кадровая процедура мало применяется во многих субъектах Российской Федерации. В Белгородской области в правовом поле оказалась не только организация самой процедуры, но и расчётные показатели оценки;

• изменения, внесённые в постановление правительства Белгородской области от 28 июля 2006 года № 161-пп «Об институте стажёрства при Правительстве области»7;

• распоряжение губернатора Белгородской области от 4 декабря 2013 года № 599-р «Об утверждении методики проведения

О Порядках назначения и освобождения от должностей в органах исполнительной власти, государственных органах Белгородской области: постановление губернатора Белгородской области от 12 сентября 2012 года № 75 // Текст постановления официально опубликован не был.

О кадровом резерве на государственной гражданской службе Белгородской области: положение, утв. постановлением губернатора Белгородской области от 13 апреля 2006 года № 52 (с изм. от 20 января 2014 года, от 29 февраля 2016 года) // Белгородские известия. 2006. 7 июля; официальный сайт Губернатора и Правительства Белгородской области. URL: http: // www.belregion.ru.

Об оплате труда государственных гражданских служащих Белгородской области: постановление губернатора Белгородской области от 31 мая 2016 года № 55 // Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon.belregion.ru.

Об институте стажёрства при Правительстве области постановление правительства Белгородской области

от 28 июля 2006 года № 161-пп (с изм. от 19 августа 2013 года, от 15 июля, 27 октября 2014 года, от 2 марта 2015 года) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. № 90; Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon.belregion.ru.

6

7

дг

конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти, государственных органах области»8. Данная методика включает в себя детальное закрепление форм проведения конкурса, видов оценочных кадровых технологий и методов их применения (тестирование, психологическое тестирование, кейс-интервью); уровней оценки компетенций гражданского служащего; организации и проведения конкурсной процедуры; критериев оценки кандидатов; процедуры принятия решения конкурсной комиссией.

• изменения, внесённые в распоряжение губернатора Белгородской области от 7 ноября 2006 года № 936-р «О проведении аттестации государственных гражданских служащих»9.

В этом документе устанавливаются: а) порядок оценки профессиональных компетенций гражданского служащего, а также профессиональных знаний и умений, б) особенности применения кадровых технологий, в) содержание процедуры проведения аттестации.

• распоряжение первого заместителя Губернатора Белгородской области — начальника департамента кадровой политики Белгородской области от 10 октября 2012 года № 83 «Об утверждении порядка использования автоматизированной системы тестирования при проведении кадровых процедур в органах исполнительной власти, государственных органах области»10.

Автоматизированная система тестирования используется при проведении следующих кадровых процедур в органах исполнительной власти, государственных органах области:

а) конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы области и (или) на включение в кадровый резерв органа исполнительной власти, государственного органа области;

б) аттестации государственных гражданских служащих области;

в) квалификационного экзамена государственных гражданских служащих области;

г) конкурса «Кадровый потенциал органов исполнительной власти, государственных органов области».

Автоматизированная система тестирования размещается на базе ОАУ «Институт региональной кадровой политики». Подобные функции, как правило, исполняются в органах государственной власти субъектов Российской Федерации кадровыми службами. В Белгородской области произошла передача этой государственной функции к некоммерческой организации в порядке аутсорсинга. • постановление правительства Белгородской области от 30 декабря 2013 года № 530-пп «Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие кадровой политики Белгородской области на 2014-2020 годы»11.

8 Об утверждении методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти, государственных органах области: распоряжение губернатора Белгородской области от 4 декабря 2013 года № 599-р // Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon.belregion.ru.

9 О проведении аттестации государственных гражданских служащих: распоряжение губернатора Белгородской области от 7 ноября 2006 года № 936-р (с изм. от 26 мая, 2 сентября 2014 года, от 29 февраля 2016 года, 14 августа 2017 года) // Текст распоряжения официально опубликован не был.

10 Об утверждении порядка использования автоматизированной системы тестирования при проведении кадровых процедур в органах исполнительной власти, государственных органах области: распоряжение первого заместителя Губернатора Белгородской области — начальника департамента кадровой политики Белгородской области от 10 октября 2012 года № 83 // Текст распоряжения официально опубликован не был.

11 Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие кадровой политики Белгородской области на 2014-2020 годы»: постановление правительства Белгородской области от 30 декабря 2013 года № 530-пп // Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www. zakon. belregion.ru.

Данная программа включает в себя подпрограмму «Развитие государственной гражданской и муниципальной службы Белгородской области», предусматривающую вложение значительных средств и проведение большого количества мероприятий по совершенствованию реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы Белгородской области.

В итоге отметим, что существенно модернизировалось в положительную сторону законодательство о государственной гражданской службе и кадровой политике в субъектах Российской Федерации. Оно стало более систематизированным, логич-

ным, прозрачным и полноценным. Уходят из его характеристики такие негативные признаки, как фрагментарность и шаблонность. Правовая регламентация кадровых процедур становится творческой и современной, их содержание отражает уже командный стиль управления кадровыми процессами. Важное значение придаётся регламентации правового статуса и компетенции кадровых служб, а в их названиях обязательно используется словосочетание «кадровая политика». И собственно кадровая политика стала основываться на правовых концепциях и стратегиях, что позволяет с уверенностью говорить о серьёзных перспективах её развития в будущем.

Библиографический список

1. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 601 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.

2. О государственной гражданской службе Белгородской области: закон Белгородской области от 30 марта 2005 года № 176 (с изм. от 30 декабря 2016 года) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2005. № 68; Белгородские известия. 2017. 10 января.

3. О Порядках назначения и освобождения от должностей в органах исполнительной власти, государственных органах Белгородской области: постановление губернатора Белгородской области от 12 сентября 2012 года № 75 // Текст постановления официально опубликован не был.

4. О кадровом резерве на государственной гражданской службе Белгородской области: положение, утв. постановлением губернатора Белгородской области от 13 апреля 2006 года № 52 (с изм. от 20 января 2014 года, от 29 февраля 2016 года) // Белгородские известия. 2006. 7 июля; официальный сайт Губернатора и Правительства Белгородской области. URL: http: // www.belregion.ru.

5. Об оплате труда государственных гражданских служащих Белгородской области: постановление губернатора Белгородской области от 31 мая 2016 года № 55 // Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon.belregion.ru.

6. Об институте стажёрства при Правительстве области: постановление правительства Белгородской области от 28 июля 2006 года № 161-пп (с изм. от 19 августа 2013 года, от 15 июля, 27 октября 2014 года, от 2 марта 2015 года) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. № 90; Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon.belregion.ru.

7. Об утверждении методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в органах исполнительной власти, государственных органах области: распоряжение губернатора Белгородской области от 4 декабря 2013 года № 599-р // Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon. belregion.ru.

№ 't

8. О проведении аттестации государственных гражданских служащих: распоряжение губернатора Белгородской области от 7 ноября 2006 года № 936-р (с изм. от 26 мая, 2 сентября 2014 года, от 29 февраля 2016 года, 14 августа 2017 года) // Текст распоряжения официально опубликован не был.

9. Об утверждении порядка использования автоматизированной системы тестирования при проведении кадровых процедур в органах исполнительной власти, государственных органах области: распоряжение первого заместителя Губернатора Белгородской области — начальника департамента кадровой политики Белгородской области от 10 октября 2012 года № 83 // Текст распоряжения официально опубликован не был.

10. Об утверждении государственной программы Белгородской области «Развитие кадровой политики Белгородской области на 2014-2020 годы»: постановление правительства Белгородской области от 30 декабря 2013 года № 530-пп // Вестник нормативных правовых актов Белгородской области. URL: http: // www.zakon.belregion.ru.