CC BY
459
Анна СОЛОВЬЁВА
ГОСУДАРСТВЕННО-СЛУЖЕБНЫЕ СПОРЫ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ (теоретические и практические проблемы)
Статья посвящена материально-правовым и процессуально-правовым проблемам рассмотрения и разрешения государственно-служебных споров на гражданской службе РФ. Автор исследует публично-правовую природу государственно-служебных споров, предлагает их классификацию, формулирует предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе и гражданско-процессуального законодательства. The article is devoted to the legal problems of consideration and the settlement of state-service disputes on civil service of the Russian Federation. The author investigates public-legal nature of state-service disputes, offers their classification, and formulates proposals on perfection of the legislation on public service and the civil-remedial legislation.
Ключевые слова:
государственная служба, служебный спор, административная юстиция, правовой статус государственного гражданского служащего; state service, service dispute, administrative justice, legal status of the state civil employee.
Новые законы о государственной службе стали основой как создания новой отрасли российского законодательства — государственно-служебного права, так и дальнейшего поступательного развития правового института государственной службы в рамках публичного, прежде всего административного, права. Специфика государственно-служебных правоотношений обусловливает необходимость формирования особых, специализированных средств их защиты, одним из которых является рассмотрение и разрешение споров, связанных с государственной службой.
Статья 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 в числе основных принципов построения и функционирования системы государственной службы называет «защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц». ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции»2 также закрепляет этот принцип, называя его принципом «защищённости гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность» (п. 8 ст.
4).
Данные положения законов в сочетании со статьями Конституции РФ: 33 (право граждан на обращение) и 46 (право на судебную защиту) образуют конституционно-правовую основу для защиты прав государственных служащих путём рассмотрения и разрешения государственно-служебных споров. Названные споры являются новыми для нашего законодательства и правоприменительной практики; их сущность, виды, порядок рассмотрения, к сожалению, ещё не в полной мере исследованы в науке административного права.
В практической деятельности кадровых служб государственных органов и судов возникают серьёзные трудности в применении законодательства о государственной службе. Можно отметить следующие блоки вопросов, требующих своего законодательного решения.
1 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями на 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ,
2003, № 22, ст. 2063. Далее — Закон о системе государственной службы.
2 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями на 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ,
2004, № 31, ст. 3215. Далее — Закон о гражданской службе.
СОЛОВЬЁВА
Анна
Константиновна — к.ю.н, доцент кафедры
административного права СЗАГС. kаshinа soc@inbox.ru
Первый блок вопросов касается публично-правовой сущности государствен-но-служебного спора.
Статья 69 Закона о гражданской службе закрепляет легальное определение индивидуального служебного спора, которое повторяет по своему содержанию ст. 381 Трудового кодекса РФ1. Использование термина «индивидуальный служебный спор» представляется не вполне обоснованным, так как не отражает его публично-правовой сущности. Для обозначения таких споров было бы целесообразно ввести в законодательство термин «государственнослужебный спор».
Государственно-служебный спор содержит в себе все признаки публично-правовых споров. Во-первых, он имеет особое основание — нарушение законодательства о государственной службе, регулирующего деятельность по осуществлению задач и функций государства и государственных органов, связанных в том числе с реализацией государственными служащими предоставленных им полномочий по применению мер юридически властного, а иногда и административно-принудительного характера.
Во-вторых, сфера возникновения спора связана с реализацией государственно значимого интереса, то есть сферой публичного права, даже если спор затрагивает пенсионные права служащего, ведь обязанность их обеспечить возложена на государство Федеральным законом «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»2.
Сущность споров данного вида состоит в том, что они возникают в связи с реализацией правового статуса государственного служащего или прохождением государственной службы. По своей правовой природе статус государственного служащего является публично-правовым (административно-правовым), что и обусловливает публично-правовой (административно-правовой, государственноуправленческий) характер спора.
В-третьих, это состав участников. В соответствии с Законом о гражданской служ-
1 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с изменениями на 24 июля 2009 г.) // СЗ РФ, 2002, № 1 (часть 1), ст. 3. Далее -ТК РФ.
2 Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изменениями на 24 июля 2009 г.) // СЗ РФ, 2001, № 51, ст. 4831.
бе, спорное (конфликтное) публично-правовое правоотношение возникает между представителем нанимателя государственного служащего и государственным служащим (или гражданином) в связи с нарушением ими норм законодательства о государственной службе.
Стороны спора не равны в объёме властных полномочий; права государственного служащего существенно ограничиваются федеральным законом в связи с осуществлением им должностных обязанностей; при заключении служебного контракта не действуют диспозитивные начала, стороны обязаны закрепить в служебном контракте все положения, предусмотренные законом, реестром должностей, а должностной регламент является одновременно и существенным условием служебного контракта, и частью административного регламента государственного органа, который утверждается представителем нанимателя в односторонне властном порядке.
Кроме того, не следует забывать, что при нарушении прав государственного служащего он лишён тех широких возможностей защиты, которые предоставлены работникам ТК РФ: он не может прекратить исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе), в том числе не имеет права на забастовку, на самозащиту своих служебных прав (гл. 59 ТК РФ), не имеет права на публичные высказывания о своей службе (п. 10 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе).
В-четвёртых, это особые средства разрешения спора. Разрешение государственно-служебных споров производится специально создаваемыми для этих целей органами: комиссиями по служебным спорам, комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в специально предусмотренных процессуальных формах.
Второй блок образуют вопросы классификации государственно-служебных споров. Правильное деление их на виды должно обеспечить правильный выбор средств и способов их разрешения. От вида спора зависит выбор органа, уполномоченного его рассматривать, а также сроки и порядок его рассмотрения.
Наиболее эффективной представляется классификация государственно-служебных споров по их юридическому содержанию. Так можно выделить:
— споры о нарушении должностных прав служащего (например, права на получение информации, документов, на обеспечение условий службы и т.п.);
— споры о нарушении личных прав служащего (права на денежное содержание, отдых, государственные гарантии);
— споры, связанные с прохождением государственной службы (с соблюдением запретов, ограничений по службе, требований к служебному поведению, с процедурами конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, с присвоением классного чина);
— дисциплинарные споры;
— споры, связанные с прекращением государственной службы;
— споры о материальной ответственности государственного служащего.
Значение имеет и классификация споров по составу его участников, так можно различать споры, где стороной выступает:
— действующий государственный служащий;
— гражданин, поступающий на государственную службу;
— гражданин, уволенный с государственной службы.
Закон о гражданской службе ставит проблему выделения в данной классификации споров ещё одного вида. В частности, положения его ст. 3, в противоречие базовому Закону о системе государственной службы, расширяют понятие государственной гражданской службы, включая в неё ещё и «нахождение в кадровом резерве и другие случаи». Такие случаи, действительно, могут иметь место на основании Закона о гражданской службе. Например, в соответствии с ч. 10 ст. 58 при применении такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от должности, гражданский служащий включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе; ещё одним примером такого случая является включение в кадровый резерв гражданина, с которым приостановлен служебный контракт (ч. 1 ст. 39). Какие права и обязанности имеются у таких лиц, как они реализуют своё право на защиту? Ответить на эти вопросы поможет введение ещё одного вида госу-
дарственно-служебных споров — «споры с гражданами, состоящими в кадровом резерве на гражданской службе».
В отдельную группу споров можно выделить государственно-служебные споры, связанные с реализацией государственных гарантий гражданским служащим. Так, большой объём разногласий между гражданскими служащими и государственными органами связан с исчислением стажа государственной службы для назначения надбавки за выслугу лет и пенсионного обеспечения служащего. Данные споры носят сложный характер: они связаны не только с государственной службой, но и с вопросами исчисления трудового стажа, который может быть засчитан в стаж государственной службы, в каждом конкретном случае такой спор решается индивидуально.
Третий блок вопросов связан с составом участников государственно-служебного спора. Субъектами государственно-служебного отношения выступают государство и гражданин. Государственно-служебное отношение — это правовая связь между го-сударством-нанимателем и гражданским служащим. Именно в процессе реализации данного публичного правоотношения происходит реализация государственно значимого интереса, проведение государственной политики, осуществление определённой государственной функции.
Государственно-служебное отношение следует отличать от трудового правоотношения. Трудовое правоотношение носит частноправовой характер, его субъекты равны между собой и принудительная реализация правоотношения возможна только путём обращения в суд. Для возникновения трудовых правоотношений достаточно только одного юридического факта
— факта заключения и подписания трудового договора. Вступление в силу трудового договора является моментом, с которого гражданин приобретает правовой статус работника и в силу этого обязан подчиняться внутреннему трудовому распорядку организации, режиму труда.
Государственно-служебное отношение
— это публично-правовое, а точнее, административное правоотношение, оно служит реализации не частного, как в трудовом правоотношении, интереса, а государственного, публичного. Стороны такого правоотношения не равны в объёме властных полномочий, государственный служащий
подчинён государству, несёт перед ним повышенную ответственность за выполнение возложенных на него государственно-служебных обязанностей, соблюдение запретов и ограничений по государственной службе. Для возникновения правоотношения на государственной гражданской службе одного подписания служебного контракта недостаточно, необходимо пройти конкурсные процедуры, требуется акт представителя нанимателя о назначении на должность гражданской службы (ст. 13 Закона о гражданской службе).
Было бы правильнее урегулировать все вопросы правового статуса гражданских служащих, порядок прохождения гражданской службы и порядок разрешения государственно-служебных споров в соответствующем федеральном законе и полностью исключить действие норм трудового права в этой сфере, подобно тому как это сделано для военнослужащих (ч. 8 ст. 11 ТК РФ). Данная проблема может быть решена в полном объёме только в перспективе путём разработки и принятия Кодекса государственной службы РФ.
Следует продумать конструкцию государственно-служебного отношения, служебного контракта и государственно-служебного спора, сохранив принцип служения государству. В этой связи было бы возможно назвать такой контракт государственно-служебным, включить в него государство как сторону государственно-служебного правоотношения в качестве нанимателя. Полноправными представителями нанимателя могли бы стать государственные органы, а их руководители или лица, замещающие государственные должности, могли бы выступать только как законные представители государственных органов и подписывать от имени государственных органов соот-
ветствующие акты по государственной службе 1.
При таком подходе начальные строки государственно-служебного контракта могли бы выглядеть следующим образом: «Государственный орган (наименование государственного органа), действующий от имени нанимателя (Российской Федерации, субъекта РФ), в лице руководителя государственного органа (наименование должности руководителя, его фамилия, имя и отчество), действующего на основании (правовой акт, устанавливающий полномочия руководителя)...».
Соответственно, одним из участников государственно-служебного спора также являлся бы наниматель гражданского служащего (Российская Федерация или её субъект), действующий от лица соответствующего государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность, а интересы государственного органа представлял бы его руководитель.
В настоящее время было бы целесообразно разработать и принять специальный ФЗ «О государственно-служебных спорах» , а также внести соответствующие дополнения в ГПК, где должна быть предусмотрена специальная глава в разделе «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», посвящённая особенностям судебного рассмотрения и разрешения государственно-служебных споров. Административный порядок разрешения государственно-служебных споров в перспективе мог бы быть урегулирован в специальной главе Кодекса государственной службы РФ.
1 Предпосылкой для подобного изменения законодательства может являться Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в которой говорится, что «от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации полномочия работодателя возлагаются на государственный орган, в котором проходит службу государственный служащий».
