CC BY
52
жим доступа: http://atlas.socpol.ru/portraits/irk.shtml, ный. загл. с экрана.
6. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.gks.ru, свободный. - загл. с экрана.
УДК 300.399.34
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК СПОСОБ РЕГУЛИРОВАНИЯ СТОЛКНОВЕНИЯ ИНТЕРЕСОВ
Батжав Лхамжав1
Организационная служба при администрации Президента Монголии, Монголия, г. Улан-Батор, Чингэлтэйский район, ул. Мира, 17.
В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития Монголии. Необходимо принятие норм применения методов регулирования столкновения интересов. Законодательство о столкновении интересов должно учитывать степень развития гражданского общества, основные принципы и особенности организации государственной службы. Библиогр. 14 назв.
Ключевые слова: реформа государственной службы; столкновения; методы регулирования; общество.
PUBLIC SERVICE REFORMING AS A REGULATION METHOD OF CONFLICTS OF INTEREST Batzhav Lhamzhav
Organizational office at the Administration of the President of Mongolia, 17, Mir, St., Chingelteysky area, Ulan Bator, Mongolia.
Currently, the public service reform is one of the most important priorities in the development of Mongolia. It is necessary to adopt the norms for the application of methods regulating conflicts of interest. Legislation on conflicts of interests must take into account the degree of civil society development, the basic principles and organization features of public service. 14 sources.
Key words: public service reform; conflicts; regulation methods; society.
Реформирование государственной службы. В
настоящее время реформа государственной службы является одним из важнейших приоритетов развития Монголии. Стратегический документ реформирования государственной службы Монголии был принят 30 апреля 2004 года. Постановление, определяющее перспективы государственной службы, реализуется Правительством Монголии в рамках общегосударственной программы. Обновление и реформирование аппарата госслужбы предполагает повышение квалификации, аттестацию более 120000 государственных служащих, работающих в более 5000 государственных ведомств, органов и организаций. Поставлена задача формирования новой культуры и морали государственной службы. Актуальность реформирования аппарата госслужбы дважды озвучивалась в Посланиях Президента Монголии Великому Хуралу. По его мнению, переустройство монгольской власти должно иметь три составляющих:
- перераспределение ответственности и полномочий властей различных уровней;
- проведение административной реформы;
- реформирование государственной службы.
Таким образом, реформирование государственной
службы представляет собой совокупность последова-
тельных действий государственных органов власти различных уровней и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности.
Реформы могут быть поверхностными и частичными, радикальными, ведущими к качественному переустройству объекта, затрагивающему его глубинные основания. Но в любом случае путь реформ - это путь постепенного, эволюционного изменения. Обычно реформы вызываются к жизни общественной потребностью, когда осознается необходимость их проведения и появляются соответствующие предпосылки. Но реформы могут носить и искусственный характер, отвечая лишь интересам "верхов". Реальный социальный смысл реформ определяется конкретными условиями, характером тех проблем и противоречий, которые решаются с помощью данных реформ.
Результаты и социальные последствия реформ могут отвечать поставленным целям, но могут быть и непредвиденными, выходящими за их пределы, противоречащими первоначальному замыслу. Причем реализация целей реформы тем сложнее, чем большее количество действующих в обществе факторов вовлекается в этот процесс.
Регулирование столкновения интересов, но-
1 Батжав Лхамжав, доктор юридических наук, профессор, действительный член Академии международной информатики, начальник организационной службы при Администрации Президента Монголии, тел.: 97670131933, е-mail: batjav@president.mn
Batzhav Lhamzhav, Doctor of Legal Sciences, Professor, Full Member of the Academy of International Information Science, Head of the Organizational Office at the Administration of the President of Mongolia, tel.: 97670131933, e-mail: batjav@president.mn
сящих коррупциогенный потенциал. Как показывает опыт большинства стран, декларирование столкновения интересов и других сведений является наиболее эффективным, если существует единый государственный орган, который осуществляет сбор деклараций, анализ сведений, инициирует расследование в случае необходимости.
Важно закрепить обязанность государственных служащих раскрывать все сведения о конфликте интересов в случае, если после первоначального раскрытия сведений обстоятельства изменились или когда внезапно возникла новая ситуация, породившая новую коллизию интересов.
Необходимо принятие норм о применении методов регулирования столкновения интересов. Законодательство о столкновениях интересов должно учитывать степень развитости гражданского общества, основные принципы и особенности организации государственной службы (в частности, систему мотивации, оплаты труда, степень распространенности бюрократизма), особенности государственного устройства и целую систему факторов, оказывающих влияние на управленческие аномалии в государственной службе (экономические и социальные условия, правовой и политический порядок, политику, проводимую государством в конкретный исторический период в стране, и факторы внутренней среды). Учет этих факторов важен для того, чтобы сделать законодательство о конфликте интересов реально исполнимым в профессиональном поведении государственных служащих.
Комплексная нормативно-правовая регламентация ситуаций конфликта интересов и действий чиновников необходима для реализации целей регулирования конфликта интересов, однако без системного управления административной этикой это невозможно. Необходима разработка целого комплекса мер управления административной этикой, направленных на улучшение морального климата государственного управления, чтобы в ситуации конфликта интересов (реального и потенциального) чиновник выбирал добропорядочное поведение.
Основными элементами системы управления административной этикой в целях повышения антикоррупционного потенциала регулирования конфликта интересов должны стать следующие взаимосвязанные между собой комплексы мер:
- принятие кодексов поведения, интеграция их в законодательство и обеспечение их исполнения;
- формирование и поддержание организационной (административной) культуры государственной службы, не терпимой к коррупции и запрещающей столкновения интересов.
Одной из основных ценностей административной культуры государственной службы должно стать служение обществу как конечная цель государственного органа и доминирующий мотив деятельности государственного служащего. Государственные служащие должны внутренне понимать, что при принятии управленческого решения важно игнорировать соображения личной выгоды. В тех случаях, когда реализовать этот принцип не представляется возможным, государ-
ственное должностное лицо должно воздерживаться от участия в принятии или исполнении официальных решений, которые могут быть скомпрометированы его интересами как частного лица или принадлежностью к другим организациям.
Предлагаем следующие рекомендации по регулированию конфликта интересов, предполагающие непротиворечие нормативных систем госслужбы и социума:
- постоянная работа с административной культурой государственной службы в каждом органе. Необходимо совершенствовать существующее законодательство, регулирующее конфликт интересов у государственных служащих (уточнить сроки, ввести ответственность лиц, принимающих участие в процессе регулирования конфликта интересов, за нарушение процедуры регулирования или бездействие, конкретизировать функции комиссий по регулированию конфликта интересов), а также принять комплекс других законодательных актов, уточняющих и дополняющих существующие (в частности, положения о комиссиях по регулированию конфликта интересов, специальные законы о военной и правоохранительной государственной службе, содержащие нормы о конфликте интересов, ввести нормы о конфликте интересов в другие отрасли монгольского законодательства);
- необходимо принять Кодекс служебного поведения государственных служащих как свод единообразных, одинаковых для любых должностных лиц правил служебного поведения, исполнение которых чиновниками граждане вправе требовать. Кодекс должен содержать конкретный перечень дисциплинарных санкций за нарушение правил служебного поведения, устанавливать, прежде всего, механизмы дисциплинарного воздействия, закреплять обязательные правовые нормы прямого действия. Кодекс также мог бы способствовать формированию профессионального статуса чиновника, изменению социальных установок государственных служащих, смещению их приоритетов с личных, корпоративных интересов в сторону реализации государственных интересов;
- изменение стимулов поведения чиновника (закрепление принципа соответствия вознаграждения чиновника по результатам его деятельности и соответствия размера вознаграждения чиновника размерам заработной платы менеджеров низшего, среднего и высшего звена в бизнесе);
- нужно создать единый орган, координирующий регулирование конфликта интересов у государственных служащих Монголии с конкретными функциями и широкими полномочиями и определенной ответственностью (в том числе функциями контроля и надзора);
- обязательно совершенствовать механизмы общественного надзора и участия в процессе регулирования столкновения интересов (нужно привлекать внимание средств массовой информации и различных структур гражданского общества к проблеме регулирования столкновения интересов, привлекать их к анализу и участию в процессе).
И, наконец, крайне важна политическая воля к реформе, за инициативой в сфере совершенствова-
ния регулирования конфликта интересов должны стоять воля и желание руководства страны.
Совершенствование кадровой политики, позволяющей регулировать карьерную аномалию. Для снятия карьерной аномалии в государственной службе необходимы значительные изменения в законодательстве и практике реализации кадровой политики. Кадровая политика - одно из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы. Новые подходы в кадровой политике позволят более эффективно управлять развитием профессиональных качеств государственных служащих, своевременно обновлять кадровый состав государственных служащих, в том числе с использованием механизма ротации, формировать и рационально использовать кадровый резерв.
Во-первых, следует обратить внимание на «вход» в систему государственной службы:
1. Необходимо четко определить квалификационные требования к кандидату на ту или иную должность государственной службы (в законе они прописаны ра-мочно). Обязательным требованием к кандидату должно быть наличие специального образования или временной стажировки (прохождение подготовительных курсов для поступления на должность).
2. Закрепление конкурсной контрактной системы поступления на службу. Поступление на государственную службу по конкурсной процедуре должно составлять около 90% от общего количества принятых.
Во-вторых, кадровые перемещения внутри системы государственной службы необходимо законодательно закрепить и строго регламентировать систему продвижения по службе. Это позволит ограничить возможности протекционистской вертикальной мобильности. Система продвижения должна основываться на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Возможности исключений также должны быть четко названы в законе. Постепенное продвижение ставится в зависимость от выслуги лет и стажа государственной службы. План продвижения по службе должен разрабатываться на основе закона в каждом государственном органе управления в зависимости от его специфики.
В-третьих, должен быть создан банк данных о кадрах государственной службы, где будут сохраняться и обновляться не только все статистические данные о кадрах, но и информация о кадровом резерве, кадровых перемещениях госслужащих, за счет чего будут формироваться ретроспективные динамические ряды, которые в дальнейшем послужат основой как для анализа динамики функционирования госорганов, так и для прогноза их деятельности.
В-четвертых, необходимо определить новую миссию монгольской бюрократии для разных уровней власти. В частности, закрепить мысль о трансформации исполнительско-контролирующих функций госаппарата в аналитико-координирующие с постепенной
передачей функций контроля профессиональным саморегулирующимся организациям в системе гражданского общества.
В-пятых, деятельность государственного служащего должна быть ориентирована на результат. Необходимо использовать операционные показатели планирования и оценки деятельности практически всех государственных служащих независимо от специфики выполняемых функций. Должен проводиться текущий мониторинг данных показателей.
В-шестых, необходимо единовременное резкое увеличение оплаты труда чиновников, что позволит повысить конкурентоспособность госслужбы. Социально достаточный уровень оплаты и социальных гарантий должен стать составной частью механизма привлечения на государственную службу эффективных работников, повышения их ответственности, создания антикоррупционных стимулов. При этом закономерным представляется «растворение» традиционного социального пакета, замена его финансовыми инструментами.
Некоторыми респондентами в ходе исследования высказывалась мысль о целенаправленном воспитании чиновников с самого детства. Такой подход представляется не совсем подходящим с точки зрения синергетики. Личная предрасположенность к служению обществу должна появиться у индивида вполне осознанно.
Повышение открытости государственной службы, снятие формализма, бюрократизма. Основной формой контроля за деятельностью государственных служащих должна стать административная юстиция, действующая как система специальных административных судов и институт специального омбудсмена с полномочиями по сбору информации о нарушениях прав граждан и хозяйствующих субъектов со стороны государственных органов и одновременно с правом инициировать и проводить служебные расследования. Правила управленческой деятельности нужно конкретизировать в подзаконных актах - положениях о статусе ведомств, особенностях их деятельности применительно к различным видам органов. Внутриорганизационное устройство и функционирование конкретных ведомств закрепляется в административных регламентах. Регламенты определят стандарты исполнения функций, алгоритмы и маршруты рассмотрения каждой категории дел, четкие критерии принятия решений, стандартные сроки исполнения, порядок работы с информацией, которую государственные органы имеют право требовать от своих клиентов - граждан и юридических лиц.
Введение системы публичной отчетности и гражданского контроля над действиями государственных органов. Реинжиниринг процесса управления в государственной службе.
Переход в отдельных сферах и отраслях, не требующих традиционного государственного регулирования, и на межведомственном уровне к созданию адхо-кратических структур на основе принципа гетерархии.
Оценка результатов деятельности государственного служащего не может быть внутриаппаратным де-
лом, ее нужно сочетать с общественным контролем (обращения граждан, административный омбудсмен и т.п.). Предлагается привлечение к участию в реформе государственной службы экспертов, специалистов из различных областей знания (психология, социология, экономика, политика, управление и т.д.), непосредственно населения путем проведения регулярных открытых семинаров по обмену мнениями и предложениями - своеобразный «мозговой штурм».
Необходима система информационного сопровождения реформирования властных структур, развернутая как вовне, так и внутри системы государственной службы.
По проведению реформы также необходимо отчитываться, регулярно отслеживая степень ее реализации.
Все действия органов власти должны быть информационно доступны для населения. Для этого необходим мониторинг и обнародование его результатов в специальном СМИ (в печатном, теле-, радио- и Интернет-вариантах).
Создание комплексной системы мониторинга социальной эффективности реформы. Для этого необходимо соблюдение следующих принципов:
- сценарность - при проектировании и проведении реформ такого масштаба, как реформа государственной службы, необходимым является анализ альтернативных сценариев реакции социальной системы на проводимые преобразования;
- функциональность - проектируя социально-технологические системы, предлагая коренные изменения, приоритет следует отдавать существу, а не
форме, тому, как должна работать административная машина, а не тому, как она должна выглядеть;
- стратегичность - конкретные действия, шаги, этапы проведения реформ должны быть подчинены достижению основных целей преобразований, ясно и точно сформулированных в начале реформ;
- реалистичность - в соответствии с этим принципом руководители, планирующие и проводящие реформу, должны иметь реальные оценки возможных выигрышей и потерь от реформирования и вероятностей успеха и провала преобразований;
- социальность - ключевым результатом административной реформы, как и других преобразований в системе государственного управления, должен быть социальный эффект, улучшение качества жизни больших социальных групп или населения в целом.
Помимо мониторинга, необходимо регулярное систематическое комплексное исследование управленческих аномалий в государственной службе Монголии. Для этого нужно разработать специальную методику на основе системы факторов и эмпирических показателей, позволяющую с помощью социологических методов выявить разноуровневые аномалии, типы государственных служащих и степень их распространенности в системе государственной службы и применять ее в ходе серий конкретных социологических исследований.
Однако, вместе с тем, необходимо обратить внимание на содержание государственной службы, на ее состояние, потенциальные возможности, заложенные в кадрах, для обеспечения эффективности осуществляемой реформы, преодоления взаимного отчуждения системы госслужбы и населения.
1. Конституция Монголии. Улан-Батор, 1992 (на монгольском языке).
2. Уголовный кодекс Монголии. Улан-Батор, 2002 (на монгольском языке).
3. Закон Монголии «О коррупции». Улан-Батор, 2006 (на монгольском языке).
4. Закон Монголии «О государственной службе». Улан-Батор, 2002 (на монгольском языке).
5. Закон Монголии «Об управлении и финансировании государственных организаций». Улан-Батор, 2002 (на монгольском языке).
6. Закон Монголии «О предотвращении преступлений». Улан-Батор, 1997 (на монгольском языке).
ский список
7. Батжав Л., Цэвээн Б. Коллизия интересов. Улан-Батор, 2009 (на монгольском языке).
8. Батжав Л., Цэвээн Б. От коллизий интересов к коррупции. Улан-Батор, 2009 (на монгольском языке).
9. Криминология: учеб. пособие / под ред. Кузнецовой Н.В., Эминова В.Е. М., 1995.
10. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2004.
11. Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 2001.
12. Международное частное право. М., 2000. Ч.1.
13. Поленина С.В. Юридическая конфликтология - новое направление в науке // Государство и право. 2001.
14. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2001.
