CC BY
53
Цогт Э.
Реформирование институтов государственной службы посткоммунистических государств: стратегии и практики (на примере России и Монголии)
Процесс реформирования государственной службы в посткоммунистических государствах представляет собой сочетание сознательно поставленных целей и сопутствующих практик, наследующих ранее сложившиеся порядки. В этом смысле стремление укоренить новую модель данного института, сталкивающееся с сопротивлением контекста, за которым стоят консервативные структуры, способно привести к реализации намеченных целей только при наличии четкой заинтересованной позиции правящего режима. В противном случае энергия столкновений различных сил и расконцен-трация усилий неминуемо приведет к распылению ресурсов, нарушению должных взаимодействий исполнителей и, в конечном счете, поставит под вопрос достижение главных целей преобразований.
Наиболее ярко влияние правящего режима на реформирование института государственной службы проявляется в позиции высшего звена политикоадминистративного руководства. Как справедливо пишет В.В.Лобанов, «в конечном счете, от качества политической и административной элиты, деятельности высшего персонала государственного сектора во многом зависит административный потенциал государства, то есть способность властей устанавливать ясные цели и приоритеты, умение добиваться их осуществления на основе эффективного использования национальных ресурсов в интересах всего общества»1.
К примеру, как показывает российская практика, политическое руководство времен президента Б.Н.Ельцина, занятое в основном проблемами укрепления власти, не могло предпринять серьезных практических усилий в этой области, сосредоточившись на поиске подходов и принципов реформирования государственной службы.
При этом нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что различного рода конфликты внутри руководства или распределение полномочий, не соответствующее каким-то внутренним традициям в этой части правящего класса, самым серьезным образом отражается на ходе реформ. К примеру, как считают некоторые специалисты, замедление административных преобразований в российском обществе в начале 2000-х годов в немалой степени было связано с тем, что реализацией планов занималась не та управленческая команда, которая разрабатывала и готовила соответствующую концепцию. Напротив, более консолидаризированное руководство Монгольской республики в то время создало и более прочные предпосылки для выработки единых позиций в руководстве страны относительно административной реформы.
Коротко говоря, роль высшего политико-административного руководства, прежде всего, связана с разработкой верной стратегии, адекватной оценкой состояния дел в аппарате управления государством, выбором правильного момента начала преобразований. Без определения стратегического курса все усилия в деле реформирования и развития государственной службы будут страдать разрозненным и непоследовательным характером и никогда не приведут к успеху. Выбор стратегии дает возможность и правильно обобщить результаты практических преобразований, скорректировать генеральную линию развития.
В рамках выбранной руководством стратегической модели осуществляется постановка целей, расстановка акцентов в зависимости от динамики контекста. Не слу-
1 Лобанов В.В. Руководители высшего звена в системе государственного управления // Управление государством: проблемы и тенденции развития. Ежегодник РАПН 2007. М., 2008. С. 29.
чайно - по результатам изысканий американских политологов - «все реформы государственной службы США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами»2, что говорит о своевременности принимаемых руководством этой страны стратегических решений. Подтверждает это положение и то, что как отмечают специалисты, активизация административных реформ в российском обществе стала наиболее заметна в связи с приходом к власти В.В .Путина, то есть в тот период, когда роль управленческого аппарата приобрела критический для общества характер3. Президент Д. А. Медведев в еще большей степени попытался отреагировать на сложившуюся ситуацию, по сути, начав осуществление своих обязанностей с инициации антикоррупционных законов и других практических мер, направленных на совершенствование аппарата управления.
Причем, очень важно, чтобы стратегические цели обладали качественно отличительным характером. Это важно подчеркнуть, поскольку в посткоммунических странах зачастую нацеленность на реформирование административного аппарата во многом означало формирование государственного сектора как такового, а не существенную реорганизацию системы управления. Другими словами, повседневные тактики выстраивания государственной службы de fakto замещали реализацию стратегических намерений по реформированию института государственной службы. Поэтому провозглашаемые цели реформ во многом растворялись в повседневных практиках администрирования, в многогранном процессе эволюции государственной службы, снижающим мобилизующую роль концепций и целевых установок реформы.
Выработка и тем более реализация таких целей - весьма непростой процесс. Как свидетельствует опыт развития посткоммунистических стран, реформирование государственной службы достаточно длительное время не только не было приоритетом для правящих в них режимов, но и содержание реформ зачастую существенно менялось в зависимости от смены правительств, изменения политического курса, позиций высшего руководства. Понятно, что это не только ставило под вопрос перспективы институциональных преобразований, но и - в силу постоянных изменений и перетрясок - существенно снижало действующий потенциал государственной службы.
Стоит упомянуть и то, что в связи с особой политической значимостью реформирования административного аппарата (несущего многочисленные риски и вызывающего острую реакцию электората во время выборов) руководство многих стран старалось не акцентировать эту сторону преобразований, что во многом дезориентировало общественное мнение. Памятуя же о существенном сопротивлении административных структур - в том числе и на высших этажах государственного управления - можно говорить о явном дефиците политической воли в осуществлении этих реформ.
Это особенно важно подчеркнуть, учитывая, что большинство документов реформ всегда готовится самими чиновниками (или при их существенном участии). Одно это показывает ограниченные возможности будущих изменений. Поэтому без сугубо политической мобилизации аппарата государственного управления невозможно достичь необходимых целей. Не случайно применительно к России многие аналитики отмечали тот факт, административная реформа, будучи важнейшим политическим проектом руководства страны, обладает мало удовлетворительными темпами преобразований именно в силу недостатка политической воли высшего руководства. Что в итоге отдало административные реформы на откуп самой бюрократии4.
2 Гаман-Голутвина О. В. Изменение роли и функции современного государства // Административные реформы в контексте властных отношений. М., 2008. С. 100.
3 Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление. М., 2008. С. 112.
4 Соловьев А.И. Административная реформа как политический проект правящего режима // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2006. № 4.
Одним словом, упреки в отсутствии должной политической воли со стороны руководства стали общим местом в проведении административных преобразований практически во всех посткоммунистических режимах. Все это свидетельствовало об отсутствии последовательности в проведении реформ, а также дефиците рационального подхода к этому кругу вопросов.
Еще одной гранью роли высшего руководства в осуществлении административных преобразований является ее способность к объединению усилий всех государственных и большей части общественных структур в целях осуществления намеченных планов. Учитывая наличие «функциональной и территориальной диффузии» государства как управленческой системы (другими словами, наличие существенных дезинтеграци-онных процессов и явлений в аппарате управления, обусловленных ведомственностью и относительной автономностью государственных структур), корпоративного прочтения государственных целей чиновниками, решение этой задачи требует немалых усилий со стороны высших органов государственного управления.
Это особенно важно упомянуть, поскольку в недрах правящего режима все время формируются политико-административные коалиции, чья деятельность направлена отнюдь не в сторону общественных интересов. К примеру, анализируя постперестроеч-ные процессы в России, многие специалисты говорят о характерных для ельциновской администрации механизмах «рассеянной коррупции», предполагающей точечную расстановку и подкормку «своих» чиновников (вместе с политиками образовавшими так называемую «семью»). Да и сегодня в связи с маркетизацией государственного управления, активизирующей теневые процессы, риски конструирования полутеневых и теневых политико-административных коалиций только возрастают.
Полагаем, что в этом смысле самой трудной задачей политического руководства является то, чтобы заставить бюрократию самореформироваться, то есть, найти способы изменения ее мотиваций, и как следствие - формирования в аппарате управления корпуса единомышленников, соратников реформы. И в России, и в Монголии тщетными оказались надежды на то, что государственная служба может быть реформирована исключительно изнутри. Но все же следует заметить, что в последнее время, по данным ряда социологических исследований, несколько увеличился круг чиновников, способных к активному участию в реформировании аппарата управления. Так, если в 2003 г. за усиление демократических начал в работе госаппарата, сотрудничество с гражданами и их объединениями выступал 9%, то сегодня порядка 15-20 %5.
Впрочем, надо учитывать и то, что выработка такой мотивации - это не просто нахождение удачной формулы конкретного политического давления на чиновничество, но и вопрос наличия у последнего соответствующих ценностных, культурных оснований деятельности (тех, что обладают долгосрочным мотивационным эффектом). А это уже проблема длительного влияния на корпус бюрократии, ибо профессиональную и индивидуальную культуру быстро не изменишь.
Так что в итоге, можно было бы даже зафиксировать некую устойчивую зависимость: повышение активности политико-административного руководства усиливает результативность проводимых административных реформ, а снижение или утрата активности в достижении целей повышает издержки преобразований и способно превратить реформы в имитацию достижения нужных обществу результатов.
Реализация стратегических планов при реформировании государственной службы в России и Монголии содержат как ряд общих, так и специфических моментов. В частности, можно говорить о практически равнозначных причинах разработки соответствующих планов в области административной реформы. К ним можно отнести следующие факторы: низкое качество работы государственного аппарата, неудовлетворитель-
5 Комаровский В.С. Административная реформа в РФ // Полис. 2005. № 4. С. 175.
ное распределение функций и видов работ в различных ведомствах, влияющих на снижение эффективности социально-экономического комплекса; нарастающую потребность общества в высоко качественных услугах со стороны государства; необходимость соответствия аппарата управления вызовам времени (с учетом динамики объектов управления в условиях глобализации; усложнения межотраслевых зависимостей; коэволюционной динамики и проч.); необходимость совершенствования механизмов принятия решений, где общественные структуры стали бы необходимым агентом выработки целей; нарастание полицентрических структур и отношений, интенсификация сетевых и горизонтальных связей, сложное взаимодействие сетевых и иерархических коммуникаций в системе государственного управления; влияние рыночных отношений на функционирование аппарата управления (отражающих развитие политического рынка, возрастание административного капитала и административной ренты при принятии политических решений); изменения психологии и культуры госслужащих; потребность в создании эффективного механизма управления государственной службой; борьба с коррупцией и теневыми процессами в системе государственной службы.
Столь же схожими оказались и основные направления реформирования государственной службы (конечно, с учетом различного удельного веса всех этих задач в стратегиях российского и монгольского руководства). К ним стоит отнести: оптимизацию функций политических и административных структур, совершенствование внутри- и межведомственных отношений (на основе более точного распределения обязанностей, полномочий, ответственности госслужащих); удешевление госаппарата и повышение его ресурсной оснащенности; повышение транспорентности работы государственной службы, качественное повышение уровня взаимодействия аппарата управления с обществом; создание оптимального организационно-правового обеспечения функционирования государственной службы; развитие механизмов отбора кадров, их профессионального развития и рекрутирования, стимулирования, оценки и финансирования их деятельности; развитие служебной, деловой культуры государственных служащих и совершенствование этических инструментов государственной службы.
Общим моментом является и то, что, приступая к реформам государственной службы, и Россия, и Монголия имели весьма скромную информацию о западном опыте, мало времени для его изучения, а также практически не имея сколько-нибудь устойчивых контактов со специалистами, способных повлиять на содержание преобразований. Что было крайне важным фактором при распространении популистских подходов к изменениям в государственной службе. Не случайно многие сторонники реформ оказались в ловушке «модных концептов», не вполне осознавая реальные возможности реализации этих «передовых образцов». Стремление «реформировать» преобладало даже над пониманием отсутствия рационально сформированной структуры государственного управления. Одним словом, неадекватная оценка состояния госаппарата, имеющихся ресурсов, а главное - отсутствие опыта демократических преобразований стали важнейшими факторами, повлиявшими на характер реформирования государственной службы.
Так что переоценка и некритичность в восприятии западных моделей стало общей болезней для реформаторов в наших странах. Так что перенос многих эффективных на Западе норм и институтов лишил этот трансфер должной эффективности в странах-реципиентах. Как справедливо указывает Т. Рандма-Лийв, «управленческая гибкость», заданная КРМ, «не решает сходных проблем в высокоразвитых и переходных странах, а только развивает различные стороны их систем государственного управления»6. Поэтому прежде чем эти государства «начнут извлекать пользу из гибко-
6 Рандма-Лийв Т. О применимости» «западных» теорий государственного управления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 78.
сти системы, им необходимо набраться опыта и стать более компетентными в управлении стабильной ситуацией»7.
Тактика преобразований на начальных этапах реформирования в России и Монголии показала, что первоначально и там, и там базовой стратегией была исключительная ориентация на веберовскую модель организации и функционирования государственной службы. Это в полной мере отражало дефицит рациональности и административной функциональности госаппарата в обеих странах, отсутствие должной стандартизации профессиональных действий чиновников и иерархичности в строении всей системы управления государством. Однако эта идеология, со временем стала показывать свою стратегическую ограниченность, что динамика идущих преобразований отстает от требований современности. Осуществляемые действия не давали сколько-нибудь ощутимого изменения ситуации в целом. Так, в 2000-е годы по качеству государственного управления (конкурентноспособности госаппарата) по данным Всемирного экономического форума о глобальной конкурентноспособности, Россия заняла 62 место из 125 стран, а по уровню защиты прав собственности 114. С точки зрения коррумпированности (по данным Transparency Internationa) Россия в 2006 г занимала 121 -124 место, а в 2008 уже 145 место; Монголия же за эти годы сохранила позицию на уровне 99 - 104 места (наряду с 5 другими странами)8. Уместно привести данные и по другим показателям. Так, с точки зрения обеспечения свободы слова можно говорить о следующих показателях:9
Страна 2GG3 2GG4 2GG7 2GG8
Монголия 73 74 74 93
Россия 121 14G 144 141
По уровню демократии в мире (в 2GG8 г.)
№ Страна Общая оценка Избирательный процесс и плюрализм Работа правительства Политическое участие Политическая культура Гражданские свободы
58 Монголия 6.60 9.17 6.07 3.89 5.63 8.24
1G7 Россия 4.48 5.25 2.86 5.56 3.75 5.00
Определенные общие моменты выявились и в содержании этапов реформирования государственной службы. Так, в российском государстве можно выделит три основных этапа преобразования данного института.
1. Первый этап, начавшийся в начале 90-х годов, отражает процессы перехода от советской организации государственной службы к аппарату госуправления нового российского государства. Начало этому этапу дал Указ Президента РФ о департизации госаппарата, запрещавшего деятельность в нем партийных организаций (Указ Президента РСФСР от 20 июля 1991 г. № 14 «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР»).10 В эти же годы появились и другие документы, обеспечивающие решение этой основной задачи: Постановление Правительства РСФСР «Об образовании Департамента государственной службы РСФСР» (от 23.11.91 г. № 16) и Указ Президента РСФСР «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» (от 28 ноября 1991 г. № 242) на основании ко-
7 Там же.
8 http://rating.rbc.ru/article.shtml72008/07/18/32027199
9 http://rating.rbc.ru/articles/2004/10/27/827424_tbl.shtml72004/10/27/827392; http://rating.rbc.ru/articles/2008/10/27/32180693_tbl.shtml72008/10/27/32180669.
10 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. М., 1991. № 31.
торых было создано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). Эта структура должна была реорганизовать всю систему подготовки кадров и привести работу персонала государственного аппарата (от федеральных до местных органов исполнительной власти) в соответствие с задачами проводившихся экономических и политических реформ11. В развитие ее полномочий был разработан законопроект для совершенствования правового регулирования государственной службы. Однако с принятием новой Конституции Роскадры (в 1994) года были исключены из структуры Правительства РФ, а ее функции были перераспределены между Управлением федеральной государственной службы Президента и Российской академией государственной службы при Президенте РФ. Эти изменения по сути отразили неэффективность выбранной тактики, направленной на изменение профессиональных позиций чиновничества. Свидетельством того, что политическое руководство страны осознало принципиальную значимость государственной службы, стало создание Управления федеральной государственной службы Президента (Указ Президента РФ от 12.02.94 г. № 298), которое переподчиняло систему управления государственной службы Президенту. Тем самым акценты переносились на эффективное управление кадрами государственных учреждений (что было особенно важным в связи с событиями 1993 г., расколовшего не только общество, но и бюрократию). В то же время основной оставалась задача политического контроля над чиновничеством.
Крайне показательно - в плане поиска мер управления поведением бюрократии -стало формирование системы материально-бытовых привилегий (для чиновников разного уровня). Таким образом, политический контроль над бюрократией закреплялся подчинением Президенту Управления делами Президента, который замыкал на себе управление государственной службой. Однако такая тактика не смогла решить ни одной из собственно административных проблем развития государственной службы: несовершенство законодательного обеспечения государственной службы, вымывание квалифицированных работников из госаппарата, нарастание вакансий в государственных учреждения, дефицит квалифицированных работников, рост работников предпенсионного и пенсионного возрастов и т. д.
В русле решения этих задач в 1994 г. был разработан законопроект, который предполагал установление единых основ государственной службы и был направлен на утверждение единой системы государственной власти в Российской Федерации. Однако при всей важности этого документа прокламируемые в нем цели политического кон-ституирования государственной службы заслонили задачи реформирования данного института, которые в то время решались в развитых демократических странах и были
11 В Положении о Главном управлении по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации главными задачами Роскадров назывались: организация подготовки (через размещение заказов и иными способами) кадров для федеральных, республиканских и местных органов власти и управления, руководителей государственных учреждений и предприятий, государственных служащих; разработка профессионально-квалификационных требований к государственным служащим, анализ фактического состояния кадров государственной службы; разработка системы оценки соответствия профессионально-квалификационным требованиям лиц, впервые поступающих на государственную службу или претендующих на продвижение по службе; создание инфраструктуры по обучению кадров, включая учебные, экспертные, консультативные, научные организации, сети и банки кадровой информации, профессиональные ассоциации и прочие организации по работе с государственными служащими; организация научно-методического обеспечения работы по управлению персоналом в федеральных, республиканских и местных органах власти и управления на государственных предприятиях и в организациях; участие в работе по повышению эффективности системы государственной службы, структур и процедур деятельности федеральных правительственных органов и учреждений. Положение о Главном управлении по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1992 г. № 145. П. 2 // http://194.84.38.65/site/index.php7id=36&l=ru
направлены на повышение его эффективности. Характерно и то, что при разработке этого законопроекта зарубежный опыт практически не учитывался.
В целом можно сказать, что главный упор на этом этапе был сделан на подготовку кадров, проведение (научных и учебно-методических) мероприятий, которые должны были трансформировать мотивацию чиновников и изнутри способствовать перестройке государственной службы. Однако в условиях сохранения прежнего институционального дизайна и дефицита организационно-правовых изменений, повсеместного распространения номенклатурных традиций и стереотипов в госаппарате, а также благодаря специфике задач, которые ставило перед собой руководство страны (стремящегося поставить государственную службу на службу новому режиму), реформа только была обозначена. А создание единого координирующего органа оказалось недостаточным. Сегодня говорят и о том, что ошибкой было игнорирование инструментов люстрации, без которой трудно выкорчевать номенклатурные и победить коррупцию. В любом случае заставить прежнюю номенклатуру служить новой власти не удалось. Чиновники повсеместно использовали свои полномочия для личного обогащения, особенно путем получения преимуществ в процессе приватизации государственной собственности. В общественном мнении коррупция стала политическим брендом бюрократии.
Стало понятным, что государственный аппарат не поддается контролю из одного центра, что требуется серьезные институциональные изменения, которые должны установить новый организационный порядок государственной службы. Демократический выбор страны стал заложником бюрократического порядка. Как и в первые годы Советской власти, «свинцовый зад бюрократии» (Л. Троцкий) оказался главным сдерживающим фактором преобразований.
2. Начало второго этапа реформирования государственной службы можно связать с введением Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», вступившего в законную силу с января 1996г. В этом документе были утверждены принципы государственной службы (верховенство Конституции РФ; приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство системы государственной власти и разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ; разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к госслужбе; обязательность для госслужащих решений вышестоящих госорганов и руководителей; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; профессионализм и компетентность госслужащих; гласность; ответственность госслужащих за подготовку и принятие решений, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность и внерелигиозность; стабильность кадров); закреплены основные процедуры поступления граждан на государственную службу; установлены механизмы рекрутирования кадров на основе оценки деловых качеств, профессионализма и компетентности госслужащих; определены аттестационные процедуры и т.п. Вместе с тем этот Закон сохранял отдельные элементы патронажной системы (в частности, предоставляя руководителям государственных органов решать вопросы кадровых назначений).
Предполагалось в развитие положений данного Закона подготовить порядка 28 федеральных нормативных правовых актов (включая 14 федеральных законов). Однако подготовительная работа в этом направлении была совмещена с принятием ряда подзаконных актов, которые трансформировали отдельные положения Закона (в частности, норму замещение вакантной должности по результатам конкурса). При этом некоторые его статьи элементарно не выполнялись (например, положение о создании Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ, на который возлагалась обязанность по координации деятельности по реализации задач). Но в том политическом контексте даже в усеченном виде Закон не смог действовать в полную силу. Это сказалось на отсутствии механизмов влияния результатов профессиональной деятельности
чиновника на его материальное обеспечение и карьеру; ответственности за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, в том числе за коррупционно опасные действия (бездействие), невнимание к соблюдению и обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан»12.
Такая ситуация во многом объяснялась позициями политического руководства, не столько не осознавших важность реформирования государственной службы, сколько не имевшего возможности сломать сопротивление бюрократической машины в условиях продолжающейся борьбы за власть, наличия активной, в том числе радикальной оппозиции. Это одновременно ограничивало и возможности для более плотных взаимосвязей правящего режима с обществом, по сути замененных на формы взаимодействия с крупными бизнес-структурами. Фактом является и то, что высшая и часть средней бюрократии обладали существенными ресурсами влияния на политическую жизнь. Существенное влияние на реформирование оказывали и различные политикоадминистративные коалиции, отражавшие формы взаимодействия общественных сил. К примеру, Администрация Президента в этот период не раз меняла свое позиционирование, эволюционируя от роли теневого правительства до административновспомогательной структуры (и обратно).
Концептуально в это время все еще сохранялась ориентация на бюрократическую модель государственной службы, без учета новых веяний. И все-таки данный этап можно назвать поворотным. В смысле перехода от приспособительной тактики к деятельности по изменению институционального порядка государственной службы, ориентации на замену правовых норм, которые должны определять рамки деятельности всего государственного аппарата, приводить его в соответствие с принципами демократического правового государства и требованиями эффективного управления общественными делами. Именно этот период ознаменовал начало серьезной аналитической работы по изучению различных моделей государственной службы, опыта реформирования в других странах. Это позволило создать надежный теоретический фундамент для последующего проектирования, будущих преобразований13.
Теоретические изыскания нашли и свою институциональную базу: в 1997 г. была создана Комиссия по государственному строительству (позднее переименованная в Комиссию по административной реформе), которая стала комплексно рассматривать вопросы реформирования государственной службы, в конечном счете, придя к мнению о необходимости новой концепции государственной службы. В развитие этих настроений в этом же году была образована экспертная группа по разработке проекта концепции Кодекса государственной службы, состоящая из представителей Администрации Президента, Аппарата Правительства, заинтересованных министерств, научноисследовательских и учебных учреждений. В ходе работы комиссии были сформулированы принципы, на которых должна основываться российская государственная службы. К ним относились приоритет профессиональных качеств, наличие определенных льгот для чиновников, приоритет денежных выплат над «теневыми» привилегиями, перевод значительной части государственной службы на самоокупаемость, транспорентность государственной службы, усиление связей с обществом и ориентация на права гражданина, повышение роли этических инструментов служебной деятельности, постоянство переподготовки кадров и роста компетенций14. Впервые было введено понятие «государственная гражданская служба», предусмотрено единство правового обеспечения для федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Россий-
12 Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе // ЧиновникЪ. 2005. № 5.
13 См.: Моисеев В.А. Институт государственной службы в условиях трансформации современной России. Автореферат дис. ... канд полит. наук. М., 2008.
14 Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы. С. 139-147 // http://194.84.38.65/site/index.php7id=36&l=ru
ской Федерации; определены основы правовой регламентации федеральной гражданской службы; установлена компетенция субъектов Российской Федерации в решении вопросов гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Как можно видеть в работе над Кодексом впервые в явном виде стали применяться принципы идеологии New Public Managment. Однако это было все еще частичное осознание необходимых изменений и перед госаппаратом ставились весьма разноплановые задачи. Причем ход обсуждения документа выявил множество различных политических позиций, в том числе и тех позиций в верхах, которые открыто выражали сомнение в том, что реализация таких положений принесет больше пользы, чем создаст трудности. Высказывались и опасения с точки зрения финансовой обеспеченности этой реформы (особенно на фоне дефолта 1998 г.). В конечном счете, финансовый кризис, рост социальной напряженности побудили руководство страны отложить реформу государственного аппарата, чтобы не провоцировать новые конфликты и обострение ситуации во всей системе государственного управления.
3. Начало третьего этапа можно связать с 1999 г., когда на волне мощной критики коррупции активно проявил себя Центр стратегических разработок. Исполняя роль предвыборного штаба В. В. Путина, он концентрировал все основные предложения по реформированию государственной службы, ставшей едва ли ни осевым направлением реформ наряду с другими направлениями государственной политики (социальной политикой, образованием, экономикой, военной реформой).
Политические ориентиры для составления концепций реформирования государственной власти были изложены в Концепции государственного строительства (тезисы), где были сформулированы требования к реформе государственной службы с учетом мирового опыта. Это были принципы подбора и продвижения кадров на основании заслуг и достоинств («merit system»), приоритетности публичности, клиентной ориентации государственной службы, ее «прозрачности» для гражданских структур, ориентации на этические принципы.
Однако сопротивление госаппарата этой Концепции привела к длительной задержке в реализации задуманного. Более того, в качестве приоритетов нового режима были выбраны цели партийно-политической реформы (институциональные изменения государственно-общественных структур), укрепления вертикали власти и реформирования федеративных отношений, а также принятие социально-экономических законов. Изменение принципов образования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, формирования партийной системы, взаимоотношений политических и административных структур и некоторые другие важные изменения в политическом режиме стали непосредственной основной реформирования государственной службы. Основным вектором деятельности политического режима в это время становится централизация власти и управления.
Разработанная же концептуальная модель государственной службы (с определенными уточнениями) стала востребованной чуть позже, при подготовке Концепции реформирования государственной службы РФ (утверждена в 2001 г.) и разработанной на ее основе Федеральной Программы реформирования государственной службы РФ на 2003 - 2005 годы. Целью этой Программы провозглашалось достижение эффективности государственной службы как в целом, так и ее отдельных видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы15. Программа содержала меры по подготовке (переподготовке и повышению квалификации государственных служащих), созданию системы управления государственной службой, формированию материально-технических условий
15 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-
2005 годы)». Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336.
функционирования государственной службы. Основной акцент при этом делался на институциональные стороны реформы и особенно на создание единого правового поля.
В 2003 г. был принят Федеральный Закон «О системе государственной службы Российской Федерации», а в 2004 г. Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которым определялись принципы и понятие государственной гражданской службы. Если согласно ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням - на федеральную и субъектов Российской Федерации, то теперь согласно Закону 2003 года, она подразделяется на три вида - гражданскую, военную и правоохранительную, проводилось статусное разделение «политических» и «карьерных» должностей. Это предполагало, что каждый вид государственной службы должен регулироваться соответствующими законодательными актами, учитывающими их специфику. Другими словами, Закон носил рамочный характер и содержал нормы, отсылающие к другим Законам и нормативным правовым актам.
Важно, что в Законе указывается на профессиональный характер деятельности по обеспечению исполнения полномочий, что делается это на определенных должностях, что это деятельность российских граждан. При этом различаются «лица, занимающие государственную должность» и «государственные служащие» (так, депутаты, министры, губернаторы, Президенты - не состоят на государственной службе и не обеспечивают исполнение полномочий РФ и ее субъектов). При этом выделяется категория госслужащих, обеспечивающих полномочия лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ (политические назначенцы). На этом посту может находиться человек, не имеющий опыта работы в аппарате государственной службы (такие изменения - по сравнению с Законом 1995 г. «Об основах государственной службы РФ», утратившего силу в 2004 г. - были приняты для облегчения входа на государственную службу и уточнения полномочий отдельных категорий лиц). Одним словом Закон, куда были включены главы, посвященные контракту, служебному времени и отдыху чиновников и некоторые другие, прямо указывал на специфику государственной службы, расширив тем самым государственно-служебное законодательство. В нем статус государственного служащего приобрел административноправовой характер. Стоит отметить и увеличение норм прямого действия в Законе, направленное на повышение его эффективности.
Главное, однако, состояло в том, что в Законе были закреплены принципы желательной организации государственной службы: приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; профессионализм и компетентность гражданских служащих; стабильность гражданской службы; доступность информации о гражданской службе; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность16.
Таким образом, как можно видеть, в ранг закона были возведены принципы, четко продемонстрировавшие ориентиры рациональной модели российской государствен-
16 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ст. 4.
ной службы17. Сформированное законодательство о государственной службе является самостоятельным и единственным источником регламентации правового положения госслужащего. Правда, остался и ряд слабо урегулированных областей. Например, при разделении гражданской службы на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ, сохранилась неопределенность урегулирования последней (поскольку об этой сфере совместного ведения региона и федерации в Конституции ничего не сказано).
Существенной характеристикой этого этапа стало его совмещение с ходом административной реформы, начавшейся с 2005 г. в связи с принятием Концепции административной реформы и соответствующего Плана мероприятий по проведению административной реформы18. Значение этого факта столь велико, что реформа государственной службы зачастую рассматривается не как относительно самостоятельная совокупность мероприятий, а как органическая часть последней19.
В результате на темпы и характер реформирования государственной службы стали оказывать такие факты, как отмена некоторых избыточных и дублирующих функций государственных органов, образование новой системы федеральных органов исполнительной власти (отразившей разделение правоустанавливающих, распорядительных и контрольных функций), утверждение регламента организации федеральных органов исполнительной власти и некоторые другие.
Сочетание политической и административной реформ с реформой государственной службы обусловило большее сближение идеологии КРМ и рациональной модели, требований поощрения самостоятельности бюрократии и регламентации ее деятельности (правда, в основном за счет использования электронных технологий). Важно и то, что посредством стандартизации оказываемых государственными учреждениями услуг предполагалось четко определять границы взаимодействия государственных служащих и населения, что позволяло по замыслам реформаторов предотвратить произвольное расширение чиновниками предоставляемых услуг и их содержания.
Обратимся теперь к Монголии, где практически общепризнанным стало выделение следующих этапов реформирования государственной службы:
17 С целью создания условий для реализации на практике принципов, определяемых Законом «О государственной гражданской службе», в последующее время были приняты соответствующие нормативные документы: Указы Президента РФ: «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим». В 2005 г. принят «Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы (вступил в силу в
2006 г.), который привел Реестр должностей в полное соответствие с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ввел положение о присвоении классных чинов (заменивших «квалификационные разряды»).
18 Административная реформа берет свое начало с Указа Президента. N 824 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах».Ее приоритетные направления включали: ограничение чрезмерного вмешательства государства в экономическую деятельность; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморе-гулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
19 Олейник А. Предисловие. Административные реформы в контексте властных отношений // Административные реформы в контексте властных отношений. М., 2008. С. 15.
1. Первый этап, проходивший в 1990 - 1993 гг., характеризовался стремлением властей сформировать новую структуру государственного управления, систему государственной службы в Монголии, разработать базовые нормативно-правовые основания этих направлений деятельности. Такие усилия получили качественный толчок в связи с принятием в 1992 г. новой Конституции страны, чьи основные статьи - совместно с соответствующими законами - создали надежную основу для формирования новых учреждений демократического управления Монголии.
Так в Разделах № 2 и № 3, статьи 46 Конституции Монголии заявлено, что «современный государственный служащий Монголии должен быть гражданином Монголии, строго соблюдать Конституцию и другие законы, подчиняя свою деятельность интересам монгольских граждан и государственным интересам». При этом «условия осуществления их профессиональной деятельности и их социальные гарантии» также устанавливаются и обеспечиваются законами республики. Эти положения стали не только юридическим основанием и гарантией начала реформы государственной службы, но и их важным политическим источником, демонстрирующим согласие основных общественных сил относительно начавшихся действий.
2. Второй этап, затронувший период с 1993 по 2000 г., характеризуется развернутыми действиями по формированию и совершенствованию новой структуры государственного администрирования и государственной службы в Монголии, что также потребовало существенных дополнений в нормативно-правовую базу реформ. Так, впервые в монгольской истории были приняты «Закон о Государственной службе» (от 30 января 1994), определивший новую политику в области подбора, продвижения и оценки деятельности персонала Государственной службы. Впоследствии это получило развитие в более чем 20 юридических документах, определивших условия и формы необходимых изменений в этой сфере реформирования государственной службы.
В центре данного этапа находится принятие Правительственной «Программы Административного Развития», которая была осуществлена в 1993 - 1996 гг. с помощью Организации Объединенных Наций. Программа, определявшая различные направления правительственных действий, получила поддержку и других международных организаций и стран-доноров. В рамках этой Программы были разработаны и одобрены Постановлением Правительства № 38 от 1996 г., а также Большим Хуралом (Парламентом), «Концепция монгольского государства в направлении реформы системы государственного управления» и мероприятия по текущей деятельности в этом направлении. Эти документы продемонстрировали важную основу государственной политики в преобразовании системы государственного управления, показали особенности деловой стратегии Правительства и особенности реорганизации структур исполнительной власти в условиях становления демократического общества и развития рыночных отношений.
В соответствии с вышеупомянутым документом формирование новой структуры управления предполагала определенные сокращения госаппарата, усиление деятельности министерств (ответственных за обеспечение планирования и разработку стратегий и рекомендаций для государственной политики и, выполнения программ) в части координации, контроля и оценки агентств, являющихся ответственными за проведение в жизнь законов и инструкций, реализацию стандартов профессиональной деятельности и услуг. В эту же сферу управления попадали и другие бюджетные учреждения. Перечень различных - включая принуждение - мер и правил, действий руководства стал основание повышения уровня координации действий государственных структур в деле реформирования государственной службы.
Принципиальным значением стал вопрос замещения должностей на основании профессионального отбора, проведения квалификационных экзаменов, а также применения иных механизмов оценки, обновления и развития кадровых структур. Такая дея-
тельность опирается на положения Конституции 1992 г., где записано, что «государственный служащий Монголии обязан быть ее гражданином, неукоснительно исполнять Конституцию, работать во благо своего народа и страны»20, а также то, что «Гарантии и условия труда государственного служащего определяются законом»21. На основе этих статей, положений Закона о Государственной службе Монголии, а также ряда других актов, стал регулироваться порядок получения заработной платы чиновниками, временного замещения должностей госслужащих, а также режим деятельности рабочей комиссии Совета по Государственной службе, порядок приема экзамена на профессионализм у госслужащего и др.
В результате в стране стал более действенным контроль общества над государственной службой, стабилизировались режим работы и деятельность Совета, сформировались центры и филиалы комиссии по проведению экзаменов на профессионализм, улучшилась практика отбора и трудоустройства госслужащих, стала приводиться в порядок деятельность по отбору и трудоустройству госслужащих на руководящие должности, укрепилась законодательная форма разрешения споров государства со своими служащими22. Особое значение обрел тот факт, что Совет по государственной службе нашел свою нишу в системе управления, и проявив свою независимость от политических структур, стал активно влиять на психологию госслужащих, внедрять в профессиональной среде идеалы служения обществу и профессионализма.
В 1996 г. Великий Хурал принял законопроект «Сфера государственного управления: общие изменения структуры и реконструкции», где были не только намечены соответствующие преобразования, но и сделан акцент на процедуры оценивания, представляющие самый проблемный с точки зрения парламентариев аспект этой деятельности.
Свою позитивную роль в изменении ситуации сыграли акты, утверждающие «Инструкции по заключению результативных договоров между госслужащими и главными менеджерами», «Порядок оценки результативности договоров между управляющими бюджетом и главными менеджерами», «Порядок оценки результатов договоров госслужащих, их профессионализма, результатов труда» и др. В результате появились не только качественные изменения в деятельности государственных служащих, но и изменились некоторые структурные характеристики, численность различных сегментов государственной службы.
На этом этапе важным фактором обновления деятельности исполнительных органов власти и организационных преобразований в соответствии с требованиями демократического общества и рыночной экономики стала разработка монгольским Правительством документов, направленных на разработку (в русле решения Парламента № 38 за 1996 г.) государственной политики в области изменения полномочий и структуры исполнительных органов.
3. Третий этап, протекающий с 2000 г. и по настоящее время, аттестует усилия государства по улучшению способностей и компетенций государственных учреждений, повышению эффективности и результативности их действий.
Содержание и важность этой стадии определяется задачей преобразования системы государственного администрирования Монголии в широком диапазоне государственной политики, цели которой состоят в улучшении совместных действий госучреждений и повышении качества, эффективности и результативности их действий. В этом контексте сегодня разрабатывается структура государственных учреждений различного уровня, система подготовки и повышения профессионального мастерства государст-
20 Конституция Монголии. Статья 46. Часть 2.
21 Там же. Статья 46. Часть 3.
22 См.: Совет по Государственной службе. Свод правовых актов. Улан-Батор, 2005.
венных служащих. В этой связи в Монголии были юридически разработаны, приняты и начато последовательное осуществление - в рамках концепции «Подходящего Управления» - мер по реализации Правительственной «Программы хорошего управления», направленной на обеспечение не только качества подготовки, но и социальную защиту государственных служащих.
Были осуществлены и меры по структурному переустройству системы государственного управления, выразившиеся в образовании правительственных (implementary) агентств (с функциями исполнения государственных политик, реализации законов, правил и стандартов), и относительно небольшого количества центральных министерств, предназначенных для руководства программами (осуществления контроля за их исполнением и оценки) и стратегического планирования.
Данная стадия государственной политики в области реформирования государственной службы показала глубокую связь правительственных действий с ее сервисной концепцией, учетом опыта зарубежных стран. Так, Большой Хурал одобрил Закон по «Администрированию и Финансированию Бюджетных Организаций» (2002 г.), ставший приоритетным шагом в реформировании госаппарата и усилении правовых оснований политики государства в этой сфере. Реализация этого Закона с 2003 г. стала важным импульсом в ускорении реформирования государственной службы в Монголии, существенно поднявшим уровень производительности управленческих кадров, качество администрирования, соответствие аппарата управления вызовам времени. Эти действия расширяют положительные предпосылки и для повышения правительственной репутации, а главное - доверия граждан к власти. Одновременно реализация данного Закона дала пищу руководству республики не только для уточнения его некоторых глав, но и для более углубленного пересмотра некоторых базовых понятий и концепций, относящихся к государственной службе.
Этот период отмечен дальнейшими действиями в направлении совершенствования государственной службы. Так, совместно с Мировым банком разрабатывается «Временная стратегия реформ госаппарата» (2004), направленная на анализ общих институциональных изменений, интенсификацию внедрения сервисной модели государственной службы, реконструкцию и совершенствование организационной структуры. Впоследствии на этой основе был разработан стратегический План по управлению человеческими ресурсами (2007). Основанием этой Программы были разработки и рекомендации Академии Администрирования и управления, особое внимание обращавшей в своих трудах на проблемы человеческой безопасности, расширение в управлении государством принципов good government, изучение тенденций развития госаппарата, определение коэффициентов эффективности работы госаппарата, качество гособслужива-ния, использование этических инструментов, практику назначений. В настоящее время основной вектор их исследовательских усилий сосредоточен на проблемах классификации позиций госслужащих, совершенствовании механизмов заработной платы, разработкой стандартов государственных услуг.
Важно подчеркнуть, что последние два года данной стадии реформирования института государственной службы были сопряжены с определенным нарастанием политической напряженности23. Однако все эти процессы существенно не повлияли на ситуацию в области реформирования института государственной службы.
23 Так, в январе 2006 г. в Монголии разразился внутриполитический кризис, начавшийся с раскола в кабинете министров (в частности Народно-революционная партия (бывшая коммунистическая партия) заявила о своём выходе из коалиционного правительства, после чего в столице произошли массовые беспорядки (связанные с деятельностью сторонников Демократической партии (ДП), протестовавших против решения НРП). Беспорядкам предшествовал скандал в правительстве, в результате которого председатель НРП Мьегомбо Энхболд обратился по телевидению к премьер-министру, призвав его немедленно уйти в отставку как не справившегося с решением основных проблем монгольского общества — бедно-
Современная линия в развитии института государственной службы в значительной степени ориентирована на воплощение принципов NPM, предполагающих снижение уровня государственного вмешательства в экономику и развитие контрактных форм взаимодействий с бизнесом; повышение качества управления, направленное на рост его операциональной эффективности; достижение оптимальных отношений с агентами и контрагентами государства (особенно в части осуществления бюджетных обязательств).
Итоги проделанной работы не означают, что осуществилось все задуманное и что реформы полностью достигли своих целей. Напротив, можно утверждать, что и в России, и в Монголии еще не сложился институт эффективной государственной службы. Широкий характер принципов и направлений деятельности, размытость критериев оценки достигнутого, сохранение значительного массива прежних стереотипов и стандартов деятельности чиновничества существенно тормозят реформирование государственной службы в обеих странах. Принятые нормативные акты еще не предопределили необратимых последствий и качественного обновления работы госбюрократии. Не случайно в России пролонгированы сроки Программы «Реформирования государственной службы», да и в Монголии ключевыми годами в осуществлении реформ станут будущие годы.
Обобщая промежуточные итоги реформирования в обеих странах, можно констатировать, что у наших стран поисковый период в разработке модели реформирования государственной службы оказался достаточно длительным, сопряженным с поиском политического компромисса внутри политико-административных элит, налаживанием отношений между государством и обществом. В итоге можно говорить о принципиальной зависимости институциональных преобразований (постановке задач, определении темпов и характера) в государственной службе с политикой правящих режимов и позицией руководства.
Концептуальное направление этой реформы все больше связывает изменения в государственной службе с идеологией NPM, внедрением элементов сервисной организации данного института. Однако на практике все еще сохраняется противоречивость в работе данного института. Сложившаяся же ситуация демонстрирует, что в государственной службе обеих стран сохраняется определенное сочетание патромониальных, рациональных и сервисных элементов организации государственной службы. При этом роль общественного мнения в контроле за государственной службой явно недостаточна. В Монголии, как и в России, все еще актуально создание порядка, при котором не было бы подчинения кадровых назначений влиянию одной партии. В то же время следует отметить большую политизированность бюрократии в российском обществе, наличие у нее существенных возможностей влияния на государственную политику. В Монголии же политическая борьба меньше отразилась на преобразованиях госаппарата.
стью, безработицей и коррупцией. Глава правительства отказался это сделать, после чего 10 министров, представляющих НРП, объявили о выходе из состава кабинета. По Конституции, правительство таким образом утратило легитимность. Эти действия привели к нарушению своеобразного «перемирия» между двумя крупнейшими политическими силами страны и новая правительственная коалиция формировалась в результате сложных и длительных переговоров после выборов 2004 года, когда ни одна из двух основных партий не получила достаточного количества мест в парламенте для самостоятельного формирования правительства (в частности, НРП получила 38 мест из 76, ДП — 34 места; по итогам переговоров НРП получила 10 из 18 министерских портфелей, а ДП — 8 и пост председателя правительства). После различных политических маневров в сформированном правительстве практически полный контроль получила Народно-революционная партия. Годом позже, в 2008 г. в результате неоднозначных итогов парламентских выборов избиратели Демократической партии и других некоммунистических партий организовали демонстрацию протеста, позднее вылившуюся в беспорядки в центре Улан-Батора. Подробнее:http://www.finmarket.ru/z/nws/hotnews.asp?id=878541&rid=1
Основным направлением реформирования остается совершенствование его нормативно-правовой базы, разработка соответствующих законов (например, о пенсионном обеспечении госслужащих, о правоохранительной и военной службе) и актов, уточнение процедур и законодательных норм. Полагаем, что решение задачи совершенствования юридической формы преобразований останется главенствующей в ближайшие годы. Тем более, что данные преобразования теснейшим образом связаны с более широким комплексом мероприятий по преобразованию структуры исполнительных органов власти, функций этих институтов, других составляющих административной сферы.
Следует констатировать и определенные изменения в профессиональном сознании значительной части госслужащих, постепенное расширение ориентиров на профессиональное исполнение обязанностей, признание значимости новых принципов работы госаппарата, важности правил и регламентов, обозначающих требования и определяющих ответственность за их служебную деятельность. Такие неинституциональные факторы служат основанием для оптимистических прогнозов относительно продолжения реформ и препятствий для - по крайней мере значительного - оттока аппаратных работников в рыночный сектор администрирования.
Одновременно в ходе реформ выявились и некоторые сходные трудности в преобразованиях института государственной службы. К ним можно отнести:
• недостаточное политическое давление верхов на состояние дел в аппарате управления, явный дефицит влияния общества на проводимые реформы. И хотя в последнее время финансовый кризис как бы отвлекает внимание руководства от этой сферы, все же для продолжения реформ крайне необходима активизация политического руководства в вопросах реформирования государственной службы. Такая потребность, с другой стороны, связана и с необходимостью противостояния массовым этатистским традициям, стремлениям определенных сил беспредельно расширить роль государства во всех видах преобразований. Поэтому политическое руководство осуществлением административных реформ должно выработать должную меру такого влияния, поверяемую вектором демократизации и развития правового государства.
• медленное проникновение в аппарат государственной службы новых норм, их недостаточно интенсивная институализация. С одной стороны, это вызвано тем, что более эффективные «правила игры» требует значительных первоначальных вложений, в которых не нуждаются уже давно укоренившиеся институты (Д. Норт). С другой стороны, - основным - препятствием являются действующие в аппарате управления стереотипы и традиции, препятствующие переходу работников к новым способам профессиональной деятельности. В этом контексте одним из самых серьезных изъянов проведения реформ оказалась недостаточно активная работа по использованию этических инструментов, проблемы в подготовке госслужащих, в сфере обучения и повышение квалификации аппаратных работников.
• следует преодолевать не только негативные стереотипы профессиональной деятельности чиновников, но и массовые стереотипы, в частности, в ряде случаев какой-то безотчетный страх обывателя перед чиновником. В этом смысле разрушение массовых психологических стереотипов становится насущной задачей длительного действия.
• в полной мере проявила себя и недостаточная связь реорганизации государственной службы с выполнением правящими режимами «современных функций», предполагающих усиление социальной направленности деятельности государства, обретение его служащими соответствующих компетенций, воплощением новых взаимосвязей властей с гражданами как потребителями государственных услуг. Даже реализация национальных проектов в России не достигла требуемой степени переориентации государства. Хотя направление выбрано правильное.
• существенной проблемой социального характера становится и выделение определенной части госбюрократии в особую социальную группу, отличающуюся высоким материально-экономическим статусом. Это новая версия советской номенклатуры или то, что некоторые специалисты называют «форбс-элитой», наличие которой отражает существенный уровень социального расслоения общества. Таким образом усиление социальной направленности госудлартва должно сочетаться с верной политикой по регулированию экономических оснований жизнедеятельности данной группы.
• задачи обеспечения, исполнения и реализации государственной власти и государственного управления чем дальше, тем больше зависят от укрепления в общественногосударственной жизни провозглашаемых Конституциями обеих стран приоритетов и интересов не столько государства, как института организованной власти, сколько всех граждан и каждого человека в отдельности. Таким образом, содержание государственно-служебной деятельности аппарата управления должно быть ориентировано на обеспечение в первую очередь прав и свобод граждан. Во всем спектре их социальных и гражданских интересов.
• ориентиры демократизации российского и монгольского обществ пока не привели к полному воплощению принципов законности и открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю. Таим образом, эта составляющая реформы государственной службы находится в прямой зависимости от более широкого круга действий правящих режимов обеих стран по воплощению конституционных принципов как в организации власти и управления, так и в системе отношений государство и общество в целом. Одновременно наличие таких ориентиров должно проявляться при социальной организации, планировании и прогнозировании, разработке и исполнении государственных решений, формировании массовых коммуникаций, осуществлении контроля за деятельностью институтов власти и т.д.
• серьезной проблемой остается и вопрос освоения положительного стороннего опыта, исключения механического переноса ном и механизмов государственного управления.
Коротко говоря, наши страны отличает дефицит должного нормативно-правового регулирования государственной службы; дефицит современных обученных управленческих кадров; упор на централизованные методы управления реформой; невысокий уровень развития профессиональной культуры чиновничества. Применительно к России следовало бы отметить и большую интенсивность намечаемых перемен в аппарате госуправления. Однако (констатируя наличие проявлявшей себя в течение определенного времени политической напряженности в обеих странах, а равно и нерешенность целого ряда проблем в сфере действия институтов представительства, взаимоотношений с обществом, оппозицией и т. д.) самой важной особенностью реформирования и преобразования института государственной службы в России и в Монголии следует признать совмещение процессов строительства политической демократии и реформирования госаппарата на принципах эффективности.
При этом важнейшим направлением деятельности правящих режимов должно стать укрепление стабильности государства и общества. Это создаст предпосылки для уверенного экспериментирования в деле институализации новых форм государственной службы и государственного управления и сократит возможности для обратимости реформ. Такие основания реформирования сохранят предпосылки для последовательности реформирования. В этом смысле мы склонны согласиться с мнением некоторых зарубежных специалистов, что чрезмерное расширение полномочий персонала, либерализация занятости и стилей служебной деятельности бюрократии, увеличение неоправданного вмешательства гражданских структур в разработку государственных реше-
ний, издержки деловой и политической культуры чиновничества, неразрывно связаны с политизацией государственной службы, усилением напряженности и коррупцией24.
Инициация изменений в государственной службе должна основываться на сохранении гражданского профиля деятельности государства, усилении демократического контура его развития. Нельзя допустить, чтобы ответственность чиновника перед обществом стала только формой финансовой отчетности или подтверждением его политической лояльности. Слишком быстрое, неадекватное состоянию общественного мнения и государства внедрение институтов сервисной госслужбы, рыночной модели управления может повысить риски для формирующейся структуры представительства интересов, демократических устоев общества. По этой причине в наших странах должна сохраняться ориентация и усиление внимания к механизмам представительства гражданских интересов, механизмам согласования и координации решений. К сожалению, надо признать, что в настоящее время в России и в Монголии пока еще не сложились системы должного общественного обсуждения стратегий общественного развития, что снижает самокритичность правящих режимов, сокращает поле альтернативного видения проблем государственной политики и даже отчасти снижает легитимность правления.
Учитывая наличие целевых программ разного веберианского и менеджерального типа, центральной проблемой дальнейших преобразований становится поиск разумной меры сочетания их компонентов. Особое значение эта задача приобретает в «точках выбора» дальнейших путей развития политической системы, при определении стратегических планов правительств, в условиях развертывания кризисных ситуаций. Полагаем, что в конечном счете баланс между составляющими этих двух программ должен ориентироваться на создание устойчивой рационально-организационной структуры управления. Такая установка отражает и тот факт, что чрезмерно быстрое установление моделей NPM может не только активизировать негативные процессы в самом аппарате управления (о которых упоминалось выше), но и подорвать доверие граждан как к самой власти, так и к ценностям демократии.
В то же время следует понимать, что переусложнение рациональной модели государственной службы, чрезмерное расширение роли нормативных ориентиров госслужащих также способно дать отрицательный эффект. В этом смысле крайне важно обратить внимание на такие аспекты работы аппарата управления, как равенство государственных служащих перед законом, усиление правового - а не политического - контроля за их служебной деятельностью. Для снижения негативных последствий нормативного регулирования деятельности бюрократии объединяющим звеном всех преобразований должно стать поддержание ее политической нейтральности, а также управление мотивацией служебной деятельностью чиновничества, являющееся сердцевиной всех преобразований в государственной службе.
Представляется, что ослабление нормативного государственного регулирования следует осуществлять постепенно, а в перспективе роль этого направления деятельности может быть компенсировано только широким использованием этических инструментов. Дерегулирование и деконцентрация системы управления государством, придание ей гибкости и результативности могут - и должны - подкрепляться за счет существенных подвижек в самой культуре бюрократии, только и способной соединить традиционные ценности гражданского служения чиновничества с ориентирами экономичности, эффективности и результативности государственной службы. А такая перестройка, как известно, сопряжена со значительной временной перспективой.
24 См.: Verheijen T. NPM reforms and Other Western Reform Strategies: the Wrong Medicine for Central and Eastern Europe // Innovations in Public Management: Perspectives East and West Europe. 1998. Р. 45.
Одним словом, ситуация с выработкой модели реформирования и ее практическим осуществлением достаточно противоречивая. По этой причине, по нашему мнению, залогом выработки правильного стратегического мышления (противостоящего искушению механически заимствовать зарубежный опыт в области реформирования государственной службы) является сосредоточение усилий на решении наиболее существенных практических задач в области государственного службы, появившихся на поле уже начавшихся преобразований. При этом правящим режимам следует руководствоваться не только (и не столько) концептуальными основаниями реформирования государственной службы, сколько самим духом ее рационально-взвешенных преобразований. Необходимо отказаться от принятия скоропалительных решений, в полной мере осознавая тот факт, что административные реформы являются только составной частью развития наших национальных государств, стремящихся ответить на вызовы современности. Только создание сильного государства может стать залогом успешных реформ, условием достижения намеченных целей, продвижения стран в направлении модели устойчивого развития.
Список литературы:
1. 1 Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы. С. 139-147 // http://194.84.38.65/site/index.php?id=36&l=ru
2. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. М., 1991. № 31.
3. Гаман-Голутвина О.В. Изменение роли и функции современного государства // Административные реформы в контексте властных отношений. М., 2008.
4. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление. М., 2008.
5. Комаровский В.С. Административная реформа в РФ // Полис. 2005. № 4.
6. Лобанов В.В. Руководители высшего звена в системе государственного управления // Управление государством: проблемы и тенденции развития. Ежегодник РАПН 2007. М., 2008.
7. Моисеев В.А. Институт государственной службы в условиях трансформации современной России. Автореферат дис. ... канд полит. наук. М., 2008.
8. Олейник А. Предисловие. Административные реформы в контексте властных отношений // Административные реформы в контексте властных отношений. М., 2008
9. Рандма-Лийв Т. О применимости» «западных» теорий государственного управления // Вопросы государственного и муниципального управления. Вып. 2. 2008. № 2.
10. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000-2003 годы) / Рук. А.Г. Барабашев. М., 2006.
11. Совет по Государственной службе. Свод правовых актов. Улан-Батор, 2005.
12. Соловьев А.И. Административная реформа как политический проект правящего режима // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2006. № 4
13. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
14. Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе // Чинов-никЪ. 2005. № 5.
15. Verheijen T. NPM reforms and Other Western Reform Strategies: the Wrong Medicine for Central and Eastern Europe // Innovations in Public Management: Perspectives East and West Europe. 1998.
16. http://rating.rbc.ru/article.shtml?2008/07/18/32027199
17. http://rating.rbc.ru/articles/2004/10/27/827424 tbl.shtml?2004/10/27/827392; http://rating.rbc.ru/articles/2008/10/27/32180693_tbl.shtml?2008/10/27/32180669.
