CC BY-NC-ND
398
Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2
Лобанов В.В.
МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Аннотация
В статье анализируются ключевые теоретические и практические вопросы модернизации госуправления и государственной службы Российской Федерации на современном этапе. Выделяются особенности реформирования, когда реализация реформ не ведет к развитию государственных институтов. Рассматриваются три траектории (сценарии) проведения реформ и говорится о необходимости создания условий для их удержания на высокой траектории. Предлагается новая модель государственного управления, включающая пять основных элементов развития. Особо говорится об институциональных, организационных и кадровых проблемах. Дается сравнительный анализ с зарубежными странами (США, ЮАР, Великобритания). Автор предлагает некоторые пути решения существующих проблем с учетом российского и зарубежного опыта.
Ключевые слова: модернизация госаппарата, реформирование и развитие государственного управления, старые и новые модели государственного управления, основные сценарии развития институциональных и структурных реформ, институциональные, организационные и кадровые проблемы государственной службы, управление по результатам, служба высших руководителей.
Составной частью стратегии модернизации России является совершенствование работы государственного аппарата. Здесь требуется четкое определение существующих проблем и разработка планов по их решению. Предложим наше видение современной ситуации в России, основанное на изучении отечественного и зарубежного опыта.
136
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения
В мировой практике существует определенный алгоритм модернизации системы госуправления в постсоциалистических странах, когда на первом этапе основное внимание уделяют правовым актам и законодательству. Затем переходят к созданию стабильно функционирующих институтов и организаций в системе государственного управления. А далее активно работают над вопросами повышения эффективности работы всей системы на основе анализа текущих проблем и разработанной «идеальной» модели государственной службы. Особенностью России является незавершенность двух последних этапов, поэтому в современной повестке дня стоят вопросы формирования новых и развития действующих государственных институтов, а также повышение их эффективности и результативности в условиях все большего ограничения бюджетных расходов, внешней нестабильности, ускоренного проведения структурных и институциональных реформ.
Сразу отметим, что понятия реформирование и развитие необходимо разделить, так как в принципе реформы должны вести к развитию, но это не всегда получается на практике. Реформы госаппарата иногда замыкаются на внутренних проблемах и не влияют на внешние процессы и реализацию поставленных целей. Все административные реформы имеют внутренний и внешний контур, и накопленный административный потенциал и другие ресурсы не всегда используются достаточно эффективно. Поэтому необходимо оперативно выявлять критические пункты процесса реформ. Имеются три сценария и, соответственно, несколько траекторий реформирования и выполнения правительственных программ и проектов.
Траектория 1. Успешное развитие по намеченному плану и достижение плановых показателей.
Траектория 2. Снижение показателей и вступление процесса в «замкнутый цикл» по принципу «шаг вперед и откат назад».
Траектория 3. Выход из этого «замкнутого цикла» по двум сценариям: движение вперед или возврат к старой, первоначальной точке.
С учетом того, что многие социальные явления имеют определенную цикличность в своем развитии, вполне закономерно, что институциональные реформы также обладают этим качеством. Эти циклы обусловлены не только политическим развитием (электоральный цикл), но и социальными и экономическими циклами, которые отличаются своим характером и периодичностью. Для оперативного реагирования необходимо знать, когда реформы начинают затухать и начинается движение вспять, а также когда они начинают топтаться на месте (см. рис. 1).
Рисунок 1
Основные траектории (сценарии) институциональных реформ
результаты
137
Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2
Принятие своевременных мер позволяет вновь возвратить процесс реформирования в нормальное русло и перейти на высокую траекторию поступательного движения. Но для этого требуется оценить все потенциальные риски (составить карту рисков) и разработать оперативные планы по управлению рисками (превентивный и чрезвычайный планы). Таким образом, необходимо предусмотреть все опасности и сформировать три стратегии реформ с учетом объективных и субъективных обстоятельств, которые условно можно назвать - стратегическое наступление, стратегическая оборона и стратегическое отступление.
В практической деятельности все шире используется новая технология управления реформами, когда на основе определенных концепции и стратегии формируется широкая площадка или специальный форум для обсуждения и привлечения ресурсов всех заинтересованных сторон, что позволяет довести реформы до успешного завершения. При умелом использовании информационных технологий и социальных сетей это дает внушительный синергетический эффект.
В итоге, реформы системы государственного управления должны вести не к появлению бюрократической демократии, где правят бал чиновники всех мастей и уровней, включая и политическую сферу, а к развитию демократической бюрократии, повышению профессионализма и открытости государственной службы в целом. Комплексный анализ показывает, что процесс реформирования госаппарата в России в настоящий момент находится на второй траектории, поэтому необходимо перевести его на другую, более высокую траекторию развития. Реформы должны быть связаны с социально-экономическим развитием как страны, так и самих органов государственной власти и управления.
Заметим, что во многих зарубежных странах зарплата чиновников привязана к средней зарплате по стране, и она пересматривается каждый год. Растут доходы у населения, увеличивается зарплата у чиновников, снижаются доходы - это сразу сказывается и на их кошельках. Система ясная и справедливая. Кстати, отрицательным моментом второй траектории является все большее выделение денег и ресурсов под различные реформаторские проекты без твердых гарантий их окупаемости, появление «черных дыр» в бюджете и резкий рост коррупции.
Другой проблемой является разработка новой парадигмы государственного управления, так как старые модели уже не соответствуют новым реалиям жизни. Периоду массового производства и индустриализации соответствовала концепция рациональной бюрократии. В ней были выделены несколько ключевых принципов работы госаппарата - бюрократия должна быть отделена от политики, иметь иерархическую структуру, функциональную специализацию, четкие правила работы и должностные инструкции, деперсонализацию, отделение власти от собственности и т.д. Все это создает необходимые предпосылки для эффективной работы госаппарата на принципах рациональности и эффективности.
Переход к обществу потребления и либерализация экономики вызвали появление концепции «нового государственного управления - New public management», связанной с попытками внедрения в работу государственно-
138
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения
го аппарата методов и инструментов работы бизнес-структур, ослабление роли государства в экономике. Ключевыми моментами этой концепции являются: а) использование практики частного сектора - аутсорсинг, стратегическое планирование, бюджетирование по результатам и т.д.; б) минимизация роли государства в хозяйственной деятельности; в) децентрализация и дебюрократизация госуправления; г) клиентоориентированность в деятельности государственных организаций. Это соответствует либеральным тенденциям и взглядам, когда приоритет отдается индивидуальным правам и свободам, развитию частной инициативы.
Однако появление новых вызовов и задач выявило ограниченность многих положений «нового государственного управления», прежде всего четко обозначилась тенденция приоритетности общественного интереса перед частным. Поэтому начали появляться новые идеи в рамках концепции «Good governance» (эффективное руководство, управление, правительство) - модель государственного управления, основанная на следующих предпосылках:
- единство всей системы государственного управления и власти;
- ориентация на социальную эффективность государства;
- партнерство с институтами гражданского общества и бизнесом;
- открытость и прозрачность государственной власти;
- активное использование инноваций и современных технологий.
Это непосредственно отразилось на приоритетности развития организационных структур госуправления: а) веберовская модель - это иерархия оргструктур; б) концепция «нового государственного управления» - это децентрализованные оргструктуры; в) концепция «эффективного руководства» - сетевой, матричный, проектный принцип организации. Речь идет о создания модели государственного управления, когда система рациональной бюрократии с ее иерархической структурой и официальными процедурами дополняется: а) современными информационными технологиями; б) методами и инструментами «нового госуправления»; в) принципами социального партнерства; г) обновленной системой этических и моральных норм государственной службы и культуры управления (см. рис. 2).
Рисунок 2
Основные элементы новой модели государственного управления
Информационные и мобильные технологии
Новая этика и культура управления
Современные методы и инструменты управления
Рациональная бюрократия (веберовская модель)
Социальное
партнерство
139
Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2
Иерархическая система бюрократии необходима для быстрого решения возникающих проблем. Современные технологии, методы и инструменты создают материальную основу эффективного управления. Социальное партнерство позволяет использовать в полном объеме весь потенциал общества. Изменения в этике и культуре управления отражают переход к новым ценностям в государственной политике [6]. Можно высказать предположение, что данная парадигма развития будет основной в первой половине XXI в.
Выделим несколько приоритетных проблем совершенствования деятельности госаппарата в Российской Федерации на сегодняшний момент. Институциональные проблемы связаны с разделением реформирования государственного управления по трем независимым направлениям - административная реформа, реформа государственной службы и бюджетная реформа. Здесь много негативных последствий, начиная с того, что многие мероприятия дублируются, а другие упускаются из вида, создавая определенные «провалы» в программах реформирования. Так, очевидно, что простая реорганизация организационных структур и перераспределение функций без изменения качества человеческих ресурсов малоэффективны, поскольку уровень профессионализма и отношение к работе остаются прежними. Кроме того, возникают вопросы, связанные с определением приоритетов в реформах: правильно ли сначала проводить мероприятия и только потом создавать системы управления? должны ли служащие проходить переподготовку и курсы повышения квалификации до или после завершения программ, проектов? и т.д. Так, оснащение государственных органов современными компьютерами и программным обеспечением без взаимосвязи с тотальным обучением госслужащих умению ими грамотно пользоваться означает лишь пустую трату народных денег.
Также можно выделить недостаточно ясную ситуацию с госструктурой, которая бы отвечала за развитие системы государственного управления в целом (речь идет о тактическом уровне управления). Как-то раз пришлось столкнуться с ситуацией, когда надо было подписывать международное соглашение по вопросам государственного управления (по линии МИДа), и с большим трудом определили, кто поставит подпись с российской стороны. У наших зарубежных партнеров такой проблемы не возникало.
Много проблем возникает во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами власти, особенно в сфере межбюджетных отношений, когда ряд государственных функций и полномочий передается субъектам Федерации, бюджетные доходы которых недостаточны для их выполнения. Хотя это не только чисто российская проблема. Так, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭРС) на основе мирового опыта определила несколько основных барьеров на пути сотрудничества между федеральными и региональными (местными) органами власти:
- информационные барьеры (качество и количество информации);
- материально-технические барьеры (человеческие, материальные и другие ресурсы);
- финансовые барьеры (источники доходов для регионов);
- административные барьеры (слабость или отсутствие госорганов);
140
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения
- политические барьеры (ведомственный и функциональный подход к
решению общественных проблем).
Основные средства и инструменты преодоления этих барьеров включают: разработку стандартов и правовых механизмов; контрактную систему; систему сотрудничества и интеграции; развитие индикаторов выполнения и оказания госуслуг; создание координирующих структур и организаций; проведение информационных совещаний и встреч; совместные пилотные проекты и инновации [4].
В государственной службе существуют серьезные организационные проблемы. Работа по ее модернизации не будет иметь эффекта, если не создать несколько структур, которые давно существуют и успешно функционируют в большинстве зарубежных стран.
Во-первых, в Программе реформирования государственной службы (2003-2005) записано о необходимости создания федерального органа управления государственной службой, но это положение до сих пор не выполнено. Сейчас эту функцию частично осуществляет отдельный департамент в Минздравсоцразвития. Возникает также вопрос: можно ли эффективно бороться с коррупцией, когда отсутствует централизованная система управления в сфере государственной службы, качественный механизм ответственности и подотчетности? В США таким органом управления является Управление по делам государственной службы. Во главе стоит директор, назначаемый президентом с согласия сената на четырехлетний срок. Управление является головным органом и отвечает за работу с трехмиллионной группой федеральных чиновников США.
В ЮАР Министерство по делам государственной службы и администрации является органом исполнительной власти, который отвечает за практическую реализацию основных нормативно-правовых актов в отношении всей системы государственной службы страны на национальном и региональном уровнях. Это ведомство тесно сотрудничает с Комиссией по государственной службе и Министерством по делам регионального и местного управления. В стране сформирована достаточно сбалансированная система управления государственной службой и контроля за работой чиновников, когда ответственность разделена между законодательной и исполнительной властью. Более того, на конституционном уровне закреплены основные принципы государственного управления (всего 9 принципов), которые ежегодно оцениваются независимым органом, формируемым законодательной властью. Известно, что в России Правительство самостоятельно оценивает результаты своей деятельности за год и ставит себе оценку (как правило - «хорошо»), о чем затем Председатель Правительства информирует Госдуму РФ.
Во-вторых, назрела необходимость создания Комиссии по делам государственной службы при Федеральном собрании РФ - независимого органа, способного осуществлять надзор за соблюдением основных принципов функционирования государственной службы. Например, действующая в ЮАР Комиссия по государственной службе является независимым органом, подотчетным Национальной Ассамблее (парламент ЮАР). Она была создана в 1996 г. в «интересах установления эффективного и результативного государственного администрирования и обеспечения высоких стандартов про-
141
Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2
фессиональной этики в государственной службе». Этот институт должен играть главную роль в формировании и развитии системы государственной службы ЮАР путем надзора над тем, как на практике осуществляется управление человеческими ресурсами в госаппарате, а также влиять на качество государственного администрирования в целом. Руководящий состав Комиссии включает 14 комиссаров, из которых 5 назначаются парламентом, а 9 представляют интересы всех провинций страны: их назначают законодательные органы провинций [2]. В США аналогичный орган - Совет по вопросам защиты «системы заслуг» состоит из трех членов, назначаемых президентом с согласия сената на семилетний срок. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в его работе [3].
В-третьих, необходим специальный орган, отвечающий за оптимизацию кадрового состава (штатного расписания) государственной службы и совершенствование организационных структур государственных органов (например, департамент в Минфине РФ). Требуется разработать единую методику «Оптимизация кадрового состава государственной службы в федеральных министерствах и ведомствах». Такая работа началась в Аппарате Федерального Собрания в рамках проекта «Тасис», но затем она постепенно заглохла. За основу были взяты немецкая модель совершенствования оргструктур и штатного расписания и французская методика «Исследование по оптимизации парламентских должностей» [1].
Кадровые проблемы. Здесь важно не упускать из виду работу с высшим руководящим составом госслужащих. Служба высших руководителей (СВР) создана в большинстве государств (такой институт успешно действует в 22 развитых странах из 30 государств, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития). В мировой практике все большее распространение получает трехуровневая модель государственной службы: политические должности, должности высших руководителей, административные должности (политики, сановники, чиновники). В России также требуется создать данный институт и приступить к формированию группы высших кадровых руководителей и более четкого разделения политических и административных должностей. Это связано с отсутствием достаточного числа квалифицированных управленцев, а также характером их работы, которая включает управление различными ресурсами, группами служащих и государственными организациями. Одновременно необходимо разработать квалификационные требования к управленческой компетенции руководителей среднего и высшего звена и заключать с ними служебные контракты (шесть лет) на период работы нового президента, а также ежегодные служебные (рабочие) соглашения о результатах их работы на основе определенных показателей, учитывающих характер их трудовой деятельности. Например, в США, где этот институт (Senior Executive Service) действует с 1979 г., модель «управленческого профиля руководителя» состоит из трех ключевых элементов:
1) сферы управленческой компетенции (пять сфер компетенции);
2) личные и деловые качества руководителя;
3) характеристики и модели поведения руководителя [3].
142
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения
Во многих странах переходят на контрактный метод работы с высшими руководителями, когда заключается контракт на пять или шесть лет, с четкими обязательствами и гарантиями со стороны нанимателя и самого руководителя.
К сожалению, увеличивается разрыв между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Так, неудачи и отставание России от стран БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) в области экономики непосредственно связаны с неэффективной экономической политикой, которая осуществлялась в стране за последние два года. Здесь требуется определить новые компетенции в условиях быстрых перемен и, соответственно, пересмотреть учебные программы обучения госслужащих с учетом существующих запросов органов государственной власти и стратегических задач по модернизации страны, о которых постоянно говорит Президент РФ. Особо выделить программы повышения квалификации по темам: эффективность административных процедур, современная государственная служба и новые ценности, информационные и мобильные технологии, работа со СМИ, языковая грамотность и культура управления, управление программами и проектами.
Актуальной проблемой является перевод работы госаппарата на систему управления по результатам, включая бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) с учетом российского и зарубежного опыта, в том числе и негативного. Таким уроком является опыт США по внедрению в деятельность федеральных ведомств модели управления по результатам. При президенте Клинтоне с целью большей взаимосвязи между ресурсами и результатами деятельности министерств и агентств в 1993 г. Конгресс принял закон об эффективности и показателях результативности работы правительства. Закон предусматривал разработку всеми министерствами ежегодного плана эффективности с четкими показателями выполнения по каждому виду деятельности. При президенте Буше была разработана технология рейтинговой оценки правительственных программ с набором различных показателей. Однако в октябре 2009 г. правительство США призналось в том, что все эти меры оказались безуспешными и не дали ожидаемых результатов. Поэтому была поставлена цель - создать новую систему управления по результатам на основе пяти принципов. Что это за принципы?
Во-первых, руководители должны полностью отвечать за процесс использования модели управления по результатам в своих ведомствах.
Во-вторых, необходима согласованность и гармонизация целей и оценок на всех уровнях - ведомство, структурные подразделения, программы и госслужащие.
В-третьих, вся работа должна быть ориентирована на конечные результаты - это относится к межведомственным целям и показателям, так как важно определить, кто является «собственником цели».
В-четвертых, необходим регулярный мониторинг, отчетность по результатам работы и исполнения за год и каждый квартал.
В-пятых, важно обеспечить прозрачность всех процедур и открытость информации о результатах работы.
143
Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2
Для того чтобы начать эту работу, всем руководителям министерств и агентств было предложено определить 3-8 приоритетных цели, которые можно достичь за 12-24 месяца на основе ключевой миссии данного ведомства. Создана межведомственная комиссия по оценке результативности программ, которая уже упразднила или сократила финансирование по 121 правительственной программе.
В ЮАР с целью оказания методической помощи при внедрении данной системы и разработке оперативных планов для национальных и провинциальных органов власти выпустили специальный справочник. В нем была предложена пошаговая модель процесса внедрения управления по результатам в органы исполнительной власти, включая: 1) консультации, 2) развитие стратегии внедрения, 3) десять стадий процесса внедрения, 4) формирование полного цикла управления выполнением, 5) оценку результатов [2].
В условиях России на индивидуальном уровне необходимо развитие двух систем - стимулирования и мотивации, предназначенных для руководителей и рядовых служащих. Для руководящего состава должна быть контрактная система с перечнем показателей эффективности их работы на основе ежегодных отчетов. Для госслужащих - это система автоматического повышения их зарплат за хорошее выполнение должностных обязанностей и в зависимости от рабочего стажа. Например, в США имеется 15 разрядов и каждый из них включает 10 должностных ставок - всего 150 ставок. Одновременно они могут премироваться за результаты своей работы, хотя в этом вопросе многое зависит от условий и ценностей государственной службы, сложившихся традиций и менталитета. Так, немецкие коллеги часто недоумевали, когда при встречах речь заходила о системе премирования госслужащих. По их мнению, это обязанность каждого чиновника - хорошо выполнять свои служебные обязанности при условии, что государство гарантирует им достойный уровень жизни. В большинстве стран дополнительные выплаты чиновникам не превышают 20-30% от их основных должностных окладов.
Назрела необходимость подключить к данной работе наши законодательные органы власти, в первую очередь это относится к Государственной Думе (вопросы законодательного обеспечения госуправления и государственной службы закреплены за Комитетом по делам Федерации и региональной политике). В частности, в апреле 2010 г. в Госдуме прошли парламентские слушания по теме «Повышение эффективности государственной службы». Отметим, что годом ранее Палата общин Великобритании подготовила доклад о работе правительства «Good Government» и выработала несколько рекомендаций по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти. Доклад содержал общий обзор деятельности Правительства и включал 22 рекомендации. Были выделены главные условия эффективности работы Правительства, которые разделили на пять групп: квалифицированный персонал; рациональные процедуры и ясные цели; подотчетность органов государственного управления; результативное исполнение; этические стандарты и нормы [5].
Короче говоря, для повышения эффективности государственной службы России необходимо несколько ключевых условий:
144
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения
1. Система централизованного управления государственной службой и выделение ответственного государственного органа.
2. Механизм оптимизации организационных структур и численности кадров государственной службы.
3. Особая система работы с высшими руководящими кадрами, замещающими административные должности государственной службы.
4. Перевод государственной службы на систему управления по результатам при повышении гласности и открытости в работе госорганов.
5. Изменение системы стимулирования и материального обеспечения государственных служащих.
6. Повышение качества обучения, профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Все перечисленные проблемы, а их количество гораздо больше, можно решить в ближайшей перспективе, так как объективные условия уже созрели. Важно, чтобы были обеспечены субъективные факторы и к таким переменам были готовы наши политические и государственные руководители, поддерживаемые передовыми слоями и группами населения.
ЛИТЕРАТУРА 1
1. Лобанов В.В. Современные административные реформы. Монография. М.: Изд-во ГУУ. 2007.
2. Лобанов В.В. Государственная служба в Южно-Африканской Республике // Государственная служба. - 2008. - № 4.
3. Лобанов В.В. Госслужба США: подготовка высших руководителей // Государственная служба. - 2009. - № 6.
4. Bridging the gaps between levels of government. Policy brief. OECD. 2009.
5. Good Government: Government and other Responses to the Committee’s Eighth Report of Session. 2008-09. Seventh Special Report of Session 2008-09.
6. Modernising government. The way forward. OECD. 2005.
145
