CC BY
169
УДК 330.1
ЦЕЛИ, ТРАЕКТОРИИ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ ОЭСР
STATE ADMINISTRATION IN OECD-COUNTRIES:
PURPOSE, TRAJECTORIES AND INSTITUTIONAL ENVIRONMENT OF REFORMS
Е.А. Капогузов, Е.И. Лавров E.A. Kapoguzov, E.I. Lavrov
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Рассматриваются зарубежный опыт реформ государственного управления в последней трети ХХ в.; цели реформ, причины дивергенции их траекторий. Выделяются четыре идеальные модели траекторий реформ применительно к странам ОЭСР и выдвигаются два типа трансформируемых государств: НГМ-типа и НВГ-типа. Подчеркивается значение институциональной среды для понимания причин расхождения результатов реформ и последствия для реформирования стран с неразвитой институциональной средой.
The article deals with the international expirience of public management reforms in the last three decade of XX century, researchs the goals of reforms and reasons for the divergence of their trajectories. The authors identify four trajectory ideal models of reform in relation to OECD countries and put forward two types of transformed states: NPM-type and NWS-type. The authors emphasize the importance of the institutional environment for understanding the causes of divergence in the results of reforms and the implications for the reform countries with poor institutional environment.
Ключевые слова: институциональная среда, новый государственный менеджмент, неовеберианское государство, жизненный цикл реформ.
Key words: institutional environement, New Public Management, Neo-Weberian State, life cycle of reforms.
Движение по реформированию государственного управления, получившее название «новый государственный менеджмент» (НГМ) охватило в последней трети ХХ в. практически все страны ОЭСР. Вместе с тем, несмотря на конвергенцию инструментария реформ, на практике наблюдается дивергенция результатов в реализации реформ. Гипотезой такого рода объяснения является изначальное (ex ante) различие в институциональном контексте и среде реформ. В рамках данной статьи будут рассмотрены цели реформ и элементы институциональной среды, повлиявшие на формирование четырех идеальных типов и различных траекторий реформ.
Причины реформ были не только фискальные. Не в меньшей мере повестка дня о реформировании подкреплялась проблемой снижения легитимности государственных институтов. Это проявлялось как в снижении доверия к ним в общественном сознании, так и в неприятии сокращающейся эффективности и результативности деятельности бюрократии как агента государства по производству публичных услуг. Масла в огонь подливали и отдель-
ные негативные примеры коррупции, воровства, что формировало в общественном сознании восприятие бюрократии как неэффективного распорядителя средствами налогоплательщиков. При этом в ряде работ подчеркивается, что базисной предпосылкой реформирования является наличие связи между качеством публичных услуг, удовлетворенностью клиентов и их доверием к общественным институтам [1-3]. Данная предпосылка дает основания Г. Букер-ту вне зависимости от экономической ситуации и идеологической ориентации реформ выделить три основные цели реформ во всех странах ОЭСР [1, 8. 23]:
1. Реаллокация ресурсов (включая как изменения структуры распределения функций и ресурсов, необходимых для их выполнения) между общественным, частным и некоммерческим сектором в пользу последних. Это предполагает сокращение государственных расходов, вмешательства государства в экономику и передачу части функций от государственных учреждений на рынок при сохранении за государством ответственности перед обществом за результат деятельности рыночных струк-
© Е.А. Капогузов, Е.И. Лавров, 2012
тур. Тем самым происходит переход от производства услуг исключительно государством к его контролю и регулированию, что выражается в мероприятиях по приватизации задач, поиске условий для аутсорсинга и др.
2. Улучшение результативности работы (performance) государственных институтов. Согласно Букерту, на практике это означает фокусирование на экономичности, эффективности и результативности («три Е» в рамках неоклассического подхода в государственном управлении) как в части, касающейся реальных, измеримых результатов работы государственных учреждений, так и их восприятия обществом. Для реализации данной цели необходимо внедрение системы оценки результативности деятельности (performance measurement) как государственного сектора в целом, так и отдельных учреждений и даже конкретных исполнителей, в частности, с одной стороны, и системы управления данной результативностью (performance management), с другой. Это должно позволить ответить на вечные Паркинсоновые вопросы: «Что производят чиновники?» и «Как оценить их работу?» Механизмом реализации достижения данной цели является как разработка и внедрение системы индикаторов работы на нано-, микро- и макроуровнях бюрократии (чи-новник-учреждение-государственное управление в целом), так и оценка работы системы на уровне общественных институтов. Это позволяет обществу оценить данную ситуацию, внести корректировки в настройку работы системы управления в вопросах организации, стимулирования и контроля работы всех звеньев бюрократии. Это необходимо для реализации третьей, по Букерту, цели реформ, а именно.
3. Усиление подотчетности (accountability) в работе государственных структур. Очевидно, что это предполагает рост прозрачности в работе всех уровней государства, понятность для стейкхолдеров продуктов и результатов деятельности бюрократических процессов. Это дает основание для проникновения принципалам (не только политикам, но и гражданам-потреби-телям услуг и налогоплательщикам) «внутрь» черного ящика бюрократии, позволяет сделать ситуацию понятной и доступной для общественного контроля.
К. Политт и Г. Букерт рассматривали следующую модель реформ в странах ОЭСР [2]:
Движущей силой реформ они рассматривают синергию социально-экономических факторов (глобализация, социодемографические изменения и политика) и давление со стороны политической системы и общества в целом
(восприятие идей менеджмента в обществе, воздействие со стороны граждан, идеи политических партий). В результате возникает воздействие на государственные органы, зачастую спровоцированное скандалами или провалами в отдельных направлениях государственной политики (так называемые случаи, дающие шанс). Это приводит к тому или иному набору реформ, и в зависимости от состояния политико-административной системы возникают различные вариации процесса реализации реформ и достигаемые результаты. Элементами политико-административной системы, определяющими траекторию развития реформ и степень их успешности, по Политту и Букерту, являются:
- базисная структура государства (федеративная или унитарная);
- характер центральной исполнительной власти и политической системы (президентская или парламентская республика), в результате чего определяется сменяемость правительства и необходимость образования коалиций;
- характер отношений между министрами и высшими чиновниками (политизированный или нейтральный);
- тип административной культуры; она определяет либо ориентацию на реализацию «общественного интереса», что характерно для англосаксонских стран, либо типичное для континентальной модели право следования букве закона, что находило свое отражение, в частности, в традиции немецкого правового государства (Rechtsstaat);
- различия в политическом консультировании и экспертизе; здесь могут быть широкие вариации, от преимущественного участия в этом чиновников (Франция, Канада, Финляндия и др.) до широкого круга экспертов, представителей бизнеса, научного сообщества, международных организаций и др.
Анализируя реформы в отдельных странах, можно выделить ряд закономерностей. Реформы в духе НГМ развиваются по циклическому сценарию: в начале идея реформирования захватывает умы интеллектуальной элиты, затем через систему политико-экономического консультирования переходит на уровень политического истеблишмента, далее идет ряд программных заявлений, лозунгов, которые очень эффектны с точки зрения популизма и обеспечения преимуществ в политической конкуренции. В политической риторике начинают звучать такие слова, как компактное государство, модернизация госуправления, бюджетирование, ориентированное на результаты, тотальный менеджмент качества (TQM), де-
централизованная ответственность за эффективное использование ресурсов и др. Далее эти лозунги трансформируются в коридорах власти в распоряжения, инструкции и методические рекомендации. Процесс идет, ставятся цели и задачи, обозначаются индикаторы и ответственные, выделяются бюджетные ресурсы на осуществление реформы. При этом доказывается, что достижение целей реформы должно привести к решению социально значимых задач, избавить экономику и общество от засилья бюрократии, облегчить жизнь населению и улучшить инвестиционный климат. Через 23 года, иногда 5 лет, в общественно-политических дискуссиях эта тема отходит на второй план, хотя частные и общественные средства, выделенные на изучение необходимости реформы и опыта других стран, уже успешно осваиваются. Далее идет развитие как вглубь (внедрение элементов бюджетирования в госструктуры, моделирование конкуренции и расчет эффективности работы структурных единиц (Benchmarking), организуются встречи чиновников с «представителями гражданского общества», на которых констатируется необходимость дальнейшей борьбы с бюрократизмом), так и вширь - например, от центральных органов исполнительной власти к местным. Фактически первый результат любой реформы государственного управления - рост масштабов деятельности чиновников, в полном соответствии с моделью У. Нисканена.
Реакция научного сообщества на новые явления в сфере государственного управления была неоднозначной и прошла несколько фаз в своем развитии. Вначале публикации касались главным образом критики существующей системы государственного управления. Вторая фаза анализа включала разработку категориального и понятийного аппарата и развитие концепции решения существующих проблем. На третьей фазе возникла задача реализации реформы и преодоления сопротивления реформе. И лишь на четвертой возникла реальная научная оценка реформы с теоретической точки зрения [4].
Пионером реформ в области НГМ считается Великобритания [5]. В ходе реформ в Великобритании в 1979 г. был осуществлен критический анализ задач, где акцент был сделан на эффективность и экономию (до 1979 г. количество изданных документов были единственным показателем результативности). Всем ведомствам было поручено в трехмесячный срок проанализировать свои расходы и представить предложения по их сокращению. Че-
рез два года проверялось, проведены ли сокращения на самом деле. В результате к 1986 г. эта мера принесла 950 млн фунтов стерлингов ежегодной экономии.
В 1982 г. была внедрена система поощрения за нововведения. В ее рамках использовались методы из частного сектора, стимулирующие чиновников брать на себя больше ответственности за планирование и управление бюджетом.
В 1980-е и 1990-е гг. было проведено масштабное сокращение госслужащих. Их число было снижено с 732 000 в 1979 г. до 465 000 в
1999 г. В результате внедрения программы «Следующих шагов» стала сокращаться стоимость оказания общественных услуг. Главной проблемой реформы считается сопротивление чиновников реформам.
Внедрение реформ в целом ряде стран прошло с начала 1980-х гг. несколько этапов. Так, к середине 1990-х гг. практически все страны англосаксонского мира и континентальной Европы внедрили основные элементы НГМ на правительственном и местном уровнях с разной степенью успеха. Активно начали внедряться и составляющие менеджмента качества государственных услуг. Стоит отметить, что движение началось «снизу» - с формулирования стандартов обслуживания граждан самими гражданами. Начало было положено в 1991 г. в Великобритании Хартией граждан (Citizens Charter), которая была охарактеризована британским премьер-министром Джоном Мэйджором как «наиболее всеобъемлющая, способствующая росту качества государственных услуг, улучшающая возможности выбора и создающая лучшие ценности и расширяющая подотчетность. Мы верим, что это будет образцом не только для Британии, но и для других стран мира» [2]. И действительно, схожие институты возникли в последующие 2-3 года в других странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.). Также стоит отметить и внедрение в области менеджмента качества стандартов ISO 9000 для государственных услуг, а в дальнейшем и специализированных для государственного сектора: Excellence Model of the Europian Foundation for Quality Management (EFMQ), которая возникла в середине 90-х гг., и новейшей европейской системы Common Assessment Framework (CAF) [6].
На наш взгляд, таким образом, можно по аналогии с подходом к организационному развитию Н. Брунссона [7] выделить следующие стадии жизненного цикла реформ в странах ОЭСР:
• риторика (talk): создание общественного мнения о необходимости реформ;
• принятие решений (Decision): (нормативных актов, концепций);
• внедрение (action);
• оценка результатов реформ (evaluation).
Практическая реализации реформ в духе
НГМ осуществлялась по различным стратегическими направлениям. По Букерту, например, Новая Зеландия и Финляндия ориентировались на позитивную стратегию, достигая улучшения механизма работы общественного сектора, вводя преобразования эволюционным путем [1]. Приверженцы негативной стратегии (в частности, Великобритания и США периода Тэтчер и Рейгана) объявили бюрократию козлом отпущения, проводя политику Bureaucracy Bashing (прессования, трепки бюрократии). Возвращаясь к рассмотренному ранее воздействию работ ранней теории общественного выбора на реализацию и создание условий для проведения реформ, стоит отметить влияние, которое оказали работы Нисканена по экономике бюрократии на британского премьер-министра М. Тэтчер. Она неоднократно обращала внимание чиновников на необходимость изучения данной книги, и во многом политика сокращения бюрократии осуществлялась под действием эмоциональной реакции на выводы, изложенные Нисканеном. Другие страны, например Бельгия, не придавали реформам ярко выраженную эмоциональную позитивную или негативную окраску и реализовывали политику реформирования преследуя прежде всего стратегию экономии средств бюджета.
В зависимости от степени использования менеджеристских инструментов и степени открытости рынку в работе К. Поллитта и Г. Бу-керта выделяются следующие четыре идеальных типа стратегии реализации реформ: модернизаторы, маркетайзеры (рыночники), консерваторы и минимизаторы.
Модернизатор. В рамках данной стратегии осуществляются все элементы реформирования в следующих сферах:
• Персонал. Происходит переориентация от веберианских принципов персонал-менеджмента к большей гибкости в вопросах оценки результатов труда, внедрения инструментов стимулирования, делегирования полномочий и ответственности на более низкий уровень принятия решений. В сфере персонала, на наш взгляд, ключевым изменением и результатом, воспринимаемым обществом, является осуществление системы изменений в ментальной культурной сфере. Речь идет об изменении
прежде всего на низовом уровне бюрократии (фронтлайн бюрократии) подхода к гражданам и организациям, являющимся потребителями публичных услуг, как к клиентам. Это предполагает переход от традиционного бюрократического стиля в работе государственных учреждений к деятельности в духе предприятий сферы обслуживания, восприятия философии Value for Money и перманентное стремление к самосовершенствованию. Последнее вместе с развитием самоидентификации учреждений через описание продуктов, раскрытие миссий и т. п. должно позволить ослабить остроту проблемы отчужденности бюрократии, отмечаемой в работах 1950-1960-х гг. представителей организационно-социологического направления и способствовать развитию личности бюрократов (проблема, отмечаемая сторонниками New Public Administration) с позиций бюрократического этоса. Иначе акцент на «показательных» прогрессистских критериях в работе конкретного чиновника может не только привести к «работе на показатель», но и исказить сущность реализуемой реформы.
Важным элементом в реализации данного подхода является наличие дополнительных факторов, реализующихся в ходе реформ. С одной стороны, широкое внедрение стандартов предоставления публичных услуг, формируемых на основе многочисленных «Хартий граждан», складывающихся из мнения потребителей, позволило наполнить внутренним смыслом веберианский мир безликих должностных инструкций. Благодаря данному институту, предполагающему дополнение видения алгоритма работы чиновника со стороны его начальства и в лучшем случае принципала - законодателя, оценка исполнителей в соответствии со стандартом осуществляется не только вышестоящим начальством, но и потребителем. Инструментом реализации политики выполнения требований стандарта является мониторинг удовлетворенности потребителей, который в условиях невозможности иной (через механизм потребительского выбора) оценки качества работы учреждения и чиновников должен дать основу для такой оценки, сняв проблему субъективизма начальства. Другой инструментарий НГМ, который можно рассматривать в области персонала, - бенчмаркинг в сфере бюрократических процессов, позволяющий повысить качество работы чиновников путем их соревнования.
• Организация. Речь идет о размельчении крупных структур, главным образом путем преобразования министерств в сеть автономных
агентств. Агентства являются автономными организациями, управляемыми через контракты и подотчетными либо политическим органам (парламентам или комиссиям), либо вышестоящим органам, осуществляющим их финансирование на конкурсной основе с использованием программно-целевого подхода.
• Финансы. Речь идет прежде всего о переходе к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Другими составляющими реформирования в данном аспекте являются: переход от кассовой системы учета к ресурсоориентированной с внедрением таких инструментов, как коммерческое счетоводство (расчет затрат и результатов, калькуляция себестоимости продуктов), применение системы двойного учета (DOPPIK в Германии и др.), внедрение системы аудита и учета в публичных услугах (IPSAS). В вопросах аудита и контроля происходит переориентация с оценки не процессов и целевого использования бюджета (compliance audit), а оценки результатов (performance audit). Это связано со следующим пунктом реализации реформ, а именно: измерение результативности и внедрение управления результативностью. Данная составляющая предполагает целую систему как показателей, характеризующих деятельность на различных уровнях, так и, как это уже отмечалось, системы управления результативностью.
В конечном счете речь идет о внедрении ориентированной на воздействие политики (evidence based policy), вместе с вовлечением в реализацию цели и задач государственного управления широких слоев стейкхолдеров и внедрение форм Public Governance.
К модернизаторам относятся Нидерланды, Австрия, Италия, Франция, Бельгия, Финляндия, Швеция, Швейцария.
Консерватор. В странах, проповедующих данную стратегию, государственное управление ориентируется на сохранение существующей системы и вводит исключительно минимальные косметические изменения в улучшение системы и методов работы бюрократии. К представителям такой стратегии Поллитт и Букерт отнесли Германию 1980-х гг., хотя в 1990-е гг. в ней в области реформирования государственного управления произошли существенные изменения.
Маркетайзер (рыночники). В реформировании системы государственного управления акцент делается на внедрении схожих с рыночными механизмов в общественном секторе. Речь идет о внедрении рыночной конкуренции через аутсорсинг, или внедрении квази-рыноч-
ных элементов, таких как бенчмаркинг, сравнение цен или потребительских сертификатов (ваучеров), позволяющих внедрить те или иные механизмы потребительского выбора, подорвав монополизм и связанные с ним негативные последствия в работе государственных учреждений. К рыночникам относятся Австралия, Новая Зеландия и Великобритания, хотя в значительной степени близки к такой стратегии Швеция, Финляндия и Нидерланды.
Минимизаторы. В реформировании государственного управления акцент делается на сокращение или даже минимизацию размера общественного сектора путем приватизации, внешней контрактации и схожих мер, предполагающих ориентацию на политику компактного государства (lean state). Черты такой стратегии присутствовали в идеологии реформ в англосаксонских странах, в частности, в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, США и Канаде.
Букерт подчеркивает, что на практике не наблюдаются эти идеальные типы в чистой форме, но существуют смешанные, гибридные типы политики в области реформирования. В зависимости от политического, экономического и социокультурного контекста страны делается акцент на тех или иных аспектах реформ. Англосаксонские страны скорее ориентируются на кластер маркетайзер/минимизатор, тогда как страны континентальной модели скорее ближе комбинации консерватор/модернизатор.
На практике дивергенция результатов и процесса осуществления реформ объясняется различными вариациями альтернатив, возникающих в процессе реализации реформ. К ним относятся следующие аспекты выбора и поиск оптимального баланса между:
- контролем за бюрократами со стороны политиков / предоставлением им управленческой свободы;
- обеспечением гибкости и инноваций / ростом доверия граждан и, следовательно, легитимности правительств в глазах граждан;
- обеспечением приоритета в вопросе экономии бюджетных ресурсов / улучшением результативности и качества в общественном секторе;
- стремлением к росту мотивации сотрудников и созданием привлекательности гос-службы для одаренных людей / сокращением персонала и окладов чиновников;
- сокращением издержек на внутренний контроль, прежде всего документальный / ростом подотчетности в работе чиновников и учреждений;
- децентрализацией управления / улучшением координации в программах.
Очевидно, что одновременно решить данные альтернативы не всегда удается. Тем самым амбивалентность результатов реформ во многом и связана зачастую с взаимоисключающей постановкой задач. Однако в отдельных случаях удается решить обе стороны ситуации, в частности, обеспечить рост качества и доступности государственных услуг при одновременном сокращении затрат на их предоставление. Последнее измеряется как через снижение абсолютного числа чиновников, так и валовых затрат на содержание госаппарата.
Все это предполагает, что рост эффективности общественного сектора положительно воздействует на экономические результаты страны (ВВП и др.), а также на уровень легитимности государственной власти. Самым ярким примером прогресса государственного управления является Новая Зеландия. Во многом благодаря реформированию государственного управления Новая Зеландия, в начале 1980-х гг. находившаяся на уровне стран третьего мира, уже через 15 лет стала демонстрировать самые высокие темпы роста среди членов ОЭСР. Реформирование госсектора началось в 1984 г. с приходом к власти вновь избранного лейбористского правительства, в наследство которому досталась неэффективная, сильно зарегулированная экономика, бюджет с дефицитом в 9 % ВВП и государственный долг в размере 60 % ВВП. Правительство располагало раздутым бюрократическим аппаратом, государственные департаменты характеризовались неэффективностью и плохой управляемостью, стремясь к постоянному расширению своих бюджетов и создавая подтасовками данных видимость успешной работы [8]. Однако уже через десятилетие ситуация изменилась кардинально. В World Competitiviness Report 1994, представленном на форуме в Давосе, качество работы новозеландского правительства с точки зрения обеспечения национальной конкурентоспособности обозначалось как наилучшее из всех стран ОЭСР. С 1993 г. по 1994 г. (финансовый год в Новой Зеландии с апреля по март) зафиксирован профицит бюджета, который использовался для погашения госдолга. Доля госрасходов в ВВП снизилась с 41 % в 1992/1993 гг. до 35 % в 1995/1996 гг. Уровень безработицы с 1991 г. до 1996 г. снизился с 10,9 % до 6 %. Среднегодовые темпы роста с 1991 г. по 1996 г. составляли 4 %, а уровень инфляции - ниже 2 % [9; 10].
Гипотеза о возрастающем давлении предполагает положительную связь давления и эф-
фективности. При этом если веберианская система предполагает давление в вопросе правильности и законности административных процессов, то НГМ предполагает давление в вопросе ориентации на эффективность.
В последнем случае речь идет о двух вариантах гипотезы. В первом варианте давление осуществляется изнутри бюрократической системы путем организации и институционализации менеджеристских элементов в реформе. С точки зрения управленческого учета речь идет о внедрении БОР, внутреннего аудита задач. С точки зрения системы управления персоналом - о внедрении оплаты труда, зависящей от результата, а оценка и продвижение персонала осуществляется исходя из показателей результативности. Существенное значение имеет и внедрение стратегического менеджмента, в частности, долгосрочное планирование, переход на долголетние бюджеты и ежегодное оперативное бюджетирование. Основу для изменения поведения бюрократов дает также рост прозрачности деятельности органов власти. В целом можно констатировать реализуемость гипотезы о давлении, поскольку внедрение инструментов (из частного сектора) имеет потенциально положительное влияние на информацию и поведение агентов и облегчает принятие решений.
Но Букерт подчеркивает недостаточность только внутреннего давления. Дополнительно необходимо давление со стороны квазирыноч-ных механизмов. Это могут быть сертификаты для потребителей, бенчмаркинг, государственные закупки, другие инструменты так называемых квази- или внутренних рынков.
Существует ряд необходимых условий успешности реформ [2]:
- политическое и административное согласие; важной является поддержка реформ как со стороны политических партий, так и ведущих министров, прежде всего премьера, министра финансов, государственной службы и др.;
- непрерывность реформ (вне зависимости от политических изменений и смены правящей коалиции) с позиции их базисной философии; примером может быть ситуация в Великобритании и Германии, когда, несмотря на смену правящих партий и коалиций, реформы были продолжены и получили новый импульс и содержание программы исходя из актуальных задач реформы;
- инвестиции в государственную службу; несмотря на политику сокращения бюджета, все страны осуществляли финансирование расходов в области инфраструктуры, ИКТ, разви-
тия персонала в государственной службе; четко прослеживается тренд к большему использованию экспертов, инновациям в рутины, организация семинаров, тренингов, обучения, осуществление оценки реформ и их корректировка; в зависимости от размера страны и культуры государственной службы развивались различные аспекты синергетического взаимодействия между государственной службой, университетами, консультантами и Think Tanks;
- взаимодействие (когерентность) между различными уровнями правительства (особенно в федеративных государствах);
- проактивность политики реформ; важным является движение от инновативной идеи к проекту, переход от проекта к устойчивой рутине в сфере государственного управления как на горизонтальном, так и на вертикальном уровнях.
Хотя наиболее полно стратегия НГМ реализовывалась в ограниченном времени (1990-
2000 гг.) и пространстве (англосаксонские страны), можно сделать вывод о влиянии идеального типа НГМ на веберианские страны. Они изменились под влиянием «модернизаци-онной» стратегии, и даже в большей степени стретегии «маркетайзер/минимизатор») к не-овеберианскому государству (НВГ) [11].
Исходя из вышеперечисленных факторов (влияние правовых и культурных традиций, преобладание государственного патернализма или автономии, роль государства как основы общественных отношений или как координатора гражданского общества и др.) можно выделить два типа модернизации государственного управления в странах ОЭСР. К первому относятся страны, в которых преобладают упомянутые черты неовеберианства (страны НВГ-типа), ко второму страны, более склонные к ориентации на рыночный характер государства, при котором оно играет преимущественно координирующую функцию (страны НГМ-типа).
Реформы, начавшиеся в развитых странах, нашли своих приверженцев и в целом ряде развивающихся стран, в особенности в странах Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Чили, Мексика), а также в ряде стран Центральной и Восточной Европы, а также Юго-Восточной Азии (Таиланд, Сингапур и др.). В 90-е гг. ХХ в. они были осуществлены с разной степенью успеха, при этом в них выделялись три направления реформирования: 1) в сфере гражданской службы, 2) усиление подотчетности (accountability), 3) улучшение качества функционирования органов государственной власти в соответствии с критериями Good Governance
[12]. Подробный анализ целей и результатов реформы в вышеупомянутых странах не является предметом нашего исследования. Вместе с тем стоит отметить, что в ряде стран, в частности Бразилии, отмечалось большое значение неформальных институтов и опасность ориентации реформ на интересы чиновников, а не большинства граждан. Многие исследователи реформ в странах Центральной и Восточной Европы обращают внимание на учет культурного контекста при реформировании бюрократии и ставят под сомнение успешность реализации реформ по западному образцу и западным «староевропейским советам». При этом подчеркивается значимость верховенства права (Rule of Law), наличия элементов «мягкой инфраструктуры» в виде организаций гражданского общества. Поспешное, показное реформирование, например, внедрение стандартов качества (ISO 9000, EFMQ, CAF) в государственном управлении, ориентации работы учреждений на показатели эффективности функционирования, в этих условиях не позволяют достичь социально-значимых воздействий (Impacts). «В странах Центральной и Восточной Европы процесс создания Rule of Law и New Public Management шли порой параллельно. Однако если нет легальной, основанной на верховенстве права политической системы, изначальным последствием первых шагов в области нового государственного менеджмента будет коррупция» [13].
Опыт использования принципов нового государственного менеджмента в экономически развитых странах, оцениваемый в целом как успешный, и значительный интерес к нему со стороны стран с развивающейся и переходной экономиками, обусловили появление ряда публикаций, специально посвященных анализу ограничений для соответствующего переноса.
Основные трудности, по мнению исследователей, обусловлены тем, что этим странам присущи правовые и культурные особенности, отсутствующие в странах, где реформы в духе нового государственного менеджмента принесли ощутимый успех в повышении эффективности государства.
Даже в экономически развитых странах, таких как Франция и Германия, эти реформы столкнулись со значительными трудностями, вызванными спецификой их правовых систем, а именно, высоким уровнем правовой защищенности государственных служащих, занятость которых регулируется совсем иначе, чем в частном секторе. В результате в этих странах очень болезненно проходил процесс сокращения «раз-
мера» правительства (downsizing government) путем передачи в частный сектор функций и публичных услуг, выполнение которых государством признавалось неэффективным.
Аналогично, если традицией страны является жестко централизованный механизм бюджетного финансирования государственных структур, трудноразрешимой для нее оказывается проблема передачи финансовых полномочий на уровень менеджеров среднего звена, являющейся неотъемлемой составной частью системы нового государственного менеджмента. Как уже отмечалось, такое «предоставление свободы» в условиях отсутствия веберианских традиций «служения обществу» и бюрократического этоса только ухудшает эффективность использования ресурсов. Активное использование контрактов в такой стране, как Новая Зеландия, как показывает опыт, может негативно сказаться на таких традиционных ценностях государственных служащих, как служение обществу, личная ответственность и профессионализм. Если же в стране, стремящейся воспользоваться идеологией нового государственного менеджмента, подобные ценности не очень распространены среди государственных служащих, то переход к преимущественно контрактным механизмам способен существенно затруднить формирование в ней современной системы государственного управления, которая в значительной мере опирается именно на упомянутые ценности [5].
Отсутствие развитых традиций «контрактного мышления» создает значительные трудности для использования на практике основных контрактных механизмов, практикуемых в рамках нового государственного менеджмента: между министерствами и агентствами и внутри агентств. Опыт Новой Зеландии, когда в случае отсутствия рынка при финансировании министерством департамента использовались «теневые цены», рассчитанные по принципу «издержки минус некоторая величина», немало способствующим росту эффективности общественного сектора, имеет незначительные шансы быть примененным в России.
Реализация концепции нового государственного менеджмента сопряжено со значительным ростом трансакционных издержек формирования и управления контрактами, которые могут оказаться запретительно-высокими для развивающихся и переходных стран, одновременно не трансформируясь в резкий рост эффективности государственных расходов.
Наконец, в развивающихся и переходных странах рыночный сектор обычно не настоль-
ко развит, чтобы служить равноправным конкурентом государственных учреждениям в рамках конкурсных процедур закупки министерствами требуемых им услуг. Кроме того, в таких странах обычно отсутствуют отработанные правовые процедуры проведения государственных закупок и юридической защиты соответствующих контрактов.
Следующий важный момент, отличающий переходные и развивающиеся страны от стран, успешно реализовавших идеи НГМ, - это преимущественная неформальность государственного сектора. Речь идет о том, что внутри этого сектора значительная, если не преобладающая роль отдается неформальным практикам управления и неформальным правилам, регулирующим бюджетный процесс.
Тем самым преобладание в государственном секторе переходных и развивающихся странах неформальных правил и процедур вырабатывает у государственных служащих навыки эффективного (для них) уклонения от исполнения имеющихся формальных правил, что является разновидностью такого типа оппортунистического поведения, как «работа на показатель». Как следствие, «издержки неформальности», и прежде всего коррупция, оказываются весьма значительными, причем частные (для чиновников) выгоды неформальности явно превышают выгоды от формализации управленческих практик и процедур. Другими словами, предварительная формализация всего государственного сектора является важнейшим условием успешности реализации концепции нового государственного менеджмента.
1. Bouckert G. Die Dynamik von Verwal-
tungsreformen: Zusammenhangeund Kontexte
von Reformen und Wandel // Werner Jahn u.a. Status-Report Verwaltungsreform. - Eine Zwi-schenbilanz nach zehn Jahren. - Berlin : Edition Sigma, 2004. - S. 22-35.
2. Pollitt Ch., Bouckert G. Public Management Reform: Comparative Analysis 2-th Edition. Oxford : Oxford Unniversity Press, 2004.
3. Wollmann H. (ed.) Evaluation in Public Sector Reform: Concepts and practices in international perspective. - Cheltenham; London, 2003.
4. Borins S., Gruning G. New Public Management - Theoretische Grundlagen und proble-matische Aspekte der Kritik // Budaus D, Conrad P., Schreyogg G. New Public Management. Man-agementforschung 8. - Berlin; New York : Walter de Gruyter, 1998. - P. 11-53.
5. Тамбовцев В. Л., Капогузов Е. А. Реформы государственного управления: теоре-
тические основы и практическая реализация : учебное пособие. - М. : ТЕИС, 2010.
6. Improving the Quality of East and West European Public Services / ed. by E. Loffler and Mirko Vintar. - Bratislava : Ashgate, 2004.
7. Brunsson N. The Organisation of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions in Organisations. - Chichester : John Wiley, 1989.
8. Bale M., Dale T. Public Sector reform in New Zealand and Its Relevance to Developing Countries // World Bank Research Observer. -1998. - Vol. 13. - № 1. - February. - P. 103-121.
9. Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического роста. Мировой опыт. - М. : Деловой экспресс, 2001. - С. 101-129.
10. Arndt J. H. Neuseeland - Reform einer Volkswirtschaft: Kehrtwende von der Krise zum
vorbildlichen Reformstaat // VOP. - 1996. - 12. -
S. 55.
11. Капогузов Е. А. Модернизация гос-управления в Европе: на пути к неовебериан-ству? // Современная Европа. - 2009. - № 1. -С. 29-40.
12. Reinventing Leviathan: The Politics of Administrative Reform in Developing Countries / ed. by Ben Ross Schneider and Blanca Heredia. -2005.
13. Jenej G., Gulacsi L. Do Western Models Work in CEE Countries? Some Insights from the Hungarian Perspective // Improving the Quality of East and West European Public Services / ed. by E. Loffler and Mirko Vintar. - Bratislava : Ashgate, 2004. - P. 107-116.
