CC BY
228
муникаций, за выдавливание с него неудобных региональных операторов. Но мировая практика свидетельствует, что слабая конкуренция сопровождается более высокими ценами и издержками, а также вялыми инновациями. В [2] утверждается, что отсутствие конкуренции в некоторых отраслях российской экономики стоит 2,5 % ВВП, и эта оценка явно занижена. Нельзя допустить стагнации в одной из самых передовых отраслей отечественной экономики - в телекоммуникациях.
И государство не должно реагировать на блудливые рассуждения «черных» лоббистов о том, что безответственные операторы ухудшат качество услуг, предоставляемых своим абонентам. Во-пер-
вых, разумно предположить, что эти самые операторы не являются сумасшедшими, готовыми ухудшить качество услуг для своих абонентов и в перспективе их потерять. Во-вторых, для контроля за качеством услуг в нашем государстве есть и Роскомнадзор, и Роспотребнадзор, и ФАС, и общества защиты прав потребителей. Гражданам же российским нужны современные телекоммуникации по доступным ценам, а для этого необходимо сохранение конкуренции на телекоммуникационном рынке.
Итак: «Даешь технологическую нейтральность в 1800 МГц»! И тогда Россия опять войдет в число лидеров по использованию современных мобильных телекоммуникаций.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Ю. А. Домбровский. Телекоммуникации в Рос- 2. Андрей Шаститко. Экономическая стратегия: От-
сии. Роль региональных операторов // Слияния и по- сутствие конкуренции стоит 2,5 % ВВП // Ведомости.
глощения в инфокоммуникационной и медиа отрасли. - 2012. - № 215 (3229). - 13 нояб. Региональные рынки, региональные операторы: матер. III Всерос. конф. - М., 2012.
Фридман, Геннадий Шмерельевич - кандидат физико-математичес- Статья поступила в редакцию
ких наук, председатель совета Ассоциации региональных операторов мо- 2 декабря 2012 г.
бильной связи, председатель группы советников ЗАО «Сибирская Сотовая Связь» (г. Омск).
© Г.Ш. Фридман, 2012
УДК 330.1
НОВЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА И ПРОБЛЕМА ИМПОРТА В РОССИИ
Е. А. Капогузов
ФГБОУ «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского»
Рассматривается теоретический фундамент нового государственного менеджмента (НГМ), в частности, критика его узкого понимания как синтез менеджеризма и теории общественного выбора. Предлагается расширенная трактовка фундамента НГМ, базирующаяся на ряде подходов и концепций экономики и менеджмента. Результатом работы является конкретизация отдельных положений теоретического фундамента НГМ, в частности, подходов в рамках новой институциональной экономической теории. Показывается конгруэнтность применяемого в зарубежных странах инструментария НГМ мероприятиям, реализуемым в ходе реформы государственного управления в России и ставится под сомнение реализуемость подобной стратегии импорта институциональных реформ без учета российского институционального контекста.
Ключевые слова: новый государственный менеджмент, расширенная экономическая теория бюрократии, реформы государственного управления, новая институциональная экономическая теория.
Проблема повышения эффективности государственного управления в целом и производства государственных услуг в частности в начале 2000-х годов стала особо острой и переместилась в разряд национальных приоритетов России. Безуспешность борьбы с коррупцией, неэффективность отечественной бюрократии, являющейся тормозом для развития национальной экономики, что подкрепляется высказываниями президентов в течение всего периода 2000-х годов, требует решительных действий в реформировании данной сферы.
В поиске путей реформирования отечественной бюрократии как агента государства по производству публичных услуг Российская Федерация пошла по пути, с разной степенью успеха пройденному как развитыми странами ОЭСР, так и рядом стран постсоветского пространства и развивающимися странами. Этот путь был связан с преодолением недостатков классической веберианской бюрократии - системы, основанной на законах, инструкциях, формальных правилах. Недостатки данной системы - ригидность, отсутствие клиентоориентированности, медлительность принятия решений и другие, являющиеся продолжением достоинств бюрократического стиля управления в индустриальную эпоху, - стали тормозом на пути развития постмодернистского, постиндустриального капитализма современности. Недовольство общества существующей системой, рост международной конкуренции в эпоху глобализации и фискальный кризис стали причинами, повлекшими широкомасштабные реформы в сфере государственного управления, получившими название «Новый государственный менеджмент» НГМ (New Public Management), экономико-теоретический смысл которых заключался в трансформации институциональной структуры производства государственных услуг от бюрократического типа к менеджеристскому.
С начала 1980-х годов в целом ряде стран ОЭСР, прежде всего англосаксонской модели государственного управления, возникли полномасштабные реформы, получившие название «Новый государственный менеджмент». Однако лишь в начале 1990-х появились первые публикации, в которых были сделаны попытки представить его теоретическую основу. Большинство авторов склоняются к следующему определению: «НГМ есть теория общественного выбора плюс менеджеризм». Изначальный вариант такой
формулы присутствует в работе Питера Ойкона1, далее целый ряд авторов её подтвердили2. Как отмечает Рик Фогель, минимум 35 авторов придерживаются суждения, что «НГМ есть теория общественного выбора + менеджеризм»3.
Рассматривая составляющие «формулы Ойкона», вначале остановимся на ключевых составляющих термина «менеджеризм» (или «ме-неджериализм», что ближе к его англоязычному оригиналу (managerialism).
В самом общем виде под менеджеризмом с позиций НГМ понимается применение в общественном секторе методов менеджмента, заимствованных из частного сектора. Хотя большое распространение данный термин получил в 1980-е годы, но релевантные для НГМ аспекты менеджмента можно найти в 1960 - 1970-е. В каждое из послевоенных десятилетий существовала своеобразная мода на те или иные передовые приемы из менеджмента. В 1950-е годы трендом было управление по целям, в 1960-е - тренинги, в 1970-е кружки качества (в связи с успешным японским опытом). В 1980-е модным стало делать акцент на корпоративной культуре и вопросах качества (внедрение системы всеобщего менеджмента качества (Total Quality Management (TQM) и стандартов ISO 9000. Большое влияние на общественность оказала также книга Питерса и Уотермена «В поисках совершенства», в которой были описаны истории успеха компаний. Через десять лет после выхода этой книги была сделана попытка описать схожие «лучшие практики» в общественном секторе США двумя авторами, Р. Осборном и Т. Гэблером «Reinventing Government».
Именно эту работу считают классикой менеджеризма. Авторы преследовали две цели: с одной стороны, представить примеры реформирования на уровне локальных администраций и с другой - дать инструкцию для работы органов исполнительной власти.
Дебаты о менеджеризме возникли в середине 1980-х годов в процессе критики практики применения техники менеджмента в общественном секторе. Ряд австралийских авторов, в частности, М. Консидайн, П. Виленски и др., считали невозможным использование таких приемов из частного сектора, как программные бюджеты, продуктовые каталоги, управление по целям, и других, применяемых лейбористским правительством Австралии в области государственного управления.
1 P. Aucoin Administrative Reform in public management: paradigms, principles, paradoxes and pendulates. In: Governance: an International Journal of Policy and Administration. 1990. № 3. P. 115-137.
2 Borins S., Grüning G. New Public Management - Theoretische Grundlagen und problematische Aspekten der Kritik // Budäus D., Conrad P. Schreyögg G. (Hrsg.):Managementorschung: New Public Management, Berlin, 1998. S. 16
3 R. Vogel Zur Institutionalisierung von New Public Management. Diszipündynamik der Verwaltungswissenschft unter dem Einfluss ökonomischer Theorie. Deutsche Universitäts-Verlag, 2006. S. 59-60
Критика менеджеризма шла как со стороны представителей традиционного (бюрократического) государственного управления, считавшего невозможным применение управленческой техники, так и со стороны классиков управления, в частности, П. Друкера. Сам термин понимался крайне амбивалентно различными авторами. Так, Кристоф Поллитт считал его «набором верований или идеологией», своеобразным «неотейлоризмом», ведущим к антигуманистическим, механистическим эффектам и отчуждению1.
Другая составляющая «формулы Ойкона» - теория общественного выбора, оказала влияние как на идеологию, так и на инструментарий НГМ. В особенности это касается как создания общественного мнения о необходимости дерегулирования, что подчеркивалось также в рамках неолиберализма (Ф. Хайек), так и недостатков бюрократической модели управления организациями общественного сектора (модель Нискане-на и ее модификации2. Как отмечалось в модели Нисканена, стратегия поведения бюрократа заключается в стремлении к расширению масштабов бюро, что является основой для достижения личных целей. Условием этого является наличие информационной асимметрии между чиновниками и их принципалами-политиками. Для решения данной проблемы в НГМ предполагается разделение роли производителя тех или иных благ и контролирующей инстанции. Благодаря применяемому в НГМ инструментарию, такому, как ориентация на потребителей через продуктовые каталоги, опрос мнений клиентов, менеджмент качества и информирование граждан, снижается информационная асимметрия между гражданами и политиками и возрастает качество информации. Рост влияния граждан на политический процесс и растущий интерес населения к нему позволяют как политикам, так и органам исполнительной власти быть ближе к интересам широких слоев населения.
Несмотря на значительное число приверженцев формулы «НГМ есть теория общественного выбора плюс менеджеризм», ситуацию с теоретической основной нового государственного менеджмента не следует считать однозначной, и тем более рассматривать НГМ как смену парадигмы в теории и практике государственного управления. Наиболее всеобъемлющим, на наш взгляд, исследователем данного вопроса Герно-
дом Грюнингом была поставлена под сомнение незыблемость данной формулы и революционность НГМ как явления3. С этих позиций рассмотрим подробнее влияние тех или иных течений в экономической теории и менеджменте на формирование теоретического базиса нового государственного менеджмента.
Неоклассическая экономическая теория, в частности, такой ее раздел, как «Экономическая теория благосостояния», также, на наш взгляд, может рассматриваться как один из краеугольных камней НГМ. Как и неоклассическая теория, ориентирующаяся на присутствие государства лишь в связи с необходимостью ликвидации провалов рынка, НГМ приветствует ограничение государственного вмешательства в экономику и внешнюю контрактацию в случае ее большей экономической эффективности по сравнению с производством в рамках общественного сектора.
Еще большее, чем неоклассика, значение для теоретического обоснования идеологии НГМ имеет Новая институциональная экономическая теория (НИЭТ). Собственно говоря, именно она, во многом дополняя теорию общественного выбора, представляет собой экономико-теоретическую основу реформирования государственного управления в духе НГМ4. Именно теория трансакцион-ных издержек является одной из основ трансак-ционной теории государства, поскольку с точки зрения теории трансакционных издержек можно обосновать возникновение общественных благ через внешние эффекты, т. к. возникает запретительный уровень трансакционных издержек. Основной лозунг НГМ - не все делать самим (принцип ревизии государственных задач) - схож с коузианским детерминизмом трансакцион-ных издержек, определяющим границы фирмы внутрифирменного производства или рыночной трансакции («to do or to buy»).
Можно выделить наиболее значимые элементы теоретического фундамента НГМ применительно к отдельным составляющим его инструментария и элементам менеджеристской институциональной структуры производства государственных услуг.
Сокращение бюджета является наиболее типичной рекомендацией всех направлений экономики и менеджмента в период дефицита бюджета. Стоит отметить, что два близких процесса: сокращение бюджета (Budget cuts) и сокраще-
1 Pollitt Christopher Managerialism and the Public Services - Cuts or Cultural Change in the 1990s? 2th Edition, Oxford, Blackwell Publishers, 1993. Р. 2-6.
2 См.: Капогузов Е. Теория общественного выбора как теоретический фундамент реформ государственного управления // Вестник НГУ. Серия социально-экономические науки. 2012. № 2.
3 Gernod Gruening Origin and theoretical basis of New Public Management // International Public Management Journal. 2001. № 4. Р. 1-25.
4 См., в частности: Капогузов Е. Вклад новой институциональной экономической теории в реформирование общественного сектора // Журнал институциональных исследований. Том 3, № 4. С. 6-17.
ния бюрократии (bureaucracy downsizing) имеют разную сущность. Первое является более широким понятием, включающим сокращение расходов государства по всем статьям бюджета, в том числе расходов на государственное управление. Процесс «сокращения бюрократии» (bureaucracy downsizing) может быть рассмотрен с этимологической точки зрения двояко. С одной стороны, как процесс экономии государственных ресурсов, связанных с реализацией функций государства и/или предоставлением государственных услуг. Наиболее важным при этом для общества видится сокращение числа занятых чиновников, т. е. сокращение персонала. Хотя зачастую при сокращении персонала очень редко речь идет об увольнении конкретных бюрократов-бездельников и переориентация их в сферу, создающую стоимость, на трудовую деятельность, определяемую еще А. Смитом как производительную (создающую материальный продукт).
Другая сторона процесса «сокращения бюрократии» не связана напрямую с экономией бюджетных средств по статье «расходы на государственное управление». Речь идет о снижении административных барьеров и сокращении регулирующих предписаний, затрагивающих как частный и некоммерческий сектор экономики, так и экономическую деятельность домохозяйств. В этом случае она близка по духу процессу дебюрократизации (дерегулирования).
Приватизация пришла из ТОВ, неоавстрийцев и ТПС. Но предложения о приватизации возникли из рационально ориентированного менеджмента, в частности работ П. Друкера.
Разделение производства и финансирования имеет корни в модели Острома (Индианская школа государственного управления США) и полицентрической административной системе, но сама рекомендация исходит от П. Друкера.
Внешняя контрактация (Contracting out) отражает как рациональный, так и гуманистически ориентированный менеджмент. Она появилась благодаря ТТИ, но ее также рекомендовали представители ТОВ, в частности Нисканен. Еще один из теоретических столпов данного инструмента - теория квази-рынков, обосновывающая механизмы функционирования системы государственных закупок.
Потребительские сертификаты (ваучеры) как инструменты расширения потребительского выбора и создания конкуренции за потребителей среди поставщиков общественных и социально значимых благ впервые были предложены представителями ТОВ, но они предлагались и представителями маркетинга и рационального менеджмента в целом.
Концепция потребителей вытекает напрямую из теории маркетинга. Конкретное применение концепции - система одного окна или ситуационный менеджмент - являются результатом концепции органического менеджмента и NPA.
Конкуренция в общественном секторе пришла благодаря ТОВ. Когда конкуренция проявляется внутри государственных учреждений, то основой ее является органическая модель менеджмента. Дать менеджеру свободу управлять, т. е. дать ему гибкость в решениях - это вопрос настройки стимулов.
Разделение политики и администрирования изначально восходит к прогрессистам и классическому государственному управлению, но схожие идеи присутствуют и в школе политического анализа.
Децентрализация - концепция, пришедшая из неоклассики, ТОВ и целого ряда подходов, в частности, НГА.
Учет результатов и их измерение восходят к классикам и их идеям о бенчмаркинге государственных организаций. Данные инструменты возродились в неоклассике государственного управления, в анализе политики и рациональном государственном менеджменте.
Аудит результатов и улучшение учета и финансового менеджмента восходят также к данным идеям, с особенным упором на рациональный государственный менеджмент, использовавшим заимствования из частного сектора. Интересно, что целое направление ориентированных на результат методов и оценок получили толчок от PPBS, отсюда же вытекают многие термины в области оценки и аудита результатов (Output, Outcome и др.). С позиций экономической теории влияние оказала теория агентства.
Стратегическое планирование и менеджмент и изменение стиля управления отражает переход в государственном менеджменте от формально-бюрократического рационалистического стиля управления к более гуманистическому. Схожий вывод касается улучшения системы стимулов и персонал-менеджмента в целом.
На взгляд Г. Грюнинга, такой значимый элемент НГМ, как использование ИКТ (концепция e-government), не имеет очевидной теоретической основы. Он характеризует данный инструмент как «практическую идею, полезную для реализации других элементов». Вместе с тем, уже в 2000-е годы по мере все более глубокого проникновения концепции «Электронного правительства» в практику работы общественного сектора возникли и специальные теории. Среди них можно отметить следующие:
- «теорию узаконивания» (enactment theory) Джейн Фонтэйн1. В ней ИКТ представляют собой инструменты, которые могут использовать политики или чиновники тем или иным образом. В зависимости от правильности использования определяется и успех программы. Данный инструментарий создает особые рутины в государственных учреждениях. Однажды созданные, они могут стать частью институциональных блокираторов или же создать новые возможности для развития, став при этом катализатором организационных изменений;
- концепцию «Эры цифрового правительства» (Digital Government Era) Данливи2;
- теории актора и аттрактора3, согласно последнему подходу ИКТ служат аттрактором для реформационных идей, уже существующих в общественном секторе.
В целом можно констатировать, что развитие ИКТ в меньшей степени является фактором модернизации, скорее, это инструмент, позволяющий снизить трансакционные издержки и снять хотя бы частично агентскую проблему, возникающую в случае дискреционного поведения чиновников. Внедрение электронного правительства вместе с тем проблема скорее не техническая, а управленческая, поскольку в зависимости от вариаций внедрения ИКТ могут быть различная структура и объем трансакционных издержек и тем самым конечный социально-значимый результат значительно различается.
Тем самым можно констатировать, что формула «НГМ есть ТОВ плюс менеджеризм» серьезно уязвима и многое, что было осуществлено в ходе реализации реформ в духе НГМ, является уже достаточно сложившимся, а не скорее революционным подходом. Многое в практике реформирования восходит еще к прогрессистам и классическому государственному администрированию, которому более чем сто лет. Целый ряд инструментов успешно зарекомендовал себя еще в 1960 - 1970-е годы, однако тогда же проявились и спорные моменты и недостатки ряда концепций как неоклассической технократической парадигмы, так и «органического менеджмента» (НГА, коммунитаризм, конституционализм и др.). На наш взгляд, не включены некоторые направления, которые значимы для понимания характера и особенностей реализации реформ государственного управления. Она отображает лишь то,
какие теории и концепции объясняли или оправдывали применение тех или иных инструментов НГМ. Этим можно объяснить и то, что признавая НИЭТ как фундамент реформирования, подавляющее большинство исследователей ограничились в рассмотрении ТТИ, ТПС и ТА. Незаслуженно забытыми, на наш взгляд, стали такие разделы НИЭТ, как новая политическая экономия, новая экономическая история и концепция «зависимости о предшествующей траектории развития» (path dependency).
Новая политическая экономия, если рассматривать ее не как раздел теории общественного выбора, а как самостоятельное научное направление в рамках НИЭТ, позволяет объяснить конфигурацию реформ с точки зрения влияния групп интересов, соотношения политических сил, степени развитости демократических институтов. Она дает основу для анализа движущих сил (акторов) реформ, спрогнозировать ее реальные цели и возможные результаты, исходя из ситуации на политико-экономических рынках. Как будет показано далее, в условиях слабости гражданского общества, осуществления реформ сверху, контроля за ее осуществлением со стороны бюрократии, а не общества, результаты реформ будут далеки от декларируемых целей.
Новая экономическая история (Д. Норт и др.) позволяет объяснить с позиции исторического подхода экономические изменения и причины образования эффективных или неэффективных институтов в тех или иных исторических условиях. В сочетании с концепцией «зависимости от предшествующей траектории развития» она позволяет объяснить причины трудности изменения формальных институтов, ригидность неформальных норм, сложности импорта успешных в иной институциональной среде институтов. Кроме того, она рассматривает различия в режимах спецификации прав собственности как ключевую составляющую успехов в экономическом развитии передовых стран, различиями в качестве институтов объясняются и успехи в сфере ограничения бюрократического контроля4. Именно данными обстоятельствами можно во многом объяснить различную степень успеха реформ в странах их осуществляющих. При этом важная роль отводится независимости судебной системы и проблеме разделенности властей и сопоставимой переговорной силе участников политического рынка.
1 J. Fountain Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change. Brookings, 2001.
2 Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler. Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and e-Government Oxford University Press, 2006.
3 Th.M. Snellen and W.B.H.J. van de Donk, eds, Public Administration in an Information Age-A Handbook, IOS Press, Amsterdam, 1998.
4 См. в частности: Радыгин А., Энтов Р. В поисках институциональных характеристик экономического роста (новые подходы на рубеже XX-XXI веков) // Вопросы экономики. 2008. № 8. С . 4-27.
Теория институциональных изменений и подходы в области институционального проектирования1 позволяют как объяснить сущность происходящих изменений в социальных институтах и определить субъектов, заинтересованных в их реализации, так и предложить инструментарий институциональных изменений, позволяющий сконструировать эффективный с точки зрения общественного благосостояния институт.
В целом можно согласиться с позицией Г. Грюнинга, что НГМ не является строгой инс-трументализируемой теорией, что, на его взгляд, вовсе не означает необходимости отказа от него как механизма реформирования, не имеющего прочного теоретического базиса. В НГМ, на наш взгляд, успешно сочетается взаимовлияние теории и практики, поскольку научное сообщество влияет на практику через рекомендации, эмпирические исследования или факты, а также образовательную и культурную среду, и наоборот, практика обогащает теорию. Тем самым симбиоз между теорией и практикой позволяет сформировать если не основу, то теоретическое обоснование реформ. И в данном контексте расширенная трактовка теоретического фундамента реформ предполагает не только критику бюрократии с позиций узкой экономической теории бюрократии, но и рассмотрение причин и форм проявления реформ, исходя из необходимости модернизации традиционной системы Public Administration модернизированной клиентоориентированной системой предоставления публичных услуг, соответствующей реалиям постмодернистского и постиндустриального общества. В целом, на наш взгляд, можно вести речь о «расширенной экономической теории бюрократии», являющейся теоретическим фундаментом реформ государственного управления.
Новый государственный менеджмент, имеющий достаточно широкий теоретический фундамент, можно охарактеризовать как многоаспектное явление, получившее распространение как в странах ОЭСР, так и в целом ряде стран третьего мира .. Хотя его зарождение и успешные примеры развития ассоциируются прежде всего с англоаксонскими странами, можно говорить о его распространении по всему миру. Не обошло это явление и Россию. В ходе реформы государственного управления в нашей стране активно применялся инструментарий НГМ. В табл. 1 дано разъяснение взаимосвязи между элементами НГМ и модернизационными мероприятиями в общественном секторе в России.
Таблица 1
Базовые элементы Нгм и их реализация в России
характеристики (элементы) Нгм, идентифицируемые большинством исследователей Реализация элемента реформы в России
Сокращение бюджетных расходов (в том числе числа чиновников, расходов на госуправление и т. д.) Не является прямой целью реформы, число чиновников, скорее, выросло, как и расходы, на госуправлении.
Подотчетность результатов Частично реализовалось в Концепции АР.
Аудит (оценка) результатов Частично реализовалось в Концепции АР.
Приватизация (функций и задач) Осуществлялось (деятельность комиссии Кудрина/ Алешина). Внешне результаты слабо ощутимы.
Улучшение работы с потребителями (система одного окна и др.) Повсеместно, развитие и внедрение в рамках МФЦ.
Децентрализация Скорее, обратная тенденция к централизации (укрепление вертикали власти).
Стратегическое планирование и менеджмент Начало внедряться как в рамках среднесрочного планирования, так и в целом.
Разделение производства и обеспечения производства общественных благ Частично применялось в рамках аутсорсинговой деятельности, развитие системы ГЧП.
Внедрение конкуренции (структур за ресурсы) Частично внедрено в формате ДРОНДов.
Измерение результативности Внедрение системы показателей результативности в учреждениях - для регионов (Указ 825, 607 и др.) и целевых программ.
Изменение стиля менеджмента Фрагментарно.
Внешняя контрактация (тендеры) Внедрение закона 94-ФЗ.
Рост гибкости управления Фрагментарно.
Улучшение учета Переход на международные стандарты (IPSAS) пока не произошел.
Менеджмент персонала (в вопросах стимулирования) Отдельные элементы в рамках реформы госслужбы.
Потребительские ваучеры Использовались (родовые сертификаты и др.)
Разделение политики и администрирования Практически не применялось за исключением введения института сити-менеджера в отдельных муниципальных образованиях.
Улучшение финансового менеджмента Фрагментарные случаи, нет массового внедрения контроллинга и др.
Рост использования информационных технологий Активное использование в рамках программы «Электронная Россия» и как отдельное направление в рамках Концепции административной реформы.
1 См. в частности: Тамбовцев В. Л. Теория институциональных изменений. М.: ТЕИС, 2005; Тамбовцев В. Л. Основы институционального проектирования. М.: Инфра-М, 2012.
2 На пути к государству XXI века / под ред. Е. А. Капогузова. Омск: Русь, 2008.
Таблица 2
дополнительные элементы Нгм и их реализация в России
Элементы (направления) реформы госуправления, характерные для стран ОЭСР Реализация элемента реформы в России
Борьба с коррупцией В целом активные риторика и действия, но слабые результаты (падение индекса восприятия коррупции (СР1) за период реформ).
Разделение правительства на правоустанавливающие, контролирующие органы, и структуры по производству услуг Осуществлено в соответствии с Указом президента № 314.
Дебюрократизация и сокращение регуляций Активное осуществление в рамках второго и частично третьего этапа реформ.
Рост подотчетности и бюджетного контроля Достаточно слабое продвижение
Внедрение системы менеджмента качества (TQM, ISO, CAF, EFQM) Частичное внедрение в отдельных сферах производства общественных благ (образование, здравоохранение) и пилотное внедрение в Ивановской области системы CAF.
Кроме того, можно отметить те ключевые направления в области реформирования госуправления, которые были характерны для мэйнстри-ма НГМ и нашли отражение в России (табл. 2).
Во многом вследствие несоответствия российской институциональной среде попытки внедрить успешно зарекомендовавший себя в англосаксонских странах инструментарий оказались неэффективными с точки зрения достижения
целей реформ (в частности, административной). Вместе с тем, на наш взгляд, возможно Парето-улучшение ситуации с позиции общественного интереса за счет использования потенциала негосударственных субъектов реформирования и более глубокого анализа ex ante условий внедрения реформационного инструментария с использованием методологии институционального проектирования.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Капогузов Е. А. Институциональная структура производства государственных услуг: от веберианской бюрократии - к современным реформам государственного управления. - Омск: изд-во ОмГУ, 2012 - 400 с.
2. Тамбовцев В. Л., Капогузов Е. А. Реформы государственного управления: теоретические основы и практическая реализация: учебное пособие. - М.: ТЕИС, 2010. - 186 с.
3.Gernod Gruening. Origin and theoretical basis
of New Public Management // International Public Management Journal. - 2001. - № 4. - P. 1-25.
4. Pollitt Ch., Bouckert G. Public Management Reform: Comparative Analysis: 2-nd Edition. - Oxford: Oxford University Press, 2004.
5. Vogel R. Zur Institutionalisierung von New Public Management. Disziplindynamik der Verwaltungswissenschft unter dem Einfluss ökonomischer Theorie. - Deutsche Universitäts-Verlag, 2006.
капогузов Евгений Алексеевич - кандидат экономических наук, доцент, Статья поступила в редакцию:
заведующий кафедрой экономической теории и предпринимательства Ом- 11 декабря 2012 г.
ского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
© Е. А. Капогузов, 2G12
Новые книги
Рыженко л. и. методы управления развитием поселений: монография. - Омск: СибАДИ, 2010. - 396 с. Ил. 42. Табл. 27. Прил. 4. Библиогр.: 198 назв.
ISBN 978-5-93204-533-6
В монографии исследован феномен управления развитием поселений, увязанный с подходами к управлению в разных исторических и социально-экономических условиях. Приводятся теории и методы управления поселениями. На основании анализа феномена управления разработана и приведена общая методологическая схема управления территориальным развитием. Значительное внимание уделено планово-проектной стадии управления, методам разработки стратегии развития поселений, генеральному плану развития, правилам землепользования и застройки. Проанализированы такие компоненты в цикле управления территориальным развитием, как привлечение ресурсов, организация, обратная связь в форме получения данных из обследований и статистических отчетов. Рассмотрены процедуры контроля, основанного на индикаторах, и бюджетирования, ориентированного на результат.
Адресуется ученым-экономистам, специалистам-практикам, преподавателям и студентам.
