Модернизация госуправления в Европе: на пути к неовеберианству? Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ

Евгений КАПОГУЗОВ

МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕ: НА ПУТИ К НЕОВЕБЕРИАНСТВУ?

Большинство европейских стран прошли в последние два десятилетия через волну реформирования системы государственного управления в русле нового государственного менеджмента (New Public Management - НГМ). В первую очередь речь при реформировании шла об изменении стиля, метода и характера работы государственных учреждений, повышении эффективности и результативности их работы. Условия реализации и соответствующие результаты реформ различаются, что позволило одним из ведущих специалистов в вопросах анализа реформирования государств К. Поллиту и Г. Букерту говорить о "передовиках" и "отстающих" в данной сфере. Различия в подходах к государственному управлению привели к видоизмененной модели государства - концепции неовеберианского государства и бюрократии. Рассмотрим её основные черты в целом и на примере немецкоговорящих стран Европы - Германии, Австрии и Швейцарии.

Неовеберианство: сущность концепции

Концепция неовеберианского государства является результатом синтеза ве-берианской модели бюрократии и привнесения в работу организаций общест-

1 См. Pollitt Ch., Bouckaert G. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Second Edition. Oxford University Press, 2004.

2 Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Aufl., Tübingen 1976. См. также Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

© Капогузов Евгений Алексеевич - доцент, зав. кафедрой экономической теории и

предпринимательства Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.

венного сектора стиля, методов и инструментария из частного сектора с целью роста прежде всего экономической эффективности.

Приведём основные черты старой, основывающейся на веберианской модели бюрократии парадигмы государственного управления:

- бюрократия отличается дифференцированной иерархией должностей и четкой траекторией карьерного роста;

- процесс принятия решений является формализованным;

- методы и способы действий стандартизированы и установлены правилами и предписаниями;

- в структуре коммуникаций в бюрократии доминируют письменные указания, в основе которых лежит делопроизводство, бумаготворчество.

Бюрократы стимулируются к лояльности следующим способом:

- соответствующая социальному статусу оплата труда;

- система пожизненного найма;

- чёткие «конвейерные» перспективы (один выходит из должности - последующий занимает его место) карьерного роста.

Существовавшая на протяжении длительного времени (и во многом существующая ещё сегодня) веберианская модель нашла своё применение в европейских странах в силу культурно-исторических особенностей и сложившейся правовой системы. Если в континентальной Европе правовая система исходит из кодифицированного права, то в англосаксонских странах господствующей стала система общего, прецедентного права. Становление континентальной модели бюрократии вольно или невольно (вследствие, на наш взгляд, институционального отбора более эффективных и отвечающих принципам централизации и иерархизации систем управления в крупнейших странах Европы -Франции и Германии) шло по веберианскому пути, который определял траекторию развития модели государственного управления до 80-х годов ХХ века. В её рамках влияние опыта частного сектора на принципы и систему управления организациями в общественном секторе было незначительным. Управленческая дихотомия между частным и общественным сектором была устранена в ходе своеобразной "менеджеристской революции", когда в практику управления государственными учреждениями были привнесены методы, стиль и опыт управления частными организациями. Конечно, такая "смена парадигмы" была бы невозможна без внутренней эволюции государств "старой Европы", во многом под влиянием как внутренних (бюджетный кризис, рост ожиданий населения, касающихся улучшения государством качества услуг, политическая конкуренция и др.), так и внешних (глобализация рынков труда и капитала) факторов. Теоретическим базисом выступало развитие представлений о государстве и бюрократии в рамках новой институциональной экономической теории, в особенности затрагивающую трансакционные издержки, права соб-

ственности и теорию агентских отношений1. Это позволило объяснить отличное от веберианских принципов индивидуалистическое поведение бюрократов.

Тем самым сложившаяся бюрократическая модель с её специфическими (положительными) чертами, такими как профессионализм, меритократия, высокая эффективность процессов, политическая нейтральность, была дополнена следующими элементами реформы в духе НГМ:

- децентрализация и делегирование ответственности за принятие оперативных решений на уровень непосредственных исполнителей, предоставление менеджерам большей свободы в достижении поставленных организации целей; повышение эффективности за счёт использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;

- ориентация в оценке эффективности деятельности госучреждений на непосредственные результаты (Output), конечные результаты и социальный эффект (Outcome, Impact) от их деятельности, а не на затраты ресурсов (Input), необходимых для их достижения (менеджмент по результатам или его модифицированная версия - перформанс-менеджмент);

- развитие в общественном секторе конкуренции и ориентации на интересы и нужды потребителей; понимание состязательности как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества; использование техники проведения тендеров и заключения контрактов с государственными служащими;

- обширная "приватизация задач", заключающаяся в пересмотре целесообразности исполнения тех или иных задач со стороны непосредственно государственных органов и тем самым развитие процессов как приватизации собственности, так и системы аутсорсинга;

- использование в государственных учреждениях менеджмента, присущего частным фирмам, то есть переход от бюрократического стиля руководства к большей гибкости и применению новых, в частности, электронных технологий;

- развитие "клиентоориентированности", отношение к гражданам не как к просителям, а как клиентам, которым должны быть предоставлены высококачественные услуги удобным способом и с максимальным комфортом.

В результате такого дополнения традиционное европейское правовое государство становится более рыночноориентированным, более "отзывчивым" на потребности общества, более гибким и эффективным с точки зрения приспособления к изменяющимся условиям окружающей среды.

Во многом под влиянием ситуации "приватизации задач" государства возникла концепция "координирующего государства" (enabling state), в основе ко-

1 Подробнее о новой институциональной экономической теории и теории агентских отношений (теории агентства) см. в частности: Новая институциональная экономическая теория. п/р А.А. Аузана. М.: Инфра-М, 2006; Институциональная экономика п/р А.Н. Олейника. М.: Инфра-М, 2005. С. 26-75; А.Е. Шаститко. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЕИС, 2002. С. 378-400.

торого лежит принцип субсидиарности. Отказ от идеи "государства всеобщего благосостояния", от "роскоши благотворительности" сместил акценты от государственного патернализма к созданию условий для реализации интересов широкого круга заинтересованных сторон. Возникает новое понимание отношений между государством, рынком и гражданским обществом.

В целом можно констатировать взаимодействие одного подхода - административного, с другим - менеджеристским, на который ориентировались реформаторы в рамках нового государственного менеджмента идеального типа. Под влиянием переноса инструментария из частного сектора в практику работы государственных учреждений возник своеобразный синтез - бюрократия нео-веберианского типа. Благодаря процессу социального обучения система госуправления в странах континентальной модели смогла существенно изменить веберианскую культуру в сфере управления государством в направлении большей "клиентоориентированности" даже в тех случаях, когда "чистые" варианты НГМ-реформ были реализованы лишь частично.

Характерные черты такого синтеза проявляются в следующих свойствах модели неовеберианского государства (НВГ)1:

- НВГ является правовым государством, центральной системой отношений в обществе. Но его слуги более не бюрократы, а профессиональные менеджеры в сфере услуг, ориентированные на результат и потребителей;

- граждане обладают в таком правовом государстве правами и обязанностями. Но благодаря их роли как потребителей и участия в процессе определения объёма и структуры производства общественных и социально значимых благ (в том числе с использованием институтов прямой демократии) устанавливается равновесие между спросом и предложением, что позволяет если не снять, то сгладить проблему субоптимального выпуска бюро2;

- система представительной демократии защищает граждан и узаконивает правовое государство и его аппарат, рассматривая участие граждан в делах власти как потребителей и представителей;

- государственное право, включая административное, является по-прежнему основным инструментом функционирования правового государства и отношений гражданин - государство. Но частное право всё

1 Bouckaert G, Auf dem Weg zu einer neo-weberianischen Verwaltung. New Public Management im internationalen Vergleich. In: Politik und Verwaltung. Sonderheft 37, s. 354-372, 2006.

2 Согласно У. Нисканену, вследствие асимметрии информации между чиновниками и политиками объем выпуска государственных учреждений (бюро) в два раза больше равновесного, см. подробнее Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971 или Р.М. Нуреев. Теория общественного выбора. М.: ГУ-ВШЭ, 2005. С. 359-363.

больше и больше становится комплиментарным инструментом для решения государственных вопросов;

- существует чётко выраженная государственная служба с её особенностями (статус, культура, условия). Её нейтральность и забота о законности дополняются ориентацией на конечные социально значимые результаты и воспроизводством профессиональной культуры высококачественного обслуживания;

- основной упор на процессы и регламенты, гарантирующие легальность решений, подкрепляется заинтересованностью в результате, в эффективности, в достижении поставленных обществом целей.

Возникает вопрос: насколько данные черты характерны для всех стран ОЭСР и не идёт ли речь об этом феномене в рамках исключительно континентальной модели государственного управления?

Варианты модернизации: страны НГМ- и НВГ-типа

В развитии государственного (общественного) сектора можно идентифицировать три группы стран, осуществлявших широкомасштабные реформы системы управления.

Первая группа включает англосаксонские страны: Австралию, Новую Зеландию, Великобританию и США. Акцент при реформе там делался на преобразовании государственных учреждений в направлении ориентации их деятельности на конечный результат. Радикальным процессом реформирования в особенности отличаются первые три страны, что выражалось в стремлении достижения большей эффективности и результативности в государственном управлении путём введения рыночных процессов и механизмов. В Великобритании эта политика нашла отражение в создании агентств, обширной приватизации государственных предприятий и внедрении системы конкурсных торгов в сфере государственных закупок на различных уровнях. Кроме того, эта группа характеризуется направлением реформ сверху, от центральных органов к местным уровням исполнительной власти (США, скорее, характеризуются противоположной тенденцией).

Ко второй группе относятся скандинавские страны и Нидерланды. Процессы реформирования в этих странах отличаются высокой степенью концентрации центральных правительств и коммун, а также консенсусным подходом. К примеру, в Голландии многочисленные реформационные проекты проводились по инициативе коммун и при поддержке правительства. Здесь стоит упомянуть прежде всего город Тилбург, получивший международную известность из-за введения (посредством контрактного менеджмента) коммунальной организации концерна с моделью сити-менеджера. В фокусе реформ находится внутренняя модернизация общественного сектора, которая должна быть достигнута путём развития персонала и организационных аспектов, а также использования новых

инструментов менеджмента. Процессы реформирования протекали здесь в отличии от первой группы спокойнее и менее радикально.

В третью группу входят Германия, Австрия и Швейцария, а также Франция и южные страны "старой" Европы, которые отличаются более осторожным подходом к реформам. Модернизация управления в этих странах началась позже, чем в первых двух группах, и проходила сложнее из-за сильно выраженного влияния правового и поведенческого подхода веберианской модели. Особенно отличалась Германия, где вначале отмечались лишь единичные, бессистемные случаи применения НГМ, основополагающая же концепция была внедрена позже, в середине 1990-х годов, когда на коммунальном уровне возникли определённые инициативы. Ключевым элементом реформ в этих странах также являлась внутренняя модернизация.

С точки зрения упомянутой выше концепции "координирующего государства" в контексте соотношений между задачами государства и общества, можно выделить два подхода. Северный вариант (англосаксонские и скандинавские страны) подчёркивает отношение к гражданам как к соучастникам общественного диалога в рамках базирующегося на правах и обязанностях гражданского государства. Континентальная версия основное внимание уделяет профессиональному государству, которое ориентируется на парадигму "граждане как клиенты".

Исходя из вышеперечисленных факторов (влияние правовых и культурных традиций, преобладание государственного патернализма или автономии, роль государства как основы общественных отношений или как координатора гражданского общества и др.) можно выделить два типа модернизации государственного управления в странах ОЭСР. К первому относятся страны, в которых преобладают упомянутые черты неовеберианства (страны НВГ-типа), ко второму - страны, более склонные к ориентации на рыночный характер государства, при котором оно играет преимущественно координирующую функцию (страны НГМ-типа). С нашей точки зрения, наибольший интерес представляет знакомство с опытом реформирования неовеберианских (Германия, Австрия, Швейцария) государств с континентальной моделью управления, основные черты которой ближе к российской модели бюрократии.

Германия: движение снизу вверх, но вперед ли?

Как отмечают многие исследователи, Германия "проспала" начало реформ в духе НГМ, в особенности это касается федерального уровня. В отличие от англосаксонских стран, где реформирование началось на уровне центральных органов власти, в Германии оно шло снизу вверх и изначально затронуло уровень местных органов власти. Первые идеи о необходимости перестройки традиционной немецкой бюрократии по примеру опыта голландского города-концерна Тилбурга начали высказываться ещё в конце 1980-х годов. Отсутствие ранее попыток реформирования объясняется отсутствием давления обстоятельств и

высоким уровнем эффективности немецкой бюрократии в международном сопоставлении.

После объединения Германии курс на реформирование, инициатором и вдохновителем которого в значительной степени был коммунальный совет по упрощению управления (KGST - в настоящее время коммунальный совет по менеджменту в государственном управлении) привел к возникновению немецкой версии НГМ - Neue Steuerungmodell (далее NSM). Во многом способствовала этому и необходимость более экономного и эффективного местного управления в условиях начинающих проявляться уже в начале 1990-х годов признаков бюджетного кризиса. Рост социальных расходов и потребность в мобилизации финансовых ресурсов для поддержки новых восточных земель привели к тому, что решать возрастающие проблемы традиционным бюрократическим способом - увеличением бюджета - стало практически невозможно. Начавшийся в 1992 году с инициатив коммунального сообщества по развитию менеджмента (KGST) процесс внедрения элементов охватил подавляющее большинство немецких коммун и общин. Данный подход обещал рост эффективности и ориентации на потребителей, переосмысление общественных задач, что явно должно было способствовать политическому консенсусу.

На практике модернизация системы управления в коммунах привела к противоречивым результатам. Отдельные элементы НСМ (в частности контрактный менеджмент между политическим и административным уровнем власти) были внедрены в единичных случаях, другие - особенно те, которые возможно было реализовать в рамках традиционной веберианской модели, - практически повсеместно. Наибольшие успехи этом контексте заметны в вопросах клиенто-ориентированности, создания центров по работе с населением и усовершенствования процессов и регламентов. Значительно хуже обстоят дела с внутренней организационной модернизацией, в частности с созданием автономных административных единиц, отвечающих за конкретные публичные услуги. Зачастую процесс децентрализации приводил к потере координации и управляемости, ведомственному эгоизму и росту издержек внутри организации. В связи с этим во многих коммунах наблюдается возврат к традиционным иерархиям.

На уровне федеральных земель процессы модернизации активно начали проявляться лишь к началу XXI века. Их ключевые направления - ликвидация дублирующих структур и промежуточных инстанций, сокращение персонала и уровней иерархии. Попытки внедрить на уровне земель мероприятия в области финансового менеджмента и бюджетирования также привели к противоречивым результатам. Например, в Баден-Вюртемберге расходы на внедрение системы расчёта издержек, результатов, контроллинга и другие элементы "реформы столетия" превысили 250 млн евро, но не привели с каким-либо серьёзным изменениям в эффективности работы земельных органов власти1.

1 http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/fm/978/PAP0503B%C4VOL.pdf

Что касается федеральных органов, то здесь реформы в духе НГМ реализо-вывались лишь в незначительной степени. Ориентация на "компактное государство" в период правления коалиции ХДС/ХСС сменилась ориентацией на концепцию "координирующего" государства во время правления администрации канцлера Г. Шрёдера. Как мероприятие в области модернизации можно считать попытки применения электронного правительства (в 1999 году была принята специальная программа) и "вечную борьбу" по сокращению бюрократии, приводящую, правда, к тому, что в структурах соответствующих министерств возникали лишь новые отделы и комиссии по борьбе с бюрократией...

В Швейцарии новейшая волна реформирования государственного управления началась с 1989 года в рамках Национальной исследовательской программы № 27. Ключевым элементом этого этапа реформы является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Вместо института сметного финансирования вводится БОР, в этом случае детальный, легко контролируемый с точки зрения исполнения, но слабо влияющий на достижение социально значимых целей механизм заменяется ориентацией на "глобальное бюджетирование" деятельности учреждений и формулирование целей их работы со стороны вышестоящих, главным образом политических органов.

Реформы государственного управления в Швейцарии (также как и в Австрии) характеризуются понятием "Ориентированное на результативность государственное управление" (Wirkungsorientierte Verwaltung) - разновидность реформы в духе НГМ. Главным её аспектом становится смещение ориентации на конечный результат: от управления процессами к управлению результатами. В отличие от рынка, государственные учреждения производят нерыночные, общественные блага: безопасность на улицах и безопасность строительства объектов, социальная помощь и среднее образование. Результат и деятельность государства складываются из синергетического эффекта деятельности госслужащих "переднего края" (учителей, полицейских, социальных работников) и поддерживающих служб (служб персонала, финансов, наблюдательных и контрольных учреждений). Но для общества важнее не расходы на производство общественных благ, а в значительно большей степени конечный результат: уровень образования в обществе, продолжительность жизни, уровень преступности и т. д.

В Швейцарии на федеральном уровне и на уровне кантонов и коммун в 1990-е годы вместо министерств были образованы агентства по образцу Великобритании. В них внедрены индикаторы издержек, результатов и воздействия, аудит и оценка деятельности агентств, а также глобальное бюджетирование. Произошли изменения также в области разделения политического (стратегического) и административного (оперативного) управления, существенные изменения в области персонал-менеджмента, в организационно-правовой сфере деятельности государственных учреждений. Так, государственная метеослужба была преобразована в "Метео-Швайц", рыночноориентированный орган сферы услуг, то есть финансово и организационно автономную структуру.

Схожие изменения прошли в ведомствах по строительству, культуре, архивной службе и др.

Текущее развитие реформы связывается с перманентным анализом государственных задач. В 2005 году на заседании правительственной комиссии было решено отказаться от финансирования 160(!) небольших правительственных функций, а также от дублирования деятельности различных уровней власти. Последнее касается служб персонала, информационного и компьютерного обеспечения. Ориентация на холдинговую структуру в работе органов власти зачастую позволяет достигнуть серьезной экономии. Как и десять лет назад, речь идёт о необходимости совершенствовать регламенты и процессы и достигать тем самым улучшения обслуживания потребителей.

Для реализации пакета реформирования государственного управления швейцарский бундесрат принял девять постановлений, затрагивающих деятельность правительства конфедерации в целом и ряд конкретных вопросов:

- перепроверку организационной структуры всех департаментов правительства;

- анализ процессов и стратегий в области персонала, в том числе упрощение регулирования;

- устранение дублирующих функций;

- упрощение внутренних регламентов и сокращение документооборота;

- централизацию библиотечного дела;

- перепроверку актуальной необходимости наличия внепарламентских комиссий.

Оценочная величина бюджетной экономии в результате данных мероприятий, по подсчётам разработчиков реформационного пакета, должна составить 30 миллионов швейцарских франков в 2007 году и 40 миллионов франков начиная с 2008 года.

Австрийская реформа касалась в первую очередь федерального уровня власти. Цели назывались традиционные, но при этом и противоречивые: рост качества работы государственных органов, эффективности и результативности в производстве общественных благ, рост ответственности и прозрачности, финансовая экономия, ориентация на граждан или усиление демократического участия.

В Австрии в этой связи реформу государства сравнивают с "бесконечной историей", поскольку первые элементы реформирования управления в австрийской империи восходят к XVIII веку - времени императрицы Марии Терезы. Столь долгая связь не должна удивлять, так как многие государственные институты австрийской империи сохранились в действующей до сих пор Конституции Австрийской республики, принятой ещё в 1920 году. Вместе с тем начиная с середины 80-х годов ХХ века каждое австрийское правительство предпринимало те или иные законодательные усилия по реформированию государственного управления. Это касалось прежде всего реформы правового регулирования государственной службы, реструктуризации правительства, внедрения меро-

приятий по экономии бюджетных расходов, в особенности за счёт сокращения персонала, улучшения взаимодействия между гражданами и органами государственной власти. В 1988 году на федеральном уровне был принят проект "Менеджмент государства", целью которого была рационализация работы государственных органов по критериям экономической эффективности. В середине 90-х годов всё большее влияние оказывают и идеи нового государственного менеджмента (НГМ). Принятая в 1997 году программа "Инноваций в сфере управления государством" ключевой задачей ставила преобразование государства в организацию, предоставляющую услуги гражданам. Реализация этой миссии должна была быть достигнута за счёт современной системы управления персоналом, внедрения инструментов управления из частного сектора и роста эффективности обслуживания граждан с помощью электронного правительства. Вместе с тем этот этап реформ забуксовал, что подтверждалось оценками иностранных наблюдателей, называвших Австрию в числе отстающих1.

Со сменой правительства в 2000 году произошло заметное оживление ре-формационных усилий. Уже с лета 2000 года в результате работы правительственных комиссий возник целый спектр предложений, приведший в итоге к принятию совместного федерального и земельного пакета реформ. Важнейшими элементами пакета являлись закон о реформе государственного управления, мероприятия в области дерегулирования, а также структурная реформа управления средним образованием, в финансовой сфере, юстиции и полиции. Потенциальная экономия от проводимых мероприятий насчитывала 1,54 миллиарда евро, 70% от этой суммы - за счёт сокращения персонала. Важной составляющей мероприятий стала также передача компетенций от федеральных местным органам власти, позволившая организовать их реализацию путём предоставления широкого спектра публичных услуг в одном месте по принципу "единого окна". Существенно улучшилась и организация работы электронного правительства. Возник единый портал службы помощи гражданам (www.help.gv.at), дающий практически исчерпывающую информацию по всем аспектам взаимодействия гражданина и государства, начиная от получения паспорта и заканчивая поиском работы. В 2004 году вступил в силу закон об электронном правительстве. Это позволило Австрии в 2006 и 2007 году занять первое место в конкурсе European Public Service Award на лучшую модель электронного правительства в Европе2.

Большое значение, как и ранее, на современном этапе реформ в Австрии придаётся внутренней перестройке государственных учреждений, упразднению излишней бюрократии и сокращению персонала. Так, разовая проверка показала, что в 12 министерствах федерального австрийского правительства 4700 человек, или треть всего персонала, занимались "администрированием админист-

1 Naschold u.a. Innovation, Effektivität, Nachhaltigkeit: Internationale Erfahrungen zentralstaatlicher Verwaltungsreform, edition sigma, Berlin, 1999, s. 14.

2 http://www.help.gv.at/Content.Node/340/Seite.34060628.html

раций". Для сокращения излишних уровней иерархии были образованы межведомственные кластеры (совместная транспортная служба и др.), был произведён аутсорсинг бухгалтерских операций. В результате только в бухгалтерии за четыре года было сокращено около 40% персонала.

В качестве других мероприятий в области внутренней организации работы государственных учреждений стоит отметить внедрение инструментов перфор-манс-менеджмента - управления по результатам, расчёта издержек и показателей результативности работы. Не обошлось и без "модных" инструментов в области учёта, контроля и менеджмента, таких как бенчмаркинг (сравнение результатов работы аналогичных учреждений и выявление «лучших практик»), Balanced Scorecard и всеобщий менеджмент качества (TQM). Стоит отметить и улучшение информационно-технологической составляющей работы государственных учреждений, в частности внедрение персонал-менеджмента на базе программных продуктов SAP, электронного документооборота и др. Внедрение информационно-коммуникационных технологий также способствовало сокращению персонала.

Модернизация коснулась и исполнения ряда социально значимых задач. Например, произошло объединение австрийской полиции и жандармерии. В области высшей школы это нашло отражение в предоставлении большей свободы университетам как в сфере принятия решений, так и в финансовой. В частности, были введены элементы бюджетирования, ориентированного на результат, и глобального бюджетирования вместо традиционной камералистики, предполагающей лишь учёт расходов и сметное финансирование деятельности учреждений.

В целом можно сказать, что в Австрии, несмотря на наличие законодательных архаизмов в области федерализма и в других сферах, в последние годы наблюдается ускоренное движение в направлении неовеберианского государства. Её уже, в отличие от Германии, нельзя назвать "отстающей", а по классификации Букерта она находится на пути от структурно-консервативного состояния к ситуации "осторожной модернизации"1. Вместе с тем Австрия не отошла от положительных сторон веберианской бюрократии, в частности эффективности процессов, справедливости и отсутствия коррупции, лояльности и компетентности. Эти положительные стороны веберианской модели находят всё большее признание и в англосаксонском мире2. Так, по опросам Евробарометра, Австрия по степени доверия к таким государственным институтам, как полиция, правительство, судебная система находится в первых рядах. Её конечная цель - комбинация положительных элементов правового государства и традиционной культуры управления с прогрессивными элементами НГМ в инновативной форме.

1 Bouckaert G. Die Dynamik von Verwaltungsreformen. Zusammenhänge und Kontexte von Reform und Wandel. In: Jahn u.a. Status-Report Verwaltungsreform. Eine Zwischenbilanz nach 10 Jahren. Edition sigma, Berlin 2004, s. 23 f.

2 Paul Du Gay In Praise of Bureaucracy. Sage, London, 2000.

* * *

Модернизация в духе идей НГМ, несомненно, привела к существенным культурным изменениям в странах с сильными бюрократическими традициями, к которым относятся упомянутые немецкоговорящие государства Европы. Преодоление закрытости касты бюрократов, оторванности государственных учреждений от интересов общества и служения ему, а не собственным интересам или интересам начальства, является наиболее успешным результатом долголетних эволюционных изменений у них системы государственного управления. Простое же суммирование традиционных бюрократических ценностей и современных управленческих подходов из частного сектора не всегда приводило к задуманным результатам. В этом плане, в частности в Германии, речь идёт скорее не о возникновении синтетической неовеберианской модели государства, а о параллельном существовании традиционных бюрократических и новых, "ме-неджеристских" элементов государственного управления. В какой-то степени импорт эффективных институтов государственного управления из стран-лидеров в Германию в итоге оказался невозможен. В англосаксонских странах, в которых соответствующая среда, в частности традиции Civic Culture Administration, была более благоприятной, предоставление большей свободы менеджерам и децентрализация, сопровождаемая улучшением подотчётности (accountability), позволила, к примеру, Новой Зеландии выйти к середине 1990-х годов в мировые лидеры в области эффективности государственного управления и создать условия для экономического роста. Как показывает опыт реформирования коммун Германии, даже в условиях устоявшихся веберианских бюрократических традиций предоставление свободы принятия решений менеджерам внутри учреждений и сложившихся иерархий зачастую не меняло ментальные модели чиновников, как это предполагалось, в направлении роста эффективности их работы, зато приводило в ряде случаев к коррупции и "ведомственному эгоизму". Поэтому движение других стран, включая Россию, к более эффективному государству должно осуществляться с учётом институциональных условий, но не должно слепо копировать даже эффективные в иной культурной и социальной среде институты.