CC BY
90
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКОЙ В ЗАПАДНЫХ СТРАНАХ И РОССИИ
УДК 323
Значительную часть XX века европейскими государствами использовалась бюрократическая модель управления (т.н. «веберианская модель»), которая является сложившейся и устойчивой традицией и характеризуется профессионализмом, меритократией, политической нейтральностью. Она действует согласно следующим принципам: существование иерархии должностей и определенная траектория карьерного роста; формализация процесса принятия решений; стандартизация действий чиновника; коммуникация посредством письменных указаний и т.п.
Веберианский путь определял траекторию развития европейской бюрократии до 1980-х годов. Разница между частным сектором и государственно-административным была принципиальной. Работа чиновника отличалась предсказуемостью, четкими карьерными перспективами, была, как правило, пожизненной.
Примерно со второй половины 1960-х годов происходит снижение эффективности государственного управления, особенно в области социальной политики. Переломным моментом в системе управления стали 1970-е годы. Они характеризуются экономическим кризисом, дефицитом бюджета, инфляцией. Традиционные управленческие модели перестали соответствовать требованиям текущего момента. Появились точки зрения о кризисе государства, о возможностях замещения его функций структурами гражданского общества. Кризис государства практически во всех частях света выразился, к примеру, в серьезных претензиях к традиционной государственной системе социальной защиты в развитых странах.
Значительная часть европейских стран в последние десятилетия реформировали свою систему государственного управления согласно концепции нового государственного менеджмента - New Public Management. Суть этого реформирования заключалась в изменении стиля, метода и характера работы правительственных учреждений с целью повышения их эффективности и результативности. В результате «менеджерской революции», привнесшей
Е.И. ХУБУЛУРИ
в практику госучреждений опыт управления частными организациями, было в значительной степени сглажено разделение на частное и общественное.
Новый государственный менеджмент во многом исходил из идей неовебериан-ского государства. За ним стоит соединение веберианской модели бюрократии и стиля методов и инструментария частного сектора с целью большей эффективности. Этой эволюции способствовали определенные изменения в Европе и мире: слишком большие затраты на управление и дефицит государственного бюджета, возросшие ожидания населения, экономическая глобализация и т.п. Поэтому трансформация веберианской модели стала неизбежной. Инновации в системе управления сводились к следующему:
- применение в общественном секторе конкуренции и использование принципа состязательности. Это способствует снижению издержек услуг и повышению их качества;
- ориентация на конкретные результаты деятельности и значимый социальный эффект, а не на затраты ресурсов;
- делегирование ответственности за принятие решений на уровень непосредственных исполнителей и предоставление им большей свободы;
- использование контрактных отношений как внутри государственных учреждений, так и при взаимодействии с частными организациями;
- пересмотр исполнения задач государственными органами в сторону «приватизации задач» и собственности, развитие аутсорсинга;
- переход от бюрократического стиля к более гибкому;
- клиентоориентированность, т.е. отношение к гражданам как клиентам [2, с. 31].
Все это приводит к значительному повышению эффективности модели управления, его большей гибкости и большей приспособленности к потребностям общества. Веберианская модель бюрократии под влиянием идей, идущих из частного сектора, стала неовеберианской, более клиентоориентированной.
В чем заключается принципиальное отличие этой новой модели неовебериан-ского государства? Бюрократы сменяются профессиональными менеджерами, специализирующихся на сфере услуг и ориентированных на потребителей; граждане рассматриваются так же, как потребители, и участвуют в процессе разработок и корреляции социально значимых благ; как регулятор и инструмент решения государственных вопросов используется не только административное, но и частное право; делается упор на эффективность и результативность новой политики [2, с. 33]. В результате нового государственного менеджмента - New Public Management - была преодолена традиционная замкнутость бюрократии, были созданы новые форматы взаимодействия общества и государства, была создана новая государственная концепция управления, ориентированная на общество.
Концепция «государства всеобщего благосостояния» сменилась концепцией «координирующего государства» (enablig state), использующей принцип субсиди-арности. Формируется новая система отношений между государством, обществом и рынком.
Новые элементы государственного управления, хоть и не заменили существующую систему государственного управления, но позволили ее существенно обновить. Наиболее успешно новый менеджмент был реализован в англосаксонских странах с присущим им либеральным уклоном. Традиционное недоверие государству и бюрократическим механизмам сформировали особую традицию, отличающуюся от европейской. Особенно ярко это проявляется в новых подходах к системе управления. Именно в США зарождаются New Public Management и концепция маркетинговой модели организации государственной политики. Согласно новым подходам результативность предполагается повысить за счет внедрения в государственное управление рыночных механизмов и процессов. К гражданам относятся как к соучастникам общественного диалога.
На основе идеологии неоменедже-риализма и принципа сокращения государственных расходов на Западе с 1980-х годов усиливаются тенденции рационализации ресурсов и приемов управления в социальной политике. Неоменеджерализм сокращает привилегии профессиональной автономии, требует большей подотчетности и ответственности оказывающих социальные услуги, позволяет расширить возможности выбора граждан - пользователей услуг и повысить ценность профес-
сионализации и стандарты квалификации среди работников.
Начинается формирование новых институциональных механизмов в социальной политике, расширение участия в ней региональных и муниципальных органов власти. Децентрализация управления, особенно социального управления - эта общеевропейская тенденция в настоящий момент.
Особое место отводится региональной политике. Различия между регионами в уровне развития, разные социальные проблемы делают региональную политику особенно актуальной. Также важно отметить, что социальная политика наиболее эффективна именно на региональном уровне. В региональной политике раньше господствовала распределительная система, способствующая социальному паразитизму. С кризисом более актуальной стала неолиберальная американская модель стимулирования регионального развития.
Большое внимание в последнее время уделяется принципу субсидиарности. Концепция субсидиарности прошла долгий путь развития. Принцип субсидиар-ности был известен еще в древности, но его значение с течением времени существенно трансформировалось: от простой концепции автономности в социальных организациях до инструмента рационального распределения компетенций в рамках социальных организаций в целом и государств, в частности [1, с. 57]. Данный принцип предполагает передачу вышестоящим инстанциям (например, в системе: семья - община - регион - республика -федеральный центр) только те полномочия, которые не могут быть выполнены в нижестоящих инстанциях. Политические решения должны приниматься на максимально возможном низком уровне.
Принцип субсидиарности выражается в том, что прямое участие государства должно происходить в большей степени по «остаточному принципу», другими словами, должно быть ограничено обстоятельствами, не подпадающими под действие всех других средств социальной защиты (и, прежде всего, социального страхования). Кроме того, субсидиарность выражается в большой степени децентрализации и самостоятельности в управлении различных институтов социального обеспечения.
Одним из базовых принципов гражданского общества является множественность интересов и стремление к их максимальному учету при принятии решений, особенно в социальной сфере. А поскольку учет разнообразных, зачастую разнонаправленных, интересов представляется
делом чрезвычайно трудоемким, демократическое государство, создавая соответствующие условия, стимулирует самого индивида, а также различные объединения граждан самостоятельно решать возникающие в обществе проблемы. Это и является одной из основ принципа субсидиарности.
Мировой опыт развития демократии продемонстрировал действенность социального партнерства, базирующегося на конструктивном взаимодействии всех секторов общества (государственного, коммерческого, некоммерческого) в решении социально значимых проблем. В основе же социального партнерства лежит принцип субсидиарности, определяющий критерии для распределения зон ответственности общественных секторов за конкретные участки работы в этом направлении. Гражданское общество берет на себя решение отдельных социально значимых проблем, в то время как государство решает задачи, требующие централизованного управления сверху. Иначе говоря, субсидиарность предполагает возможность вмешательства государства лишь тогда, когда это неизбежно.
Некоторые аспекты реформирования системы управления социальной политики лучше рассмотреть на конкретных примерах западных стран.
Германия
Германия - классический пример социального государства, в котором с конца 1940-х годов реализовывалась концепция «третьего пути», называющегося социальным рыночным хозяйством. Экономическая конкуренция и социальная экономика гармонично дополнили друг друга. Германский опыт оказался вполне успешным, однако такая политика приводила к неоправданно большим расходам на социальную сферу и обострению экономических проблем.
Экономический кризис 1970-х резко ударил по социальному государству и вынудил сокращать расходы. В 1980-х годах происходит либерализация курса в экономике и политике. В экономической жизни Германии воцарилась эпоха неолиберализма с его ориентацией на сокращение вмешательства государства в область экономики. В настоящее время под разговоры о «социальном государстве XXI века» начал происходить демонтаж европейской социальной традиции. С конца XX века усиливаются неолиберальные тенденции с ориентацией на отдельного индивида.
В Германии инициатива по реформированию сферы управления стала инициативой местных органов власти. Большую
роль в реформе сыграл коммунальный совет по упрощению управления, позднее трансформировавшийся в коммунальный совет по менеджменту в государственном управлении. Актуальность реформ значительно выросла в связи с объединением Германии и возникновением острых проблем с бюджетом объединенного государства. Новый курс в системе управления охватил большую часть коммун Германии, и в формировании клиентоориентирован-ной политики и создании центров по работе с населением были достигнуты значительные успехи. Однако не все аспекты реформы продвигаются одинаково хорошо. Возникли проблемы с формированием автономных административных единиц, ответственных за определенные услуги. Процесс децентрализации зачастую приводил к потере управляемости и росту издержек.
Важная задача на настоящем этапе -сокращение количества звеньев в управленческом аппарате, устранение дублирующихся структур, сокращение персонала. На федеральном уровне реформа проявилась в меньших масштабах. Были приняты меры по развитию электронного правительства и сокращению бюрократического аппарата.
Италия
С середины 1980-х годов итальянские министерства подвергаются реформированию. Цель реформ - модернизация и интенсификация работы министерств. Большое внимание уделяется децентрализации системы управления, а также субси-диарности и дерегуляции. Первое означает ограниченность компетенции министерства узкой группой проблем, в то время как остальные вопросы решаются областными и местными органами власти. Дерегуля-ция дает право формирования части норм местным органам власти. Также было запланировано уменьшение числа министерств.
С 1993 года в Италии проводится административная реформа, результатом которой является кардинальное изменение положения государственных служащих. Эту реформу назвали «приватизацией» госслужбы в Италии. Целью реформы является повышение эффективности госслужбы посредством внедрения модели организации труда, аналогичной модели в частном секторе. Меняется правовое положение госслужащих, они утрачивают свой особый статус, который до этого регулировался административным правом. Эта реформа ориентирована на переход к менеджери-альной модели государственного управления [3, с. 474].
В ходе этих реформ происходит деление на политическую и административную сферу. Если первая отвечает за стратегические решения: выделение целей, программы развития, распределение ресурсов, контроль, то вторая - за исполнение принятых решений. Теперь министры, мэры, руководители не могут вмешиваться в работу административного аппарата.
Госслужащие теряют статус постоянных работников и теперь должны регулярно оформляться на должность на конкурсной основе. Также открыта возможность использования специалистов, приглашаемых на основе срочного контракта. Ставка заработной платы при этом может быть определена как коллективным соглашением, так и индивидуальным контрактом. Определена квота для высших должностей, на которые должны приглашаться профессионалы со стороны. Кадровая политика в целом стала более гибкой. Раньше она регулировалась законодательством и инструкциями. Теперь же значительно увеличились полномочия руководителей подразделений госслужбы. В этом отношении они похожи на топ-менеджеров частных компаний.
Использование принципов, заимствованных в частном секторе, позволяет применить новые формы организации труда (стажировки, срочные контракты и т.п.). Все это ведет к размыванию особого статуса государственного служащего. Децентрализации управления способствует система коллективных договоров, которая функционирует на двух уровнях - общенациональном и локальном. Локальные контракты должны соответствовать стратегически общенациональным контрактам, но заключать их могут любые административные подразделения.
США
В США государственные органы, занимающиеся социальной защитой, в значительной степени децентрализованы. К основным правительственным органам, осуществляющим государственную политику, можно отнести Управление по социальному обеспечению, Министерство сельского хозяйства, Министерство здравоохранения и социальных служб и другие федеральные ведомства, в рамках которых осуществляется реализация той или иной социальной программы. Разработка социальной политики и отдельных социальных программ может осуществляться как «мозговыми центрами» (университетами, правительственными и неправительственными ассоциациями фондами), так и ведущими политическими партиями и другими
влиятельными организациями, в том числе в мире бизнеса. Их рекомендации в этой области берет за основу правящая администрация и претворяет в жизнь с помощью федеральных ведомств, а также через другие системы предоставления социальных услуг. Местные государственные организации имеют в разных странах различную структуру, но их роль одна - проводить социальную политику на местном уровне. Спонсорами государственных служб выступает федеральное правительство, штат, округ.
На эффективность американской политики, а особенно политики социальной напрямую влияет программа формирования «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии, которая стартовала ещё при президенте Картере. Отношения между обществом и государством, в соответствии с этими тенденциями, должны измениться. Гражданин рассматривается, в соответствии с данной точкой зрения, не как пассивный получатель льгот и налогоплательщик, а как активный клиент, потребитель услуг государственной службы. Государственный сектор часто сравнивается с бизнесом и должен работать так же эффективно.
Подконтрольность и открытость госслужбы обществу - один из самых успешных аспектов американского государства. Работа чиновников строится по маркетинговой модели, в полном соответствии с законами бизнеса. «Маркетизация» взаимоотношений гражданина - клиента и потребителя государственных услуг - и госаппарата способствовала эффективности последнего, тем более что гражданин мог получить одни и те же услуги в разных учреждениях и общественных организациях. Это заставляет учреждения бороться за своих клиентов и доказывать свою пользу обществу [4, с. 86-87].
Анализ содержания маркетинговой модели организации государственной политики и управления социальной защиты населения предполагает обращение к понятию «социальный маркетинг», принципы которого и образуют рассматриваемую модель организации социальной защиты. Появление концепции социального маркетинга явилось закономерным следствием эволюции самой концепции маркетинга, произошедшей вследствие изменения социально-экономических отношений в современном обществе, способствующей преимущественной ориентации на человека и его проблемы. Научный термин «социальный маркетинг» был впервые использован в 1971 году для обозначения попытки применения принципов маркетинга и его техники в целях содействия решению социаль-
ных задач, реализации социальных идей, а также в процессе социальных действий. Именно тогда в сферу деятельности организаций все чаще стало вплетаться решение различных общественных проблем [5].
Общий вектор эволюции государственной службы проводится в духе «нового менеджериализма» (приближения форм и методов деятельности администрации к рыночным принципам и механизмам, к «дерегуляции») [4, с. 95-96] и внедрения маркетинговой модели.
Россия
Согласно статье 7 Конституции Российской Федерации Россия - это социальное государство. Декларативность этого лозунга осознается как властью, так и обществом, и Российским государством с начала 1990-х годов принимаются меры по его воплощению в жизнь. Но социальная политика отличается своей противоречивостью. С начала 1990-х годов наблюдались активные попытки формирования либеральной модели организации социальной защиты, связанной с идеей ухода государства из сфер жизни общества. С другой стороны, сохранились и даже в некоторой степени закрепились, подходы, зародившиеся еще в советском государстве.
Важные изменения произошли в управлении социальной политикой в 2000-е годы. В 2000 году было объявлено о необходимости построения субсидиарного социального государства, был провозглашен переход от «политики выживания» к «политике развития». Программные документы национальной социальной политики теперь создаются в соответствии с проектной структурой, содержат стратегические цели, основные направления их реализации, тактические задачи и конкретные меры их выполнения, а главное - индикаторы достижения целей. Но до реализации поставленных целей пока еще далеко.
Современная административная система управления социальной политикой
России не соответствует тем задачам, которые в настоящий момент должно решать российское общество. Проблемы системы управления хорошо известны: непрофессионализм, раздутые штаты чиновников, коррупция и т.п. Принимаемые государственные решения в подавляющем своем большинстве не просчитаны и необоснованны, не носят системного характера.
Очевидная необходимость борьбы административной системы управления социальной политикой с этими проблемами заставила правительство перейти к административной реформе, которая началась в 2004 году, после начала второго президентства В.В. Путина. Эта реформа не позволила достичь поставленных целей в системе управления.
Критикуется попытка решить социальный вопрос посредством развития национальных проектов. Нацпроекты нацелены на получение краткосрочных результатов, в то время как социальная сфера нуждается в долгосрочных стратегиях. Нацпроекты ориентированы на решение проблем посредством финансовых вливаний, хотя, как многими осознается, необходимы шаги по проведению со структурными преобразованиями в сфере управления и социальной политике.
При определении стратегии социального управления российское правительство не может обойтись без западного опыта для построения своей эффективной политики. Для России интересен опыт как неовебе-рианства, так и New Public Management. Бюрократические традиции российского государства делают важным анализ опыта европейских государств, особенно при построении социального государства. Но в то же время нельзя не учитывать передовой опыт США и новые тенденции в политике управления,которые в полной мере отразились и в особенностях управления социальной политикой во всем развитом мире. Маркетинговый подход - новое перспективное направление эволюции системы управления социальной политикой.
1. Гомцян, С.В. Динамика развития принципа субсидиарности в Европейском союзе [Текст] j С.В. Гом-цян jj Вестник международных организаций. - 2007. - № 6 (14).
2. Капогузов, Е. Модернизация госуправления в Европе: на пути к неовеберианству? [Текст] j Е. Капо-гузов jj Современная Европа. - 2009. - № 1.
3. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления [Текст] j Р.Т. Мухаев. - М., 2010.
4. Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI в.? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия [Текст] j А.В. Оболонский. - М., 2002.
5. Kotler, P. Marketing-Management: Analyse, Plannung und Kontrolle [Text] j P. Kotler. - Stuttgart, 1982.
