Научная статья на тему 'Теоретическая рефлексия административных реформ в Европе: обзор результатов международного исследовательского проекта cocops (Coordinating for cohesion in the Public Sector of the Future)'

Теоретическая рефлексия административных реформ в Европе: обзор результатов международного исследовательского проекта cocops (Coordinating for cohesion in the Public Sector of the Future) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
562
173
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА / АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА / НОВОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ / НЕОВЕБЕРИАНСКАЯ ПАРАДИГМА / ПАРАДИГМА ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ / PUBLIC ADMINISTRATION / CIVIL SERVICE / ADMINISTRATION REFORM / NEW PUBLIC MANAGEMENT / NEO-WEBERIAN REFORM PARADIGM / PUBLIC GOVERNANCE REFORM PARADIGM

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Купряшин Геннадий Львович

Статья представляет обзор результатов проекта «Координация для сплоченности в государственном секторе будущего» (COCOPS), посвященного исследованию влияния административных реформ на европейские страны. Цель проекта состояла в оценке воздействия реформ, направленных на внедрение модели «нового государственного управления» (NPM) в практику государственного управления европейских стран, особенно в связи с проблемой согласованности действий управленцев разного уровня, а также в изучении новых подходов к анализу хода и результатов административных реформ. В процессе осуществления проекта исследователи обратили внимание на ряд неожиданных, чаще всего отрицательных, результатов NPM реформ, таких как возросшая фрагментация государственного управления, обострение проблемы координации, ослабление социальной сплоченности и снижение этики государственной службы в системе государственного управления. Как теоретическая рефлексия этих явлений и процессов появились альтернативные подходы к организации и целям реформы, связанные с идеями сетей и общественного управления, рассматривающие в качестве ключевых задач решение вопросов улучшения внутренней координации и сплоченности государственного управления. Проект COCOPS дал возможность исследователям оценить относительную значимость трех парадигм административных реформ: Веберианской, Нового государственного менеджмента и Нового общественного управления/Неовеберианской. COCOPS демонстрирует, что все эти три основные парадигмы реформы, базирующиеся на идеях иерархии, сетей и рынка, имеют ограниченную способность адекватно отразить практику национальных административных реформ. Автор делает вывод, что на данный момент нет теоретических моделей парадигматического типа, способных дать ответ на современные вызовы, возникающие вследствие глобализации, децентрализации, менеджериализации и информатизации.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Theoretical Exploration of Administrative Reforms Impact in Europe: COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) Project Results Review

The article presents the review of the COCOPS project (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future), which has looked at the effects of administrative reforms in European countries. The general purpose of COCOPS has been to assess the impact of NPM-style (new public management) reforms in European countries, especially as they relate to cohesion, and to explore emerging reform approaches. Observers have pointed to some of the unintended, and often negative, effects of NPM reforms, such as an increasing fragmentation of public administrations, coordination challenges, an erosion of social cohesion, and a weakened public service ethos within government. In response, alternative reform approaches linked to the ideas of network and public governance and focusing on improved internal coordination and cohesion has appeared. The COCOPS has given observers the opportunity to assess the relative salience of the three reform paradigms: Weberian, New Public Management, and New Public Governance/Neo-Weberian. COCOPS shows how three major paradigms based on hierarchies, networks and markets lack the capacity to reflect the precise empirical realities of national administrative reforms. The author concludes that currently there are no governance administrative paradigms able to respond to the contemporary challenges posed by globalization, decentralization, managerialization and informatization.

Текст научной работы на тему «Теоретическая рефлексия административных реформ в Европе: обзор результатов международного исследовательского проекта cocops (Coordinating for cohesion in the Public Sector of the Future)»

Купряшин Г.Л.

Теоретическая рефлексия административных реформ в

Европе: обзор результатов международного исследовательского проекта COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future)

Купряшин Геннадий Львович — доктор политических наук, профессор, кафедра теории и методологии государственного и муниципального управления, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: gkupryashin@gmail.com SPIN-код РИНЦ: 8483-8158

Аннотация

Статья представляет обзор результатов проекта «Координация для сплоченности в государственном секторе будущего» (COCOPS), посвященного исследованию влияния административных реформ на европейские страны. Цель проекта состояла в оценке воздействия реформ, направленных на внедрение модели «нового государственного управления» (NPM) в практику государственного управления европейских стран, особенно в связи с проблемой согласованности действий управленцев разного уровня, а также в изучении новых подходов к анализу хода и результатов административных реформ. В процессе осуществления проекта исследователи обратили внимание на ряд неожиданных, чаще всего отрицательных, результатов NPM реформ, таких как возросшая фрагментация государственного управления, обострение проблемы координации, ослабление социальной сплоченности и снижение этики государственной службы в системе государственного управления. Как теоретическая рефлексия этих явлений и процессов появились альтернативные подходы к организации и целям реформы, связанные с идеями сетей и общественного управления, рассматривающие в качестве ключевых задач решение вопросов улучшения внутренней координации и сплоченности государственного управления.

Проект COCOPS дал возможность исследователям оценить относительную значимость трех парадигм административных реформ: Веберианской, Нового государственного менеджмента и Нового общественного управления/Неовеберианской. COCOPS демонстрирует, что все эти три основные парадигмы реформы, базирующиеся на идеях иерархии, сетей и рынка, имеют ограниченную способность адекватно отразить практику национальных административных реформ. Автор делает вывод, что на данный момент нет теоретических моделей парадигматического типа, способных дать ответ на современные вызовы, возникающие вследствие глобализации, децентрализации, менеджериализации и информатизации.

Ключевые слова

Государственное управление, государственная служба, административная реформа, новое государственное управление, неовеберианская парадигма, парадигма общественно -государственного управления.

Введение

В настоящее время понимание связи политико-административных теорий государства, государственной службы и практики реформ государственного управления, как правило, ограничено фиксацией ее наличия, указанием на сам факт изменения акцентов в процессе перехода от одной концептуальной модели к другой без обнаружения фундаментальных причин смены теоретических оснований реформ. В лучшем случае констатируется, что теоретические модели реформ государственного

управления эволюционируют от бюрократической парадигмы к новому государственному менеджменту (New Public Management, NPM), а от последнего — к парадигме сетевого управления. При этом редко обращается внимание на значимость учета влияния продолжающегося кризиса государственного управления и на глобальном, и на локальном уровнях, на изменение подходов к реформам политико-административной системы государства. Показательны появившиеся еще в 2011 г. итоги изучения текстов 151 статьи в 28 журналах, которые были опубликованы по проблематике сравнительного государственного управления. В этих статьях специалисты пытались найти тренды концептуального осмысления собранного эмпирического материала. Однако выяснилось, что характерным для большинства статей было отсутствие теоретических обоснований полученных результатов и слабость методологических подходов. Часто опубликованные статьи имели описательный характер, просто повторяя и подтверждая выводы предшествующих исследований [Fitzpatrick et al. 2011, 821-830].

Между тем расширение Европейского Союза (ЕС) и серьезные экономические трудности, с которыми столкнулись многие европейские государства, актуализировали проблематику повышения эффективности государственного управления в повестке большинства правительств стран Старого Света. Существенно также возрос интерес к административным реформам среди международных организаций. Европейская комиссия впервые включила «повышение институциональной способности и эффективности государственного управления» как одну из приоритетных целей Европейского Союза в стратегии его развития на период 2014-2020 годов. В 2015 году был опубликован набор практических инструментов повышения качества государственного управления для помощи и поощрения модернизации государственного управления в странах ЕС.

Очевидно, что новые вызовы требуют всеобъемлющего глубокого сравнительного исследования многослойного содержания административной реформы и ее результатов в различных странах. Но, несмотря на значимость реформ государственного управления, удивительно мало систематических исследований, отвечающих на ключевые вопросы: как были проведены реформы государственного сектора и какие результаты они дали? Какие новые инструменты были внедрены в практику государственного управления, а какие нет и почему? В каком направлении будет развиваться система государственного управления дальше и как это развитие будет поддерживаться сложившимися социальными практиками и культурой

государственной службы? Кроме того, локализация исследований, как правило, ограничивается отдельными странами, областями государственной политики, анализом внедрения отдельных управленческих механизмов и инструментов, что затрудняет обоснование любых обобщающих выводов, выработку рекомендаций по решению возникающих системных проблем.

О проекте COCOPS

Счастливым исключением является мегапроект сравнительного изучения

государственного управления, который в течение четырех лет (с 1 января 2011 года и

до 30 июня 2014 года) осуществлялся в Европе, охватив 17 государств, включая

страны, которые ранее редко становились объектом сравнительных политико-

1

административных исследований . В проекте участвовали ученые, представляющие

разные области социальных наук из 11 европейских университетов . Впоследствии к консорциуму присоединилось большое количество других университетов и институтов.

Данный исследовательский консорциум назывался «Координация для сплоченности в государственном секторе будущего» (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future, COCOPS) и состоял из восьми тематических проектных групп, поставивших перед собой задачу выявить основные инструменты, масштабы и тренды административных реформ с учетом как объективных особенностей исследуемых государств, так и конкретных действий национальных правительств в различных отраслях государственной политики. Наряду с существенным расширением эмпирической базы сравнительных исследований проект был призван дать оценку концептуальным новациям, вытекающим из анализа последствий административных реформ, то есть провести их теоретическую рефлексию, что предполагало использование новых подходов как к NPM, так и к другим парадигматическим моделям государственного управления. Необходимо отметить, что в данном проекте ученые стремились преодолеть исследовательскую ограниченность предшествующих научных трудов, частично инициированную тесными связями экспертов с их национальными правительствами, что остается общей проблемой для дисциплины государственного управления как научного направления. Кроме того, ранее оценки опыта

1 Проект непосредственно затронул такие страны, как Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Литва, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Сербия, Финляндия, Франция, Швеция, Эстония.

2 Среди участников проекта были такие университеты и исследовательские центры, как университет Эразма в Роттердаме, Кардиффский университет, Таллиннский технический университет, школа управления Херте, университет Кантабрии, французский национальный центр научных исследований и многие другие.

административных реформ, если таковые имелись вообще, нередко были ближе к эмоциональной, чем рациональной характеристике, и охватывали только отдельные элементы управленческих инноваций без попыток выйти на серьезные теоретические обобщения. Такие оценки производились обычно через много лет после объявленной реформы и могли иметь мало общего с первоначальными целями программы преобразований. Обзор практики оценок реформ государственного сектора европейских стран, проведенный в рамках проекта COCOPS, показал, что было много дорогостоящих реформ, последствия которых правительства, их инициировавшие, никогда должным образом не оценивали [Pollitt, Dan 2013, 7-32].

В этом контексте большой заслугой проекта является уникальный и систематический подход сравнительного сбора данных по странам, опирающийся на общую методологию и инструменты обработки информации, которые были совместно разработаны международной командой исследователей, представляющих не только специалистов в области государственного управления, но и экономистов, социологов, политологов, социальных психологов и других представителей обществознания. COCOPS разделил 17 европейских стран на четыре группы по географическому принципу: континентальная Европа, центральная и Восточная Европа, Северная Европа и Южная Европа. Страновые классификации могли меняться в зависимости от предмета и результатов обработки данных о глубине и последствиях административной реформы в конкретных государствах. Все страны исследовались по общей для всех методике, что было отражено в соответствующих публикациях: во-первых, выяснялось текущее состояние государственного управления с позиций адаптации основных инструментов менеджмента (ориентация на результаты, бенчмаркинг, управление по целям, риск-менеджмент, управление качеством и др.). Затем с использованием количественно измеримых показателей выявлялись основные тренды административной реформы. Далее эти показатели сравнивались с аналогичными в других странах. После этого обосновывались возможные сценарии дальнейшего развития с учетом приоритетов правительства и влияния определенной реформаторской парадигмы [Public Administration Reforms in Europe 2016].

Всего ученые обработали более 500 различных документов, опросили около 7

тысяч госслужащих руководящего уровня. Анализировались данные социологических

исследований населения, а также мнения местных экспертов. Участники проекта

стремились совместить выявление реальных управленческих практик и теоретический

дискурс, решая задачу концептуализации административной реформы. В результате

получилось удачное совмещение эмпирики и аналитики, что позволило добыть ценный

30

материал для теоретической рефлексии практики КРМ реформ в Европе. Как было отмечено, консорциум СОСОРБ осуществлял исследовательские проекты в основных областях государственной политики, государственного управления и государственной службы, ставших объектами реформирования на основе концепции нового государственного менеджмента. В общем мегапроекте были выделены тематические проекты по изучению влияния КРМ реформ на:

- эффективность, качество и единство государственной службы;

- расходы национальных правительств;

- оценку руководителями государственной службы полученных результатов;

сервисный характер государственного управления; координацию деятельности органов государственного управления;

- общественное сознание и социальную сплоченность;

- кризисные явления в финансовой сфере и их связь с проблемой координации административных органов;

- будущее государственного управления и дальнейшие пути административных преобразований.

По итогам данных тематических исследований были опубликованы

3

многочисленные статьи и книги . В 2014 г. консорциум завершил свою работу, но продолжается анализ полученных данных, в котором принимают участие ученые

4

большинства европейских государств . Обсуждению итогов его работы посвящена целая серия международных конференций .

Описывая общие итоги данного проекта, следует отметить, что, опираясь на уникальный набор сравнительных страноведческих данных, он систематизировал растущее число факторов реформ государственного управления и их влияние на экономические и социальные процессы. Предыдущие исследования, сосредоточив внимание на реформе административных процедур или на изучении мнений отдельных

3 Полный набор статей и книг, а также тематических аналитических записок проекта COCOPS представлен на сайте проекта: Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future [Электронный ресурс]. URL: www.cocops.eu (дата обращения:18.02.2019).

4 Результаты COCOPS можно найти в архиве Института социальных наук Лейбница (GESIS): Datenbestandskatalog DBK // Leibniz Institute für Sozialwissenschaft [Электронный ресурс]. URL: https://dbk.gesis.org/dbksearch/sdesc.asp?search=COCOPS&field=all&db=d&sort=MA+DESC&maxRec =100&nf=1 &from=index.asp&button=Suchen& groups=o. (дата обращения: 18.02.2019).

5 Final Report Summary - COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) // CORDIS — Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future [Электронный ресурс]. URL: https://cordis.europa.eu/project/rcn/97214/reporting/en (дата обращения: 18.02.2019).

категорий государственных служащих, использовали ограниченные исследовательские методы в виде интервью или полагались на анализ документов и вторичных данных. В отличие от этого COCOPS провел крупнейшее академическое исследование руководителей государственного сектора из когда-либо осуществлявшихся в Европе и широкую обработку статистических и социологических данных [Купряшин 2018]. Причем NPM реформы рассматривались в двух относительно автономных системах координат. Во-первых, как введение в практику государственного управления новых инструментов менеджмента с учетом особенностей различных областей государственной политики. Во-вторых, как изменения в системе ценностей государственных служащих, фактически означающих появление новой философии государственного управления.

Парадигмы административных реформ

Рассматривая теоретические итоги проекта, следует отметить, что исследование, проведенное под эгидой COCOPS, сумело показать результаты применения основных конкурентных парадигм модельной организации государственного управления. Речь идет о бюрократической (Веберианской) парадигме, в основе которой лежат иерархии; парадигме нового государственного менеджмента, в основе которой лежит рыночный подход к общественному управлению; парадигме нового общественного управления (New Public Governance, NPG), базирующейся на идеях сетевого управления. Одновременно сформулированы предположения о зарождении новых концептуальных схем, способных обобщить инновации, появившиеся в государственном управлении европейских стран в последнее время. Проект COCOPS подтверждает, что приоритет до настоящего времени в процессе подготовки и осуществления административных реформ, безусловно, был отдан модели NPM, хотя и в адаптированном к особенностям государственной политики конкретных стран виде. Вместе с тем результаты проекта показали, что заслуги, приписываемые NPM, нередко оказывались преувеличенными. Так, например, оптимизация государственных расходов в конце 1980-х-начале 1990-х годов является не заслугой успешных реформ, а следствием политики экономии в процессе сокращения правительственных издержек, что вполне вписывается в практику использования традиционных бюрократических методов.

Тем не менее NPM и основанные на данной модели реформы распространились в Европе в 1980-е годы и влияют на управленческое мышление (ценности и идентичности) руководителей государственной службы до настоящего

времени. В результате происходившего в последние годы уменьшения роли государства в развитых странах в следствие, с одной стороны, глобализации, а с другой — регионализации формировался новый тренд трансформации государственного управления, связанный с процессами децентрализации, деконцентрации и вытеснения, «вымывания» государства не только из производственных отраслей экономики, но и таких традиционных сфер общественного сектора, как почта, транспорт, коммунальные услуги. Во всех странах ощущалась явная направленность административных реформ на минимизацию государственного вмешательства, дальнейшую децентрализацию и на поиски новых форм социального регулирования. Это привело не только к появлению новых методов государственного управления, особенно в рамках государственно-частного партнерства, но и к фрагментации государственного сектора, сокращению полномочий и контрактации госслужбы, в конечном итоге к созданию условий для ослабления регулятивных функций правительственных органов.

Однако одновременно наблюдатели указывали на вызовы, с которыми столкнулся государственный сектор в ходе административных реформ и которые создали новые проблемы для европейских правительств. Речь идет о сложностях в проведении единой государственной политики на всех уровнях административной иерархии, согласовании управленческих решений по горизонтали политико-административной структуры, соблюдении этических норм государственной службы [Meyer et al. 2013]. Все это усиливало скепсис в отношении возможностей адаптировать инструменты менеджмента к решению задач общественного сектора. Роль процессного управления с его ориентацией на стандарты и регламенты не уменьшалась по сравнению с управлением, ориентированным на результаты. Требование NPM добиться автономии в принятии решений для менеджеров низшего звена не выполнялось, тем более когда речь шла о переходе к оплате по результатам деятельности. В итоге сейчас трудно найти примеры «модельного государственного менеджмента», в полной мере соответствующие требованиям концепции NPM, однако ее основные принципы сохраняют свое значение как ориентиры для общественного сектора европейских стран. Стратегическое управление, ориентация на результаты, сервисное государство, децентрализация остаются маяками административных реформ.

Вместе с тем определенное разочарование в концепции NPM заставило обратить внимание на не использованный до конца потенциал иерархических структур, способных при определенной модернизации достигать успеха в стимулировании

экономического роста [Europeanisation 2016, 51-59]. Еще в начале XXI века в ходе теоретического обобщения раннего этапа административных реформ появились публикации, в которых утверждались идеи «реинкарнации бюрократии» [Olsen 2006]. Призывы к возрождению модели рациональной бюрократии на практике означали использование меритократического найма сотрудников, основанного на сочетании обучения и конкурсного отбора, формировании предсказуемых карьерных лестниц, материальных и нематериальных вознаграждениях, обеспечивающих на долгосрочный период членов бюрократической организации. Данная модель продолжала привлекать возможностью улучшить подотчетность за счет закрепления прозрачных формальных процедур, использующих процессуальные нормы и законность для функционирования не зависимой от политического влияния и автономной государственной службы. Фактически речь шла о целесообразности соединения лучших черт рациональной бюрократии и прозрачности, публичной подотчетности и участия, характерных для других моделей государственного управления. Сторонники «реинкарнации» ориентировались на принципал-агентскую модель, способную показать свои лучшие качества в рутинных делах, таких как налоговое администрирование или уборка мусора. Однако попытка концептуально обосновать изменение в целеполагании административной реформы путем объединения принципиально отличных теоретических моделей сохраняет риски воспроизводства традиционных бюрократических дисфункций. Бюрократы в большинстве современных государств остаются центром управленческих решений, но подготовка их для более гибких действий при столкновении с новыми и быстро развивающимися экономическими и социальными проблемами остается основной трудностью [Lane 2007].

Понимание ограниченности традиционных иерархий и определенное разочарование в способности рыночных механизмов добиться необходимых результатов в государственном управлении привели к предложениям преодолеть соответствующие патологии за счет соединения элементов веберианства с NPM. К. Поллитт и Г. Букерт назвали данную теоретическую конструкцию неовеберианской моделью и характеризовали ее как попытку согласовать веберовские законность и регламентированность с инструментами государственного менеджмента, такими как контрактирование и клиентоориентированность. [Pollitt, Bouckaert 2011]. В данной конструкции признается значимость регулятивных практик государства («умное регулирование») и предлагается утвердить централизованный политический контроль с фокусом на координацию, результативность и влияние [Dahlström, Lapuente 2017]. Неовеберианское государство (Neo-Weberian State, NWS) ориентируется на повышение

качества услуг и формирование профессиональной государственной службы: эффективной, прозрачной и подотчетной.

Одновременно развитие реформ породило альтернативные подходы, связанные с идеями сетевых взаимодействий и акцентами на улучшение коммуникативных практик и согласованности различных секторов государственного управления. Кроме того, были открыты новые каналы для участия граждан в подготовке и принятии государственных решений и улучшения реагирования государственных органов на общественные потребности, что особенно усилилось с помощью информационных и коммуникационных технологий в рамках электронного правительства. Участники COCOPS отмечают все более широкое распространение идей о вступлении в эпоху доминирования сетевых подходов и «цифрового управления», что позволит преодолеть фрагментацию, которая сопровождала реформы в духе NPM. Основные характеристики данной парадигмы ассоциируются с эволюцией, включающей фокус на координацию, результативность и общественное влияние с одновременным признанием политико-административных функций государства [Kj жг 2004]. Отсюда попытка рассмотреть как единую парадигму административных реформ совмещение неовеберианской бюрократии с общественно-государственным управлением (NWS/NPG), при этом отсутствуют достаточные основания говорить о кончине NPM. В целом можно констатировать, что европейские ученые, участвовавшие в проекте COCOPS, считают типичным для административных реформ повсеместное использование модели нового государственного менеджмента, а также частично неовеберианской (NWS) и общественно-государственной (NPG) моделей, которые являются ключевыми концептами, отражающими реформационные политико-административные процессы в государствах Старого Света. Одновременно подчеркивается приоритет инкрементального подхода к изменениям, означающий постепенный переход к результативному управлению, преодоление трудностей, прежде всего связанных с новациями в организационном дизайне государственного управления (повышение роли агентств и децентрализация), а также с внедрением контрактного принципа на государственной службе (контрактный набор и оплата по результатам) [Public Administration Reforms in Europe 2016, 273].

В последнее время появился еще один вариант теоретических представлений об эре пост-NPM, который стремится соединить концепцию неовеберианского государства с моделью цифрового государственного управления (Digital Era Governance, DEG). COCOPS в качестве примера воплощения этого постмодернистского концептуального осмысления новых процессов в ходе административной реформы

указывает на Данию [Ibid., 119]. К характеристикам DEG относят реинтеграцию (интеграция управленческих задач в большие базы данных), основанную на холизме, организацию удовлетворения потребностей граждан, цифровизацию управления, использование технологий Web 2.0 и социальных сетей. В отличие от предшествующих моделей, данная модель не считает централизацию государственного управления абсолютным злом. Сторонники DEG полагают, что цифровая революция кардинально преобразует все сферы общественного сектора, создает новые возможности для роста эффективности предоставления услуг и значительно улучшает условия для организационной интеграции и централизации, используя Big Data для обработки информации [Margetts, Dunleavy 2013].

Конвергенция и дивергенция административных реформ

Поиски концептуальной определенности происходят одновременно с дискуссиями о том, наблюдается ли конвергенция в траекториях реформ общественного сектора за счет усиления интеграции и возможности появления «Европейского административного пространства» (European Administrative Space) или сохраняется дивергенция в ходе адаптации к национальным особенностям принципов и инструментов менеджмента, и в итоге пространство государственного управления Европы остается «лоскутным одеялом» [Olsen 2003].

Результаты рассматриваемого исследовательского проекта не дали в полной мере однозначные ответы на эти вопросы, хотя и обозначили тенденцию. В свое время К. Поллитт и Г. Букерт выделили четкие различия между группой англосаксонских стран с радикальной рыночной ориентацией, включающей Австралию, Новую Зеландию и Великобританию, а также в некоторой степени США, и менее ортодоксальной с точки зрения NPM группой, включающей Финляндию, Швецию и Нидерланды, которые продолжали признавать определяющую политико-административную роль государства [Pollitt, Bouckaert 2011]. Впоследствии эта группировка усложнилась с учетом подвижности ее границ и продолжения активных реформаторских усилий в различных странах, а процессам конвергенции и дивергенции административных реформ продолжают уделять повышенное внимание. Одним из основных аргументов в пользу административной интеграции Европы стала кросс-национальная диффузия стандартных инструментов менеджмента, например стратегического планирования или оценки деятельности по результатам, что усиливало общие процессы рационализации управления и двигало государственное управление различных стран к единому формату.

Однако COCOPS представил достаточно серьезные аргументы против упрощенных выводов об административной конвергенции европейских национальных систем государственного управления. Так, например, значительные институциональные и культурные различия, ограниченная миграция руководителей гражданской службы между странами влияют на разные темпы и траектории реформ. Кроме того, аргументы «против» учитывали страновые особенности ценностной трансформации и готовности к структурным изменениям, включая различия по критерию реформируемости между отдельными отраслями государственной политики. Если давать общую оценку, то финансовый сектор, управление человеческими ресурсами и сфера социальной помощи оказались наиболее восприимчивыми к NPM реформам. И наоборот, сфера культуры и транспорта намного скромнее использовала инструменты менеджмента, внедряемые в ходе административной реформы [Public Administration Reforms in Europe 2016, 223]. COCOPS делает вывод о «волновом» характере административных реформ, когда волна NPM накладывается на сохранившееся бюрократические традиции, и в итоге складывается «гибридная» управленческая практика государственных служащих, сочетающая подчинение правилам с автономным менеджментом.

Волновой характер проявляется не только на уровне национальной государственной службы, но и в рамках организационного дизайна государственного управления. Выяснилось, что инструменты менеджмента (управление качеством, контрактный наем, бенчмаркинг, предоставление услуг) больше всего характерны для деятельности агентств, а инструменты «Governance» (стратегическое планирование, кодексы этичного поведения, управление по целям) типичнее для деятельности министерств.

Все эти факторы в разном сочетании имеют страновую локализацию и определяют национальную специфику административной реформы. Учитывая это, проект модифицировал отмеченный выше чисто географический принцип групповой классификации европейских стран, выделив ст рановые группы с точки зрения продвинутости административных реформ и способности к дальнейшим управленческим новациям. В результате появилась следующая классификация европейских стран: страны, имеющие относительно долгую историю административной реформы; континентальные европейские страны; страны Южной Европы; постсоциалистические страны.

Для первой группы (Великобритания, Нидерланды, страны Северной Европы) характерно активное использование инструментов менеджмента в различных областях

государственного управления. И все же здесь тоже есть различия в уровне «менеджериализации» государственной службы. Наиболее продвинуты Швеция, Великобритания и Нидерланды. Дания и Финляндия идут следом, а Норвегия и Ирландия немного отстают [Ibid., 225]. Причем следует отметить, что в каждой стране есть свои особенности по отраслям и инструментам административной реформы. Например, Швеция является безусловным лидером по уровню развитости управления человеческими ресурсами на государственной службе, где автономия агентств в подборе и оплате работников стала распространенной практикой еще в начале 1980-х годов. Нидерланды отличаются распространенностью клиентоориентированных и рыночных инструментов (в частности, широко используя внутренние контракты), а также очень высоким уровнем управления служебной деятельностью работников общественного сектора («performance management»).

Во второй группе Франция и Германия не сильно отличаются друг от друга с позиции ограниченной вовлеченности в рыночно-ориентированные преобразования государственного сектора. Тем не менее эти страны имеют хорошо отлаженное сервисное управление на уровне местных и региональных органов. В эту же группу входит Австрия с ее развитыми бюрократическими традициями.

Третья группа стран обычно ассоциируется с неудавшимися реформами, но, как показывает COCOPS, это не совсем так. Публичное управление Италии и Португалии по многим параметрам сервисного государства вполне сравнимо со странами Северной Европы. Например, Португалия сумела внедрить хорошо работающую обратную связь «поставщик услуг-клиент», а также управление качеством. Однако Испания по всем показателям сравнительного исследования проигрывает остальным странам, показывая худшую картину государственного менеджмента, за исключением неплохих данных по клиентоориентированности.

Страны четвертой группы, состоящей из Эстонии, Литвы, Венгрии и Сербии, до сих пор в определенной степени рассматриваются как транзитные. Реформы здесь начались позже, чем у многих других европейских стран, но проходили более радикально, ориентируясь на требования ЕС в процессе вступления в его состав и Международного валютного фонда. Здесь выделяются балтийские государства, либеральные правительства которых провели достаточно быстрые и глубокие, ориентированные на NPM реформы. Сербия и Венгрия по разным причинам оказались значительно менее восприимчивыми к государственному менеджменту, в них реформы в основном ограничились сферой управления персоналом. Более того, в Венгрии после

2010 года специалисты отмечают определенное движение вспять — в сторону бюрократизации.

И все же в целом, анализируя результаты проекта СОСОРБ, можно сделать вывод о постепенном, инкрементальном сближении структуры, инструментов, ценностей государственного управления европейских стран. Причем различия в применении инструментов менеджмента между странами чаще менее существенны, чем разнообразие вовлеченности в преобразования отдельных управленческих структур (министерств и агентств), а также областей государственной политики в рамках одной страны. Показательно, что наибольшей административной конвергенции достигли агентства, обеспечивающие социальную помощь малообеспеченным и занимающиеся трудоустройством безработных, то есть действующие в наиболее чувствительных для населения в сферах.

Заключение

Современные вызовы, возникающие вследствие интернационализации, маркетизации, распространения сетевых механизмов и цифровых технологий, требуют теоретического переформатирования государственного управления для выявления приоритетных политико-административных трендов и создания моделей, адекватных эмпирическому опыту. Это касается как результатов прошедших в последние три десятилетия административных реформ, так и способности национальных правительств действовать согласованно и последовательно в процессе имплементации программ инноваций. В конечном итоге это важно для более обоснованного определения возможных сценариев развития государственного управления на пути повышения его эффективности и адаптивности в ответ на кризисные явления в экономике и политике [Барабашев 2016]. Показывая разнообразие следствий административных реформ в европейских странах, СОСОРБ выделяет приоритетные направления дальнейших исследований преобразований, проходящих в общественном секторе.

Во-первых, это влияние культурных различий, ценностных ориентаций государственных служащих и прежде всего их руководящего звена на масштабы, формы, способы проведения административных реформ.

Во-вторых, это выявление и конкретизация связей между реформами и реальными изменениями в управленческих процессах и результатах решений, принимаемых в различных сферах государственной политики. Здесь прежде всего интерес вызывают исследования корреляции КРМ реформ и улучшений в

результативности и эффективности, а также воздействие NPG реформ на развитие прозрачности и межорганизационной координации. Сюда же относится идентификация рисков реформы, возможностей появления неожиданных негативных или позитивных эффектов в результате проводимых преобразований, а также выяснение, каким образом качество координации деятельности правительственных агентств и служб может повлиять на успех или провал реформ.

В-третьих, это детальное изучение связи между особенностями конкретных областей государственной политики и содержанием административных реформ. Сравнительное исследование столкнулось со следующими вопросами, полные ответы на которые требуют дальнейшего изучения видовых черт формирования и осуществления государственной политики: означает ли превалирование реформ по принципам NWS, NPM, NPG или DEG в какой-либо сфере государственной политики (финансовой, социальной, образовательной или здравоохранении), что соответствующая модель адекватна особенностям именно данной сферы или причины такого модельного приоритета имеют другие основания? Возможно ли выявить общие кросс-национальные типы административных изменений в определенной сфере государственной политики?

Исследовательский поиск ответов на эти и другие вопросы, поставленные в ходе оценки последствий административных реформ, показывает значимость дальнейших усилий по теоретической рефлексии изменений в ценностях государственных служащих и появления новых инструментов и механизмов политико-административного управления, что поможет повысить системность в деятельности политиков и управленцев в их ориентации на улучшение качества координации и рост результативности государственной политики.

Список литературы:

Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 163-194.

Купряшин Г.Л. Калейдоскоп административных реформ в Европе: Опыт и оценки элиты государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 197-205.

Dahlstrom C., Lapuente V. Organizing leviathan: Politicians, bureaucrats, and the making of good government. Cambridge: Cambridge University Press, 2017.

Europeanisation in Public Administration Reforms / ed. by J. Nemec. Bratislava: NISPAcee Press, 2016.

Fitzpatrick J., Goggin M., Heikkila T., Klingner D., Machado J., Mar tell C. A new look at comparative public administration: trends in research and an agenda for the future // Public Administration Review. 2011. No. 71(6). P. 821-830. Kjwr A.M. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004.

Lane J.-E. Comparative Politics: The Principal-Agent Perspective. New York: Routledge, 2007.

Margetts H., Dunleavy P. The second wave of digital era governance. A quasi-paradigm for government on the web // Philosophical Transactions of the Royal Society. 2013. No. 371. P. 1-17.

Meyer R.E., Egger-Peitler I., Hollerer M.A., Hammerschmid G. Of bureaucrats and passionate public managers: institutional logics, executive identities, and public service motivation // Public Administration. 2013. No. 92(4). P. 861-885.

Olsen J.Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy // Journal of Public Administration Research and Theory. 2006. Vol. 16. No. 1. P. 1-24. Olsen J. Towards a European Administrative space? // Journal of European Public Policy. 2003. No. 10(4). P. 506-531.

Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford: Oxford University Press, 2011.

Pollitt C., Dan S. Searching for impacts in performance-oriented management reform: A review of the European literature // Public Performance & Management Review. 2013. No. 37(1). P. 7-32.

Public Administration Reforms in Europe. The View from the Top / ed. by G. Hammerschmid, S. Van de Walle, R. Andrews, F. Bezes. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2016.

Kupryashin G.L.

Theoretical Exploration of Administrative Reforms Impact in Europe: COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future)

Project Results Review

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Gennady L. Kupryashin — DSc (Political Sciences), Professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: gkupryashin@gmail.com

Abstract

The article presents the review of the COCOPS project (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future), which has looked at the effects of administrative reforms in European countries. The general purpose of COCOPS has been to assess the impact of NPM-style (new public management) reforms in European countries, especially as they relate to cohesion, and to explore emerging reform approaches. Observers have pointed to some of the unintended, and often negative, effects of NPM reforms, such as an increasing fragmentation of public administrations, coordination challenges, an erosion of social cohesion, and a weakened public service ethos within government. In response, alternative reform approaches linked to the ideas of network and public governance and focusing on improved internal coordination and cohesion has appeared.

The COCOPS has given observers the opportunity to assess the relative salience of the three reform paradigms: Weberian, New Public Management, and New Public Governance/Neo-Weberian. COCOPS shows how three major paradigms based on hierarchies, networks and markets lack the capacity to reflect the precise empirical realities of national administrative reforms. The author concludes that currently there are no governance administrative paradigms able to respond to the contemporary challenges posed by globalization, decentralization, managerialization and informatization.

Keywords

Public administration, civil service, administration reform, New Public Management, Neo-Weberian reform paradigm, Public Governance reform paradigm.

References:

Barabashev A.G. (2016) Crisis of State Governance and its Influence on Basic Administrative Paradigms of State and Bureaucracy. Public Administration Issues. No. 3. P. 163-194. Dahlstrom C., Lapuente V. (2017) Organizing leviathan: Politicians, bureaucrats, and the making of good government. Cambridge: Cambridge University Press. Fitzpatrick J., Goggin M., Heikkila T., Klingner D., Machado J., Martell C. (2011) A new look at comparative public administration: trends in research and an agenda for the future. Public Administration Review. No. 71(6). P. 821-830.

Hammerschmid G., Van de Walle S., Andrews R., Bezes F. (eds.) (2016) Public Administration Reforms in Europe. The View from the Top. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

Kj^r A.M. (2004) Governance. Cambridge: Polity Press.

Kupryashin G.L. (2018) A Kaleidoscope of Administrative Reforms in Europe: Experiences and Views from Top Civil Service Executives. Public Administration Issues. No. 1. P. 197205.

Lane J.-E. (2007) Comparative Politics: The Principal-Agent Perspective. New York: Routledge.

Margetts H., Dunleavy P. (2013) The second wave of digital era governance. A quasi-paradigm for government on the web. Philosophical Transactions of the Royal Society. No. 371. P. 1-17.

Meyer R.E., Egger-Peitler I., Hollerer M.A., Hammerschmid G. (2013) Of bureaucrats and passionate public managers: institutional logics, executive identities, and public service motivation. Public Administration. No. 92(4). P. 861-885.

Nemec J. (ed.) (2016) Europeanisation in Public Administration Reforms. Bratislava: NISPAcee Press, 2016.

Olsen J. (2003) Towards a European Administrative space? Journal of European Public Policy. No. 10(4). P. 506-531.

Olsen J. (2006) Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy. Journal of Public Administration Research and Theory. Vol. 16. No. 1. P. 1-24.

Pollitt C., Bouckaert G. (2011) Public Management Reform: A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford: Oxford University Press.

Pollitt C., Dan S. (2013) Searching for impacts in performance-oriented management reform: A review of the European literature. Public Performance & Management Review. No. 37(1). P. 7-32.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.