CC BY
90
УДК [321:323.37:35]:316.422
СЛАТИНОВ В.Б. Стратегия реформирования
государственного управления в современной России: сфера влияния против способностей государства
В условиях социально-экономического кризиса отчетливо проявилась неэффективность российской системы государственного управления. В последние годы в стране отчетливо наблюдается тенденция к росту сферы государственного влияния в ущерб качеству государственных институтов. Изменить ситуацию призваны осуществляемые в настоящий момент административная реформа и реформа государственной службы. В статье предлагается анализ основных направлений, промежуточных эффектов и проблем корректировки указанных институциональных реформ.
Ключевые слова: государственное управление, административная реформа, реформа государственной службы.
Тезис о неэффективности российской системы государственного управления разделяется сегодня подавляющим большинством представителей экспертного сообщества, причем как в оппозиционном, так и в лоялистском его сегментах. Слабость государственно-управленческих институтов обозначается в ряду наиболее существенных причин, препятствующих социально-экономической и политической модернизации страны. В условиях экономического кризиса именно анемия административных институтов привела к опоре политической власти преимущественно на методы «ручного управления», в то время как антикризисные меры, требующие повышенной содержательной управленческой сложности со стороны административных структур, либо существенно запаздывали с «запуском» (наиболее очевидный пример - механизм предоставления госгарантий по кредитам), либо вообще не реализовывались.
Применительно к системе государственного управления кризис рельефно обозначил то, что было очевидным и в период предшествующего экономического бума, - специфической чертой развития
России последних лет стало сочетание динамичного роста экономики со стагнацией и даже ухудшением ситуации в институциональной сфере.
Высокие темпы экономического роста, роста ВВП на душу населения до кризиса наблюдались параллельно с нарастанием роли государства в экономической жизни страны. При этом увеличение веса государства происходило, скорее, в части разбухания сферы влияния государственных структур в пику снижению «силы» государственных институтов. Выделенные Ф. Фукуямой эти два ключевых аспекта государственности (сфера государственного влияния, с одной стороны, и сила, тождественная качеству и эффективности государственной власти,- с другой) создают простую и весьма изящную концепцию взаимосвязи эволюции государственности и экономического разви-тия1. Подход Ф. Фукуямы во многом перекликается с концепцией «способностей государства», акцентирующей внимание на институциональных способностях, позволяющих государству эффективно проводить свою политику развития2. Частичное восстановление административного
потенциала Российского государства в начале «нулевых» годов за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти») быстро трансформировалось в 2003-2008 годах в прогрессирующий рост сферы государственного влияния при стагнации и даже заметном ухудшении качества институтов политико-административного управления.
Наиболее наглядно этот тезис подтверждают не только социологические опросы населения, весьма скептически оценивающего качество государственного управления3, но и данные статистики, а также ключевые характеристики международных рейтингов. В частности, имеются в виду данные Росстата о численности работников органов государственной власти и местного самоуправления, а также отдельные сравнительные данные о численности и качественных характеристиках гражданских и муниципальных служащих в России.
Таблица 1
Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, тыс. человек
Год Всего работников Законодательной власти Исполнительной власти В федеральных органах исполнительной власти В органах исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления В органах судебной власти и прокуратуры В других государственных органах
1994 1004,4 7,2 894,4 379,9 514,5 102,7 0,1
2000 1163,3 15,5 1029,5 404,7 624,8 115,2 3,1
2003 1300,5 21,7 1102,9 461,7 641,2 168,5 7,4
2004 1318,6 22,9 1103,3 460,0 643,3 184,5 7,9
2005 1462,0 24,4 1236,6 592,6 644,0 192,8 8,3
2006 1577,2 26,1 1344,8 649,1 695,6 197,1 9,3
2007 1623,9 27,9 1387,6 659,4 728,2 197,6 10,8
2008 1670,8 31 1420,6 667,0 753,6 203,4 11,3
Источник: Росстат
В приведенных цифрах обнаруживается несколько важных тенденций. Очевиден ярко выраженный тренд роста количества работников государственного аппарата на протяжении всего постсоветского периода. Но весьма примечательно, что за 1994 - 2000 годы общая численность работников госаппарата выросла на 159 тысяч человек, в то время как с 2000 по 2008 год на 507 тысяч. В среднем с 1994 по 2000 год госаппарат прирастал на 26,5 тысячи человек, а начиная с 2000 года -на 56 тысяч ежегодно. Так что «возвращение государства», наблюдаемое нами в «нулевые», сопровождалось его непосредственным и прогрессирующим «расширением».
Следует обратить внимание на резкое ускорение роста численности российской бюрократии с момента запуска в 2004 году административной реформы, приоритетными целями которой провозглашены снижение административного давления на бизнес, дебюрократизация, упорядочение структуры и функций органов исполнительной власти (с точки зрения отказа от избыточных и дублирующих функций и полномочий). С конца 2004 по конец 2005 года число работников госаппарата выросло сразу на 144 тысячи человек, с конца 2006 по конец 2006 года - на 115 тысяч, с конца 2006 по конец 2007 года - на 55 тысяч. Нетрудно увидеть, что в 2004 - 2006 годах наибольшими темпами росла федераль-
ная бюрократия: увеличение ее численности только в 2005 году (когда прошли основные мероприятия по изменению структуры федеральных органов исполнительной власти) на 132 тысячи человек не идет ни в какое сравнение с ростом за шесть лет с 1994 по 2000 год - всего-то на 25 тысяч. За 2006 год федеральные структуры «прибавили» еще 57 тысяч человек, и только в 2007 и в 2008 годах рост существенно замедлился (впрочем, оставаясь весьма приличным - на 10 и 8 тысяч человек соответственно).
С «опозданием» на год административная реформа пришла на региональный и муниципальный уровни, где численность работников аппарата практически не росла в 2005 году, но резко пошла вверх в 2006 году - сразу на 52 тысячи человек. В 2007 и 2008 годах добавилось еще 33 и 25 тысяч человек соответственно.
Если опережающий рост количества гражданских служащих субъектов РФ и муниципальных служащих начиная с 2004 года отчасти можно оправдать передачей в регионы ряда государственных функций в рамках административной реформы, а также реформой местного самоуправления, связанной с существенным ростом числа муниципальных образований и законодательным закреплением за муниципалитетами вопросов местного значения, то чем объясняется взрывной рост федеральной бюрократии?
Становление основных регулятивных федеральных институтов фактически было закончено к середине «нулевых», и к началу административной реформы на повестке дня, скорее, стоял вопрос об упорядочении их функций и структуры. На первом этапе реформы именно этот аспект провозглашался в качестве приоритетного. Специально проведенный анализ федеральных исполнительных органов выявил более 5 тысяч их функций, которые были классифицированы по видам, а также на предмет избыточности и взаимного дублирования. Предполагалось, что на основе этого функционального анализа и будет сформирована новая структура федеральной исполнительной власти. Однако наработки официально созданной
комиссии по административной реформе в 2004 году при принятии решения о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти были востребованы только в части использования идеи функционального разделения органов (по группам функций - правоустанавливающие, контрольно-надзорные, функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом). В основу новой, утвержденной весной 2004 года модели легла лишь общая логическая схема (три группы функций) федеральных ведомств.
Неудивительно, что в новой структуре федеральной исполнительной власти, где возникли три вида органов - министерства, службы, агентства, количество ведомств резко возросло с 58 (на момент реформы в марте 2004 года) до 76. Последующие структурные реорганизации, вызванные в том числе дефектами внедренной трехзвенной модели и фактическим отказом от нее (сегодня при внешнем сохранении трехвидовой конструкции органов функции выработки политики, пра-воустановления, контроля и надзора, управления имуществом и оказания госуслуг «перемешаны» между министерствами, службами и агентствами), привели к созданию новых многочисленных федеральных структур. К настоящему моменту их насчитывается более 80.
Отсутствие ясной структурной методологии построения федеральных органов исполнительной власти, отказ от реального реформирования их функциональной основы и осуществленное с началом административной реформы механическое «нанизывание» системы и структуры федеральных ведомств на шаблонную схему (от которой к тому же в содержательном смысле фактически отказались) привели к неадекватному разбуханию федеральной исполнительной власти как в собственно структурном, так и в кадровом смысле.
Косвенным признанием провала попыток выстроить эффективную структуру федеральных органов исполнительной власти при одновременном упорядочении их функций и дебюрократизации административных практик стало распоряжение
Председателя Правительства РФ от 5 августа 2009 года №1096-р, в соответствии с которым созданы новые рабочие группы в составе комиссии по административной реформе. Среди них - группа по вопросам оптимизации структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, а также подведомственных федеральных служб, агентств и иных организаций, и группа по вопросам оптимизации численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Глава новой группы по структуре и функциям федеральных органов, руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) И. Артемьев заявил, что его служба, получив задание «сплошной проверки» госфункций, фактически «приобрела вторую работу» помимо антимонопольного регулирования. На выявление избыточных функций, по словам Артемьева, уйдет до двух лет4. При этом сплошная проверка госфункций будет касаться их, а также госуслуг «в измененной формулировке: реализация функций и оказание госуслуг, необходимых для совершения юридически значимого действия». Это расширяет сферу анализа на федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУПы) и другие госструктуры, проводящие экспертизы, а также большинство услуг, закупаемых самим государством5.
Впрочем, если предположить, что некоторая стабилизация структуры федеральной и региональной исполнительной власти все-таки наступила (предложения ФАС, скорее всего, будут носить локальный характер по совершенствованию уже сложившейся системы исполнительных органов, к тому же дефицит ресурсов, вызванный кризисом, не позволит в среднесрочной перспективе опережающими темпами плодить новые ведомства), на первый план выдвигаются уже не структурные, а содержательные задачи существенного повышения эффективности государственного администрирования.
Эти задачи продекларированы в Концепции административной реформы РФ,
рассчитанной до 2010 года. Реализация реформы призвана кардинально изменить качество административных институтов посредством внедрения в российскую государственно-административную практику концептуальных положений «нового государственного менеджмента». В числе приоритетных направлений реформы: внедрение в органах власти процедур управления по результатам, разработка и внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов, реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнению ими своих полномочий (ГАС «Управление»), создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, организация предоставления государственных услуг в электронной форме, оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.
Несомненным достоинством концепции стало пошаговое (по годам) прописывание основных реформаторских мероприятий и попытка сформулировать показатели достижения целей реформы. В концепции подробно описан и организационный механизм реализации реформы.
До формального окончания административной реформы осталось менее года, тем не менее ее промежуточные итоги вызывают изрядную долю скептицизма. В частности, процедуры «результативного управления» и программно-целевого бюджетирования остаются на уровне локальных экспериментов, стандарты государственных услуг не разработаны, государствен-
ные услуги в электронной форме практически не предоставляются. Взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом формализовано преимущественно через создание при госорганах общественных советов, не оказывающих серьезного влияния на качество административных практик и не вызывающих доверия как механизм обратной связи.
Федеральный закон, регулирующий порядок доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, вступил в действие с 1 января 2010 года, при этом он не создает институциональных механизмов, обеспечивающих интерактивную обратную связь граждан с бюрократией.
Фактически единственным направлением, на котором удалось достичь определенных успехов, стали административная регламентация деятельности исполнительных структур и перевод части государственных услуг в многофункциональные центры (МФЦ) их предоставления. К настоящему времени разработано около 550 административных регламентов федерального уровня и примерно 3500 регламентов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. В течение 2007-2008 годов в 37 регионах открылись МФЦ, деятельность которых значительно упростила и сделала гораздо более комфортной для граждан взаимодействие с органами публичной власти6.
Впрочем, и в сфере административной регламентации не все так гладко. Достаточно сказать, что основная нормативная база для административных регламентов по-прежнему носит подзаконный характер - они пока составляются на основе соответствующего постановления Правительства РФ, а отнюдь не федерального закона. Проекты федеральных законов об административных регламентах, стандартах государственных услуг и административных процедурах либо находятся на рассмотрении Государственной Думы, либо дорабатываются и обсуждаются экспертами. Наконец, опыт развитых стран показывает, что сама по себе административная регламентация не дает ожидаемых
эффектов без формирования административной юстиции, предоставляющей гражданам и организациям право оперативно обжаловать решения государственных органов и должностных лиц7. Проект федерального закона об административных судах, подготовленный Верховным судом РФ, сгинул в недрах Государственной Думы, а идея председателя Высшего арбитражного суда А. Иванова о создании Федеральной административной службы не получила поддержки.
В целом административная реформа демонстрирует весьма скромные результаты, что лишний раз подтверждают международные рейтинги, ряд из которых избран авторами концепции реформы как показатели ее результативности. По индексу учета мнения населения и подотчетности государственных органов (от -2,5 до 2,5 в сторону улучшения) Россия получила в 2000 году значение -0,44; в 2005 году - значение -0,85; в 2006 году - значение -0,87 и в 2007 году - значение -1,01.По индексу подотчетности и прозрачности ветвей власти (от 100 до 0 в сторону ухудшения) в 2003 году получено значение 54,3; в 2006 году - значение 53 и в 2007 году - значение 52. По индексу качества и эффективности государственной власти (от 1до 7 в сторону ухудшения) в 1999 году - значение 4,5; в 2004 году - значение 5,25; в 2006 году - значение 6; в 2007 году -значение 6. По индексу эффективности работы правительства (от -2,2 до 2,5 в сторону улучшения) - значение -0,62; в 2005 году - значение -0,45; в 2006 году - значение -0,43; в 2007 году - значение -0,4. По индексу восприятия коррупции(от 10 до 0 в сторону увеличения уровня коррумпированности) в 2000 году - значение 2,1; в 2005 году - значение 2,4; в 2006 году -значение 2,5; в 2007 году - значение 2,3; в 2008 году - значение 2,1; в 2009 году -значение 2,2.
Как видим, большинство международных рейтингов (за редкими исключениями) демонстрируют снижение качества государственных институтов в российской системе публичного управления8.
Одним из официально декларированных целевых показателей административ-
ной реформы стали издержки бизнеса на преодоление административных барьеров. В 2005 году они составили 8,5 процентов от выручки; в 2006 году - 9,6 процента; в 2007 - 6 процентов, в 2008 году - 5,3 про-цента9. Здесь заметна позитивная динамика, правда, Концепция административной реформы ориентировала этот показатель на 2008 год в размере 5 процентов.
Неудачи административной реформы, как представляется, заключены в неадекватности ее методологии, институциональной слабости механизма управления, закрытости механизмов формирования и реализации.
Идеология и концептуальные положения «нового государственного менеджмента» доказали свою относительную эффективность в развитых государствах, да и то специфика и глубина реализации менед-жериальных подходов существенно разнятся, например, в англо-саксонских странах и странах континентальной Европы10.
Что касается переходных экономик и политических систем, в частности тех, где в рамках «наследия прошлого» фактически отсутствовала выстроенная в рациональном ключе бюрократия, институциональные эффекты маркетизации систем государственного управления, скорее, усиливают клиентелизм и способствуют росту коррупции. Иначе говоря, для успеха менеджериальной модели государственного управления необходимо наличие у реформируемого госаппарата приемлемых стандартов веберовской рациональности. Впрочем, крайности рыночной трактовки государственного управления, свойственные менеджеризму, в развитых странах концептуально, а отчасти и практически уже преодолеваются в рамках концепций политических сетей, «доуегпапее» и «способностей государства».
Очевидную неэффективность демонстрирует механизм управления реформой. Уполномоченный орган, осуществляющий организационно-методическое и нормативное ее обеспечение (Минэкономразвития), не обладает ни достаточным статусом, ни необходимым лоббистским ресурсом для быстрого продвиже-
ния необходимых решений. Недавнее правительственное поручение ФАС заниматься совершенствованием структуры и функций федеральных органов исполнительной власти - лишнее тому подтверждение. Наличие правительственной комиссии по административной реформе по идее должно решать проблемы координации и соответствующего политико-аппаратного обеспечения. Однако, судя по постоянным задержкам с принятием необходимых законопроектов и чуть более оперативным изданием соответствующих решений Правительства, административная реформа попала в ту самую ловушку многоступенчатой системы согласований и утверждения решений, которую, собственно, и должна преодолеть. Наконец, с точки зрения транспарентности реформа также представляет собственную противоположность. Кулуарно разработанная концепция, отсутствие полноценного обсуждения в парламенте и знаковых общественных институтах, сосредоточенность на экспертных оценках (и освоении соответствующих бюджетных средств) среди специалистов, научных и аналитических центров «своего круга» - все это характеризует форму и содержание современной административной реформы в России.
Собственно, те же характеристики в значительной степени относятся и к реформе государственной службы. Между этими реформами существует прямая взаимосвязь, более того, по сути, реформирование государственной службы можно рассматривать как составную часть административной реформы. Последняя, как известно, призвана модернизировать административные практики, существенно повысив качество государственного управления. Но административные практики воплощены в деятельности конкретного чиновника с установленным статусом, компетенцией, порядком прохождения службы, величиной денежного содержания и характером социальных гарантий. В этом смысле реформа государственной службы имеет решающее значение для обеспечения «способностей государства», ибо определяет качество «первичной клетки» государственного ад-
министрирования - профессиональной деятельности чиновника.
Институт госслужбы в России складывался фактически «с нуля», поскольку в советский период государственная служба не существовала в юридическом смысле - был трудовой наем на работу в конкретный государственный орган, а кадровая политика неформально регулировалась институтом партийно-советской номенклатуры11.
Формирование института государственной службы в 90-е годы вобрало в себя все черты хаотического государственного строительства постсоветской России - осуществлялось без серьезной концептуальной проработки, в реактивном ситуационном режиме и без большого желания политической элиты принимать меры к упорядочению и рационализации государственного управления (это проти-воречилоориентации основных игроков на перераспределение собственности и извлечение административной ренты). Тем не менее базовые институциональные основы государственной службы в середине 90-х были все-таки заложены. Были подготовлены также концептуальные и методологические разработки, не реализованные в 1997 - 98 годах, но отчасти востребованные в процессе «восстановления государства» в начале «нулевых».
Главной проблемой современного этапа реформирования государственной службы становится концептуальный выбор модели и выстраивание адекватного механизма управления реформой. Сегодняшнее концептуальное видение госслужбы, закрепленное в официальных доку-ментах12, представляет собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Механизм управления, не включивший в себя специализи-
рованного органа по делам госслужбы и опирающийся на президентскую комиссию, структуры в администрации Президента и Минздравсоцразвития, загоняет реформу госслужбы в институциональную ловушку, когда создание адекватного механизма управления изменениями становится невыгодно сегодняшним участникам процесса реформирования.
1 Фукуяма Ф. Сильное государство. М.: АСТ, 2006. С. 21.
2 Сморгунов Л.В. Концепция «способностей государства», конструктивизм и развитие теории государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6-й международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). М.: МАКС - Пресс, 2008. С. 407.
3 Власть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. 2006. № 3. С. 3 - 8.
4 Товкайло М. Без лишних полномочий // Ведомости. 2009. 30 октября.
5 Гудков А. В органах власти ищут лишнее. Игорь Артемьев возглавил процесс самолечения // Коммерсант. 2009. 30 октября.
6 Попова А.В. Результаты и приоритеты административной реформы. - http:// www.ar.gov.ru/common/jmg/upioaded/conf08/ popova.pdf.
7 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 185 -186.
8 Проблемы применения международных рейтингов: общество, государство, экономика. Под общей ред. Ястребовой О.К. М.: Фонд «ЭРГО», 2009. С. 66 - 86.
9 В 2008 году нагрузка на малый бизнес снизилась. - http://www.rb.ru/news/busjness/ 2008/12/05/135607.html.
10 Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М.: РОСПЭН, 2002. С. 376-392.
11 Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы Российской Федерации // РАГС. Ежегодник. 1997. М.: РАГС, 1997. С. 15.
12 Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 -2013 годы)».
