CC BY
133
УДК[323.37:316.477]- 053.6
СЛАТИНОВ В.Б. Карьерные перспективы молодежи
на государственной службе в современной России
Становление в России экономики государственного капитализма существенно повышает роль государственного аппарата в общественной жизни страны. Карьера в государственной компании или на государственной службе становится исключительно привлекательной для представителей молодого поколения россиян. В статье дается оценка карьерных перспектив молодежи на государственной службе в контексте административной реформы в современной России.
Ключевые слова: государственный капитализм, административная реформа, молодежь, государственная служба, государственные корпорации.
Переформатирование социально-экономической системы и политического режима России в начале "нулевых" годов существенным образом повлияло на оценку престижа государственной службы как в общественном сознании в целом, так и среди молодежи в частности.
Становление экономики государственного капитализма превращает государственные компании и госкорпорации в важнейшие экономические активы, пользующиеся покровительством и поддержкой государственных органов власти. Карьера в госкомпании или госкорпорации становится чрезвычайно привлекательной как с точки зрения дальнейшей социальной и профессиональной перспективы, так и в собственно материальном смысле. Имеющиеся в распоряжении экспертов данные об уровне оплаты труда в госкомпаниях и госкорпорациях, особенно у топ-менеджеров данных структур, убедительно свидетельствуют о вполне сопоставимых вознаграждениях с руководством крупных частных компаний.
Так, по недавно обнародованным данным Генеральной прокуратуры РФ, на зарплаты высшему руководству госкорпорации "Фонд реформирования ЖКХ" в 2008 году ушло 55 млн. рублей, а на посещение баров и у|р-салонов фонд израсходовал 200 тыс. рублей. По данным прокуроров, административно-хозяйственные расходы корпорации, в которой работают 97 человек, в прошлом году превысили 340 млн. руб. При этом оплата труда реформаторов ЖКХ составила 234,9 млн. руб. Генпрокуратура обращает внимание, что эти траты сопоставимы с "расходами на содержание цент-
ральных аппаратов Роснедр, Росархива, Роспатента, Росинформтехнологий и Рос-картографии, вместе взятых". Львиную долю - 55 млн. руб. - получило правление фонда: директор, его заместители и директор юридического департамента1.
Данные компании ФБК об уровне заработных плат в рублях в 2008 году (с учетом премий и бонусов) в госкорпорациях весьма показательны2.
Таблица 1
Величина заработной платы руководителей государственных корпораций в 2008 г.
Олимп-строй Ростехно-логии Росатом Роснанотех-нологии
Руководитель 1 000000 1 900 000 1000 000 400 000
Директор департамента 520000 780000 400 000 390 000
Источник: компания ФБК
При этом непрозрачность деятельности госкомпаний и госкорпораций, сочетающаяся со слабой проработанностью правовой базы о них (последнее особенно касается госкорпораций) и пассивным функционированием наблюдательных советов, создает питательную среду для "дополнительных доходов" и формирования вокруг государственных хозяйствующих субъектов многочисленных коммерческих структур, аффилированных с руководством последних.
Карьера в госкомпании или госкорпорации, таким образом, весьма выгодна в чисто материальном смысле, а также для последующего перехода в крупную частную компанию или с точки зрения создания своего бизнеса, либо, наконец, для создания материального задела для последующей безбедной жизни в качестве
государственного чиновника, партийного функционера, работника госучреждения.
Для молодежи, весьма прагматически настроенной сегодня в отношении своих жизненных перспектив, карьера менеджера госкомпании или госкорпорации кажется весьма привлекательной. По данным опроса студентов юридических, экономических и управленческих факультетов трех вузов г. Курска, проведенного в марте-апреле 2009 года кафедрой государственного и муниципального управления Курского государственного университета (всего опрошено 400 студентов 2-4 курсов Курского государственного университета, Курского института менеджмента, экономики и бизнеса, Регионального открытого социального института), 43 процента респондентов не исключают для себя карьеру в госкомпании или госкорпорации, при этом категорически не приемлют работу там только 28 процентов. Чем старше курс, тем больше доля желающих делать карьеру в госструктуре - приращение жизненного опыта и расширение информированности о карьерных перспективах лишь усиливают "государственническую" мотивацию.
Следует отметить, что работники государственных компаний и госкорпораций не являются в России государственными служащими и не имеют в отличие от ряда европейских стран (это касается менеджеров соответствующих госструктур) статуса публичного должностного лица. Установление денежного вознаграждения персоналу этих структур не регулируется специальным законодательством, а производится соответствующими органами управления (для госкомпаний, как правило, совет директоров с представителями государства в лице госслужащих и лиц, замещающих государственные должности; для госкорпораций - наблюдательные советы). В результате уровень денежного содержания менеджеров среднего звена госкорпораций вполне сопоставим с заработной платой высших российских чиновников. Это, в свою очередь, делает переход в госкорпорацию или госкомпанию чрезвычайно выгодным для многих госслужащих, в том числе весьма высокого ранга.
В этом смысле возможности молодых людей сделать управленческую карьеру в госкомпании или госкорпорации представ-
ляются все же ограниченными, хотя и не полностью закрытыми: несмотря на рост количества и удельного веса госструктур в экономике, количество управленческих вакансий в них все же не так велико, а рекрутирование на управленческие должности предполагает наличие опыта и связей, прежде всего в государственном аппарате. Иное дело - государственная служба, в первую очередь, гражданская. Потенциальная кадровая "вместимость" для соискателей карьерных перспектив здесь весьма велика, и, главное, пребывание на ней создает сегодня все необходимые условия для продолжения успешной карьеры что в разрастающемся госсекторе, что в частном бизнесе.
Статистика 90-х и "нулевых" годов фиксирует устойчивую тенденцию к росту числа чиновников в стране, несмотря на регулярно обнародуемые декларации о необходимости сокращения госаппарата.
Таблица 2
Год 1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления, тыс. человек 1004 1163,3 1140,6 1252,3 1300,5 1318,6 1462 1577,2
Источник: Росстат Весьма примечательно, что за 12 лет общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления увеличилась на 64 процента, то есть почти на две трети. Стоит также обратить особое внимание на прогрессирующий рост российской бюрократии в 2004-2006 годах, то есть с момента официального старта административной реформы. Оговоримся, что в данную категорию Росстат включал и технический персонал государственных органов и органов местного самоуправления, а не только государственных и муниципальных служащих. С 2007 года Федеральная служба госстатистики не представляет справок о динамике численности всех работников органов публичной власти, ограничиваясь государственными и муниципальными служащими. Впрочем, обнародованные недавно данные о численности и составе кадров государственной гражданской и муниципальной службы в динамике за 1999-2008 годы (то есть, по сути, в период "переформатирования" поли-
тико-экономической системы России и становления нового политического режима) чрезвычайно показательны.
Таблица 3
Численность государственных гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, в 1999 - 2008 годы
Источник: Росстат
Менее чем за десять последних лет численность гражданских чиновников в России выросла на 74 процента, то есть на три четверти, при этом основная доля роста пришлась на органы исполнительной власти.
Прогрессирующий рост бюрократии тесно связан как с формированием экономики государственного капитализма, так и с попыткой восстановления административного потенциала государства и процессами "вертикализации" политической системы. Достаточно сказать, что в результате административной реформы, сопровождающейся переходом к "трехзвенной" структуре федеральных органов исполнительной власти (министерства - службы -агентства), количество последних возросло с 58 (на начало реформы весной 2004 года) до 85 (к весне 2009 года). Впрочем, опережающими темпами росла не только федеральная бюрократия на центральном и региональном уровнях: с 381 449 человек в 1999 году до 611 811 человек в 2008 году, то есть на 60 процентов. Количество гражданских служащих субъектов РФ за этот период увеличилось с 104 117 человек до 234 496 человек, то есть в 2,25 раза.
Такой рост создавал естественную основу для массового рекрутирования на гражданскую службу новых кадров. При этом необходимо иметь в виду и то обстоятельство, что продолжающаяся рыночная трансформация российской экономики (до рубежа 2003-2004 годов с сохранением либеральных подходов) требовала инкорпорирования
в государственный аппарат носителей новых компетенций и нового способа мышления. Что касается "переформатирования" с 2004 года российской экономической реальности в некапиталистическую, то требование наличия "рыночного" способа мышления в госаппарате по мере усиления присутствия государства в хозяйственной жизни только усилилось. Административная реформа, официально запущенная с 2003 года, строится на методологии "нового государственного менеджмента" и ориентируется на привнесение "менеджеристских" приемов в государственное управление. Термин "эффективный менеджер" применительно к политическому чиновнику или гражданскому служащему сегодня усилиями подконтрольных государству СМИ стал едва ли не аналогичным "знаку качества".
На первый взгляд может показаться странным сочетание усиления госкапита-листических тенденций в российской экономике с апологетикой "нового государственного менеджмента", возникшего на Западе в конце 70 - начале 80-х годов прошлого века из концепций общественного "дерегулирования". Но эта эклектика кажется странной только при взгляде с позиций органической модернизации западных обществ, разделения бизнеса и власти, гарантий прав частной собственности и наличия конкурентного политического режима. В условиях догоняющей модернизации госкапитализм умело инкорпорирует "менеджеристский" подход к государственному управлению, встраивая его элементы в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов (прежде всего финансовых) в частных интересах. Так "капитализм для своих" пытается сочетать решение задач поддержания управляемости, социально-экономической модернизации при определяющей ресурсной роли государства и достижения общественного блага с удовлетворением личных и групповых интересов бюрократических кланов.
Все вышеперечисленное имеет непосредственное отношение к мотивации молодежи по отношению к службе в органах государственной власти. Частичное восстановление за последние десять лет административного потенциала Российского государства и все возрастающая роль государственных служа-
Все работники, замешавшие государственные должности и должности гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации Всего, работников, человек
на 1 января 1999 г 485566
на 1 января 2001 г 548728
на 1 января 2002 г 576050
на 1 сентября 2003 г 666813
на 1 января 2005 г 684202
на 1 января 2007 г 791820
на 1 октября 2008 г 846307
щих в социально-экономической жизни привели к заметному росту привлекательности государственной службы. Не последнюю роль имеют и материальные стимулы - заработная плата гражданских служащих, конечно, существенно меньше, чем в госкомпаниях или госкорпорациях, но устойчиво растет и превышает уровень средней оплаты труда по экономике.
Таблица 4
Среднемесячная начисленная заработная плата гражданских и муниципальных служащих в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления некоторых областей ЦФО в 1 квартале 2008 года
Источник: Росстат К более высокой, чем в среднем по экономике, оплате труда следует добавить более устойчивый характер самой службы, в первую очередь в сравнении с работой в частном секторе. И хотя многочисленные реорганизации государственных органов на федеральном и региональном уровнях проходят с завидной регулярностью, а федеральное законодательство фактически не предоставляет гарантий сохранения рабочего места в случае сокращения должностей, относительная стабильность положения остается важным фактором, усиливающим мотивацию к поступлению на государственную службу. Отметим, что в опросе студентов курских вузов удельный вес девушек, предпочитающих работу на государственной службе, составил 59 процентов, тогда как юношей - 50 процентов. Обосновывая свой выбор, девушки гораздо чаще отмечали "стабильность" как один из ключевых мотивов выбора.
Для молодежи возможность конвертации административного статуса в косвенное занятие бизнесом, извлечение из должности "административной ренты" являются важными факторами выбора карьеры госчиновника. Эти две позиции выбрали в общей сложности 43 процента желающих поступить на государственную службу. Для двух третей важное значение имеют связи, открывающиеся в связи с исполнением должностных полномочий. Около 40 процентов прямо заявили, что государственная карьера будет использована ими для последующего перехода в частный бизнес или госкомпанию. Общественное благо как цель своей профессиональной деятельности указали только 34 процента опрошенных. Три четверти отметили, что для них важно зарекомендовать себя "эффективным менеджером" в глазах руководства и общественного мнения.
Результаты опроса демонстрируют, насколько чутко молодежь улавливает сегодняшние социально-экономические и политико-административные реалии, адекватно и прагматично смотрит на государственную службу как инструмент реализации прежде всего личных интересов.
К сожалению, выявленная мотивация большинства молодых людей, желающих сделать государственную карьеру, способна лишь закрепить сложившуюся модель российской государственной службы. Для исправления ситуации требуется перекодировка всей политико-административной системы и этики российской публичной сферы.
Немалую роль в повышении престижа государственной службы у молодежи играют активизировавшиеся в последние годы молодежные движения. Среди опрошенных студентов более трети (38 процентов) в той или иной степени участвовали в постоянной работе либо разовых акциях молодежных движений за последние три года. Публично провозглашаемые цели движений, близких к власти ("Наши", "Молодая гвардия"), связаны в том числе и с осуществлением "кадровой революции", массовой кооптацией их участников в государственные структуры. Это увеличивает градус ожиданий и мотивацию молодых участников движений к замещению государственных должностей.
В настоящее время сохраняются перспективы активного участия молодежи в кадровом обновлении государственного аппарата. Даже если исключить продолжение ус-
Среднемесячная заработная плата гражданских (муниципальных) служащих, рублей Справочно среднемесячная заработная плата по экономике, рублей
территориа-льныхорга-нов федеральных органов исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Органов местного самоуправления с исполнительно-распорядительными функциями
Российская Федерация 21791 31074 22095 18777
Центральный федеральный округ 19459 33457 20818 23191
Белгородская область 19239 21238 18340 13328
Брянская область 18200 19222 14330 10867
Воронежская область 17014 36284 23691 12530
Тульская область 16913 30993 19642 14416
Курская область 17273 22944 16465 12089
Орловская область 17506 32643 16947 11336
коренного роста численности государственной бюрократии, данные о возрастной структуре гражданских чиновников указывают на необходимость рекрутирования новых служащих. Так, почти 20 процентов гражданских чиновников России имеют возраст 50-59 лет, а 2,5 процента перешагнули 60-летний рубеж. И хотя удельный вес группы до 30 лет в настоящий момент самый высокий (29 проц.) и средний возраст гражданского служащего РФ составляет 39 лет, перед молодыми людьми открываются возможности замещения должностей, освободившихся в результате перемещения молодых чиновников на более высокие должности либо посредством "бокового входа" на госслужбу. Последний механизм могут активно использовать политические активисты "партии власти" и близких к ней молодежных движений, особенно в части внеконкурсного замещения должностей.
В то же время излишне разогретые аппетиты "кадровых революционеров" не представляются оправданными. Возрастная структура гражданской службы выглядит в этом смысле весьма показательно. Упомянутые данные по среднему возрасту служащих, а также доля чиновников молодого и среднего возрастов (55 процентов до 40 лет) указывают на полную несостоятельность идеи "кадровой революции".
Куда более важным представляется сегодня выстроить ясные и прозрачные институциональные механизмы рекрутирования на гражданскую службу. И здесь ключевая роль принадлежит конкурсной процедуре, которая способна обеспечить конституционно закрепленный принцип равного доступа к государственной службе и сформировать у молодых людей представление о гражданской службе как сфере верховенства закона, и процедуре, инструменте реальной оценки личностной эффективности и профессиональной состоятельности.
К числу основных достоинств Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" можно отнести введение конкурсной процедуры замещения вакантных должностей и конкурсной процедуры формирования резерва кадров. Однако тем же законом предусмотрены многочисленные исключения из конкурсной процедуры, включая все должности, по которым заключается срочный служебный контракт, а также младшие должности (решение, проводить ли конкурс на них,
принимает руководитель)3. И это при том, что в квалификационных требованиях для замещения должностей до 2008 года было записано, что без стажа госслужбы или работы по специальности можно замещать только младшие должности. Выпускники вузов были, таким образом, дважды дискриминированы -они могли занять только младшую должность, конкурс на замещение которой был не обязателен. В 2008 году наличие стажа было отменено для старших должностей, что существенно повысило шансы вчерашних студентов. Совершенно необходимо введение обязательности конкурсных процедур для младших должностей и значительной части должностей, по которым заключается срочный служебный контракт.
Важно и обеспечение объективности самой конкурсной процедуры, контролировать проведение которой должен специальный орган по управлению государственной службой (сейчас эти органы отсутствуют) и приглашаемые им независимые эксперты (при отсутствии вышеупомянутого органа они сегодня фактически приглашаются руководством государственного органа, проводящего конкурс, что ставит под сомнение их неангажированность).
Примечательно, что на федеральном уровне до сих пор не принят нормативный акт по вопросам формирования резерва на замещение должностей гражданских служащих (в регионах такие нормативные акты есть). Резерв формируется на основе конкурсной процедуры, но окончательное решение о назначении на вакантную должность человека из резерва либо со стороны (если замещение должности внеконкурсное) либо об объявлении конкурса принимает руководитель. Стоит использовать имеющийся в ряде европейских стран опыт проведения закрытых конкурсов (когда при наличии нескольких "резервистов" испытание устраивается между ними).
Наконец, критически важным представляется формирование современной системы политического рекрутирования, что напрямую связано со становлением полноценной конкурентной партийной системы.
1 Пукемов К. Красивая жизнь ветхого жилья http://www.gazeta.ru/flnanclal/2009/04/21/ 2977370.вМт1
2 Резник И. Сколько платят в госкорпорациях // Ведомости. 2008. 7 мая.
3 Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004, 27 июля.
