CC BY
97
УДК 316.343.656:331.55
Макарова Г.В. Социальные технологии
управления профессиональной мобильностью государственных служащих
В статье дается обоснование важности профессиональной мобильности государственных гражданских служащих, главной целью которой является организация эффективной работы исполнительных органов государственной власти. Описывается опыт внедрения социальных технологий управления профессиональной мобильностью служащих в условиях административной реформы и привлечения молодых специалистов региона на государственную службу.
Ключевые слова: государственная служба, профессиональная мобильность, социальные технологии управления.
Makarova G.V. Social technologies in management
of professional mobility of civil officers
Significance of professional mobility of civil officers is given in the article grounds, the main goal of which is organization of executive powers effective work. In the article is described the experience of social technologies usage in management of professional mobility and experience of bringing final-year students in the system of state service in terms of administrative reform.
Key words: public service, professional mobility, management social technologies
Происходящие в рамках административной реформы инновационные процессы, главной целью которых является повышение эффективности государственного управления, предъявляют новые требования как к организации государственной службы в целом, так и к государственному служащему.
Выявление и теоретический анализ причин неэффективной профессиональной деятельности чиновника путем исследования профессиональной мобильности в структурах исполнительной власти - задача научно-исследовательская и практическая.
Вместе с тем необходимо признать, что теоретическая разработка проблемы мобильности в российской и зарубежной прак-
тике управления представлена фрагментарно: соотношение социальной и профессиональной мобильности не сформулировано для различных уровней и категорий служащих. Отсутствует анализ мобильности в условиях региона, не исследованы ее направленность на перспективу повышения эффективности управления, развитие гражданского общества и зависимость данной перспективы от внедрения в административную деятельность идеологии рациональной бюрократии. В рамках теории идеальной бюрократии М. Вебера чиновник действует в пределах своей компетенции и профессиональной подготовки. В реальной практике бюрократического управления происходит рас-
Галина Владимировна Макарова - начальник управления по вопросам государственной службы и кадров администрации Брянской области
согласование между желанием общества получить полную отдачу от чиновника и мотивацией госслужащего работать с полной отдачей, отсутствие социальных гарантий и обеспеченности условий труда, созданных субъектом управления, что приводит к дисбалансу личных интересов госслужащих с их профессиональным движением, что деформирует корпоративность в «клано-вость», приводит к подмене открытости и демократичности организационной замкнутостью. Все это ослабляет процесс целенаправленного реформирования.
Методологическая основа мобильности как социального феномена опирается на теоретико-научную базу, сформулированную учеными в результате длительного генезиса идей в этой области. Отличительные черты профессиональной мобильности в бюрократическом управлении определены в работах М. Вебера, описавших идеальную модель бюрократии, где функционирование идеальной бюрократической машины обеспечивается целым рядом факторов и специальных процедур: фиксация должностных компетенций, правил и инструкций; формальные и специализированные образовательные или квалификационные требования для занятия той или иной должности; иерархическая система управления, жестко упорядоченная система руководства и подчинения; принятие решений на основе стандартных рабочих процедур, обусловленность позиций должностных лиц профессиональным статусом.
М. Крозье в сравнении с характеристикой идеальной бюрократии представляет реальную бюрократию, исследование которой продолжается в трудах зарубежных и отечественных ученых Р. Мертона, Н. Лума-на, Н. Давыдова, М.В. Масловского, В.А. Романовского. Цель исследования реальной бюрократии - определить реальное состояние мобильности в условиях, когда за стандарт берется веберовский тип идеальной бюрократии, где человек независим, действует согласно закону, рассчитывает за качественное исполнение должностных обязанностей получить должностное повышение, уважение и признание своих заслуг.
Впервые термины «мобильность», «социальная мобильность» ввел в научный
лексикон П. Сорокин. Социальную мобильность ученый рассматривал как вертикальную и горизонтальную, межпоколенную и внутрипоколенную.
Идеи П. Сорокина получили дальнейшее развитие в исследованиях американских социологов С. Липсета и Р. Бендикса, которые, рассматривая проблему социальной мобильности в современном обществе, фиксируют ее основания (факторы): юридическую отмену сословных и иных статусных привилегий, экономический рост, развитие системы образования.
Отечественные исследования социальных факторов мобильности - образовательных, политических, социально-экономических, демографических, этических и других, их влияния на профессиональную мобильность - представлены в трудах Т.И. Заславской, Ю.А. Левады, А.И. Пригожи-на, Ж.Т. Тощенко, В.Э. Бойкова, С.Ф. Ани-симова, К.О. Мамедова, С.Ф. Фролова, которые вносят значительный вклад в разработку проблемы.
Автор рассматривает профессиональную мобильность госслужащих, опираясь на теорию структурного функционализма Т. Парсонса. С точки зрения использования данного подхода можно говорить о том, что для системы госслужбы характера на социально-профессиональная мобильность, предполагающая освоение профессиональных и социальных, параллельное изменение профессионального статуса и стратификационного положения индивида в обществе. Для каждого уровня госслужбы характерны соответствующие данному уровню социальные нормы. Невозможно продвижение в страте без освоения профессиональных норм. Норма законодательства, позволяющая прохождение гражданином государственной гражданской службы в течение длительного периода, с 18 до 65 лет, позволяет автору обосновать необходимость введения понятия «долговременной профессиональной мобильности» в системе государственной службы.
Следует отметить, что определение понятия «профессиональная мобильность» в научной литературе встречается крайне редко. Автору не встретилось определение понятия «профессиональная мобильность государ-
ственных служащих». Проанализировав особенности государственной службы, научные подходы к определению понятий «мобильность», «социальная мобильность», «профессиональная мобильность», автор сформулировал собственное определение профессиональной мобильности государственных гражданских служащих. Профессиональная мобильность государственных служащих -это изменение статуса служащего на основе смены профессиональной деятельности в связи с назначением на должность государственной службы с целью качественного исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации.
Анализ процессов административного реформирования приводит к выводу, что добросовестное исполнение административных функций государственными служащими не влияет на вертикальную мобильность и конкретный чиновник не всегда заинтересован в качественном исполнении должностных обязанностей. Важнейшей проблемой в реализации профессиональной мобильности госслужащих остается отсутствие корреляции между исполнением должностных регламентов служащими различных уровней управления и количественным составом управленческих кадров. Изменение количественного состава, в свою очередь, связано с профессиональной компетентностью, обеспеченной конкурсными процедурами,технологиями отбора кадров, формированием кадрового резерва, профессиональным развитием госслужащих.
Таким образом, требования к профессиональному уровню и личностным качествам госслужащих определяют профессиональную мобильность как решающий фактор эффективной государственной гражданской службы.
Необходимо отметить, что субъект-объектная деятельность государственных служащих - это двусторонний, управляемый, многогранный и непрерывный процесс. Профессиональная мобильность является его составной частью. В качестве субъекта управления выступают представители нанимателя (руководители государственных органов) и кадровые службы, имеющие социально-функциональный статус, в
качестве объекта управления выступают государственные служащие. Управленческое воздействие на субъект управления в данном случае осуществляется посредством создания системы управления. Рамки компетенции кадровых служб включают в себя планирование и прогнозирование потребности в персонале на ближайшую и отдаленную перспективу; отбор лучших кадров с применением конкурсных каналов, управление профессиональными ресурсами, включая их профессиональное развитие; планирование карьеры, расстановку и использование, обеспечение профессионально-квалификационного и должностного роста на основе объективной оценки личных и профессиональных качеств; мотивацию эффективной деятельности персонала. При этом кадровые службы регулируют социальные отношения между субъектом и объектом государственного управления.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 14) закреплено право гражданского служащего на должностной рост на конкурсной основе, (ст. 60) определены приоритетные направления формирования кадрового состава, которые должны реализовываться на основе профессиональной подготовки и профессионального развития государственных гражданских служащих; ротации кадров; формирования кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективного использования; оценки результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих; применения современных кадровых технологий.
Необходимо отметить, что с началом реализации административной реформы изменились принципы и процедуры отбора кадров для государственной службы. Активные формы рекрутирования, переход от патримониального (управление на основе лояльности) способа рекрутирования к конкурентно-му1 обусловили позитивность изменений, которые обозначены, во-первых, селекцией квалифицированных кадров и высокой результативностью труда, во-вторых, процедуры отбора обеспечивают чиновнику относительную автономию, препятствуют созданию замкнутых кланов, расширяют взаимоконт-
роль и ориентируют госслужащих на интересы государства. В-третьих, с помощью конкурсного отбора реализуется равный доступ к государственной службе, что дает возможность формировать корпус профессиональных государственных гражданских служащих, которые способны динамично развиваться, оказывать качественные услуги гражданам Российской Федерации. Подходы к назначению госслужащих на должность через конкурсные процедуры и путем прямого назначения на должность, минуя процедуры отбора, позволяют заключить, что процесс мобильности в транзитивном российском обществе соответствует двум основным началам служебного продвижения, сформулированным М. Вебером в одной из самых известных работ по проблемам рациональной бюрократии «Economy and Society».2
В рамках осуществления административной реформы в Брянской области в целях привлечения выпускников высших учебных заведений в государственные органы Брянской области, повышения потенциала постановлением администрации Брянской области в 2008 г. был создан институт стажерства.
Функционирование института стажерства явилось важной составляющей кадровой политики, в основе которой лежит социально направленное государственное управление. Таким образом, создание института стажерства стимулировало отбор молодежи в исполнительные органы государственной власти.
Цель института стажерства состоит, в частности, в:
- привлечении в системугосударствен-ной гражданской службы Брянской области лучших выпускников высших учебных заведений;
- формировании социально ответственного кадрового потенциала;
- профессиональной и социальной адаптации молодых специалистов к замещению должности государственной гражданской службы области;
- выработке программы предстоящей служебной деятельности.
В связи с этим в штатное расписание исполнительных органов государственной власти Брянской области введено 5 (пять) должностей стажеров.
В целях обеспечения равного доступа к стажерской должности и отбора наиболее подготовленных лиц из числа желающих пройти стажировку в государственных органах Брянской области было разработано и принято Положение о проведении конкурса «Кадровый потенциал государственных органов Брянской области» и объявлен конкурс на замещение вакантных должностей стажеров в исполнительных органах государственной власти Брянской области. В целях рационального и эффективного проведения отбора молодых специалистов состав конкурсной комиссии был сформирован из представителей администрации Брянской области, а также представителей государственных органов Брянской области, где введены стажерские должности.
Важно, что одним из требований участия в конкурсе стажеров явилось обучение в высшем учебном заведении преимущественно на «отлично», активное участие в общественной жизни и отзыв-рекомендация вуза.
В целях привлечения и отбора кандидатов, наиболее подходящих для направления на стажировку, до начала проведения основных конкурсных процедур управлением по вопросам государственной службы и кадров администрации Брянской области были организованы встречи с лучшими выпускниками брянских вузов. В течение всего времени кандидаты информировались по вопросам участия в конкурсе.
Было подано 28 заявлений от выпускников высших учебных заведений Брянской области на участие в конкурсе стажеров.
Продолжением конкурса явилось определение соответствия кандидатов установленным требованиям путем оценки предоставленных документов. Отбор претендентов осуществлялся комиссией с учетом специализаций стажерских должностей, предусмотренных штатными расписаниями государственных органов Брянской области.
Как уже было отмечено, в основе любого вида профессиональной деятельности, которую выбирает человек, находится личностная мотивация. Государственная служба как объект профессиональной мотивации кроме материальных и социально-статусных стимулов содержит еще и общегражданский компонент.
В условиях реализации административной реформы претенденту на поступление на государственную службу и гражданскому служащему необходимо четко осознавать, что государственная гражданская служба не просто вид профессиональной служебной деятельности, область самореализации личности, но и служение обществу и государству, которое требует прежде всего гражданской сознательности, находящейся в тесной взаимосвязи с нравственными качествами личности.
В результате анализа мотивационной составляющей, по мнению большей части претендентов, наиболее значимым мотивом явилась гарантия постоянной работы и стабильного положения. Но это можно отнести скорее к организационному фактору мотивации, чем социально-экономическому. Сугубо социальные и экономические факторы у конкурсантов стояли на позиции чуть ниже (материальное благополучие, социальные гарантии, льготы).
Таким образом, статусное положение государственного служащего рассматривалось в основном с позиции его принадлежности к системе государственного управления, к определенной государственной организации, в которой полностью работают социально-трудовые механизмы.
На заключительном этапе для конкурсной комиссии было важно определить личностные качества конкурсантов. Гражданственность является одним из важнейших личностных качеств государственного гражданского служащего, которое обеспечивает необходимый уровень профессионального и социально ответственного отношения государственных гражданских служащих к выполнению своих служебных обязанностей. Необходимо отметить, что желание принести пользу обществу и полнее реализовать свои профессиональные возможности (факторы, связанные с гражданственностью) рассматривались некоторой частью участников конкурса как второстепенные. Повышение уровня гражданственности стажеров во всех ее проявлениях, стремление к высокоэффективному и социально направленному государственному управлению открывают новые
возможности совершенствования и развития в Брянской области института стажер-ства в целом.
Одной из составляющих мотивацион-ного механизма профессионального роста молодежи является включение в кадровый резерв. Поэтому институтом стажер-ства в государственных органах Брянской области предусмотрено, что конкурсная комиссия государственного органа Брянской области должна будет вынести заключение об итогах стажировки и принять одно из следующих решений:
а) стажер рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы младшей группы;
б) стажер не рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы младшей группы.
Заключительным этапом процесса ста-жерства предполагается трудоустройство стажеров, а именно: в случаях возникновения в период прохождения стажировки вакантных должностей младшей группы государственной гражданской службы области стажер может быть назначен на эти должности либо, в случае возникновения в период прохождения стажировки вакантных должностей обслуживающего персонала государственного органа области, на должности, не отнесенные к должностям государственной гражданской службы области.
Поступить и находиться в дальнейшем на государственной гражданской службе стажер может, только пройдя профессиональную и социальную адаптацию, освоив за время стажировки комплекс профессиональных навыков и умений, а также моральных норм, включая личную ответственность за собственные действия и за результаты деятельности организации, а также за то, чтобы личные интересы не противоречили общественному благу, законным интересам граждан и организаций.
1 Аширов Д.А. Организационное поведение. М.: Проспект, 2006.
2 Weber M. Economy and Society/ Ed. By G. Roth and C. Wittich. Vol. 2. University of - California Press. 1978.
