CC BY
108
ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 331.108.2 (470) © Е.А. Ивлев
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
КАДРОВЫЙ АСПЕКТ
В статье рассматриваются кадровые проблемы эффективности государственного управления в Российской Федерации.
Ключевые слова: система рекрутирования кадров, система подготовки кадров, кадровый потенциал, протекция, поощрение, государственные служащие.
E.A. Ivlev
EFFICIENCY OF THE GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION: PERSONNEL ASPECT
The article is devoted to the personnel problems of governments efficiency in the Russian Federation.
Key words: recruitment and employment, personnel training, personnel potential, patronage, benefits, civil servants.
Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений -ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от профессиональных и личностных качеств государственных служащих.
Оценивая современное качество управленческого аппарата, с сожалением приходится констатировать, что современный управленческий аппарат в РФ весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенные практики клиентелизма, закрытости и непрозрачности; невысокое в целом качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.
Все эти негативные проявления:
1) ограничивают возможность появления молодых талантливых кадров и занятия ими вакантных должностей;
2) вызывают сомнения относительно уровня компетентности и других качественных характеристик отобранных кандидатов;
Если, управляя царством, не заботиться о служащих, то страна будет потеряна
Мо-Цзы
3) приводят к застою государственной службы, т.к. обладатели «доходных мест», прежде всего, думают о том, как бы передать по наследству свой статус, а не о проблемах развития.
4) наносят моральный, экономический, правовой и политический вред государственной службе, т.к. подбор людей на госслужбу осуществляется не на основе их деловых качеств, а по протекции;
5) отрицательно влияют на укрепление кадрового потенциала, т.к. имеет место недооценка нравственного, морально-этического фактора как при приеме на госслужбу, так и при выдвижении на руководящие должности, что является одной из причин появления коррупции, взяточничества, бюрократизма и т.д. В результате снижается авторитет органов власти, падает доверие к государственной службе со стороны населения.
Тем не менее, наиболее распространенным упреком в адрес отечественной бюрократии обычно является ее избыточная численность. Насколько оправданны такие оценки?
По данным Росстата, общая численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по состоянию на конец сентября 2009 года составила 1657,6 тыс. чело-
век (из них 523,8 тыс. человек - в органах местного самоуправления). При этом в общую численность работников включены сотрудники, имеющие специальные звания, и работники вспомогательных видов деятельности (персонал охраны и обслуживания зданий), не включены военнослужащие. Увеличение численности работников за предшествующий год составило 33,7 тыс. человек, или 2% (по сопоставимому кругу органов, без центрального аппарата Минобороны России, которое впервые представило сведения о численности и оплате труда гражданских служащих в 2009 году). В 2008 году по сравнению с 2007 годом численность возросла на 46,7 тыс. человек, или на 3%; в 2007 году - на
115.5 тыс. человек, или на 7,9%; в 2006 году - на
105.6 тыс. человек, или на 8% [1].
Доля работников органов госвласти и местного самоуправления в численности занятого населения РФ на конец сентября 2009 года составила 2,4%. В среднем на тысячу человек постоянного населения России приходилось 12 работников органов госвласти и местного самоуправления всех ветвей власти и уровней управления.
При этом в федеральных органах госвласти было занято 847,4 тыс. человек, увеличение к 2008 году (по сопоставимому кругу органов) составило 8,6 тыс. человек (1%). Наибольший прирост численности в 2009 году был отмечен в органах законодательной власти - на 44,6%; в органах судебной власти и прокуратуры прирост составил 1,6%; в органах исполнительной власти - 0,5%.
Численность работников федеральных органов исполнительной власти на федеральном уровне составила 33,6 тыс. человек. На региональном уровне общая численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти составила 630,1 тыс. человек (увеличение к 2008 году на 0,6%).
Комментируя эти данные, можно отметить, что, несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии в исторической и современной России, численность аппарата управления в РФ в составе занятого населения и в соотношении с населением ниже, чем в большинстве развитых стран. Так, к началу 2005 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалась от 4 человек в Ингушетии, до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников на тысячу человек населения, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.
Несмотря на хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века [2, с. 17]. Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 году численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек; в России в 2002 году - 1252 тыс. человек без учета военных, аппарата МВД и спецведомств (но с учетом работников органов местного самоуправления) [3].
К 2010 году число сотрудников органов гос-власти и органов местного самоуправления, по данным Росстата, достигло 1462 тыс. человек. В 1994 году их было около 1 млн При этом население страны за тот же срок сократилось примерно со 148 до 143 млн человек. В результате доля управленцев в населении страны выросла с 0,7 до 1%. В структуре занятого населения удельный вес управленцев не превышал нескольких процентов. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель не выглядит избыточным [1].
«В целом удельный вес управленцев в странах ОЭСР составляет примерно 10% занятых, тогда как в странах Восточной Европы и постсоветских государствах - 3,9 процента. В целом удельный вес управленцев в структуре работающего населения в странах ОЭСР примерно в
2,5 раза больше, чем в постсоветских странах Восточной Европы. Это несколько противоречит неконсервативным ожиданиям негативной корреляции между экономической эффективностью и параметрами управленческого класса», -отмечают эксперты [4, с. 43].
Таким образом, даже с учетом различий в исчислении приводимых данных существующая в России численность бюрократов ближе к соответствующим показателям стран среднего уровня развития. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили - 1%, Китая - 1,6%, Польши - 0,7% [5]. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии - 6,1% населения, США - 6,8%, Швеции - 11,7%. Известные эксперты Р.Брим и В.Гимпельсон отмечают: «Численность российских управленцев удивительно отличается от традиционного представления о ее огромности... Российская бюрократия проблематична во многих отношениях, однако численность не является одним из них». Так, в 2004 году Россия, чей управленческий аппарат составлял 1,2% от числа работающих, занимала
36-е место среди 37 обследованных стран. Только Молдова с показателем 0,8% имела меньшую численность чиновников [4, с. 44].
Новейшей тенденцией является заметный прирост численности управленцев на государственном и муниципальном уровне в РФ в последние годы. По данным Росстата, начиная с 2002 года этот показатель ежегодно увеличивался: в 2004 году прирост составил 5%; в 2005 году -3,8%; в 2006 году - 1%; в 2007 году - 8%; в 2008 году - 7,9%; в 2009 году - 3%; в 2010 году - 2% [1]. В результате к 2010 году численность аппарата госуправления возросла на 30,8% по сравнению с 2004 годом. Однако даже при этом росте удельный вес числа управленцев (включая работников органов местного самоуправления) в структуре занятого населения составляет 2,4%, что ниже соответствующих показателей развитых стран. Тем не менее, если применительно к первому постсоветскому десятилетию эксперты Всемирного банка отмечали, что «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность» [6, с. 107], то сейчас на первый план выходит задача эффективного использования управленческого персонала. Известный лозунг «не числом, а умением» по-прежнему актуален в России.
Таким образом, не численность (которая не выглядит избыточной) является главной причиной упреков в адрес управленческого аппарата в России. По мнению экспертов [4, с. 45-47], можно выделить следующие причины неэффективности аппарата управления в стране.
Во-первых, неоптимальная система рекрутирования кадров государственной службы в связи с размытостью критериев набора и отсутствием продуманной системы ее организации. Неарти-кулированность критериев, их непубличный характер, нивелировка меритократических принципов и широкое развитие клиентелизма - вот главные недостатки процесса рекрутинга госслужащих и в органы местного самоуправления. Широкое распространение патрон-клиентных отношений в аппарате стало одной из наиболее болезненных проблем в функционировании государственной службы в постсоветской России.
Состояние этой проблемы, к сожалению, не характеризуется позитивной динамикой. Изучение отечественными социологами установок и практик постсоветского чиновничества на основе эмпирических исследований в 1990-е годы выявило ключевое значение отношений клиен-телизма в процессе рекрутирования на госслуж-
бу. Результаты недавних аналогичных исследований близки к тем, что были получены десятилетием ранее. Большинство госслужащих в качестве важнейшего фактора карьерного продвижения рассматривает связи личного покровительства со стороны вышестоящих лиц. Профессиональная компетентность, качество образования и т. п. факторы, конечно, имеют значение, но поддержка сильных мира сего представляется чиновникам более значимым фактором карьерного продвижения. Ведущим среди факторов, определяющих карьерное продвижение чиновника по службе, большинство считает не интеллектуальную состоятельность, повышение квалификации или управленческую эффективность, а поддержку той или иной экономической и/или административной структуры: связи личной
преданности и покровительства выступают в представлении современного чиновничества важнейшим фактором успешной карьеры.
Такая ситуация сложилась, в первую очередь, потому, что предусмотренные на практике правовые нормы и требования реализуются недостаточно эффективно (в частности, не уделяется должного внимания использованию конкурсной системы найма служащих, использованию современных методов оценки профессиональных и личностных качеств сотрудников). Во многих федеральных министерствах и ведомствах не разработаны, как это предусмотрено законом о госслужбе, критерии оценки труда своих сотрудников и условия их продвижения на вышестоящие должности, что стимулировало бы их профессиональное развитие и добросовестное исполнение обязанностей. Также законодательством о госслужбе не предусмотрен четкий механизм контроля за соблюдением и неукоснительным исполнением соответствующих требований нормативно-правовых актов. Не определен также правовой механизм ответственности должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований законодательства о государственной службе.
Заслуживают безусловной поддержки шаги Президента Д.Медведева по обеспечению современного качества корпуса госслужащих (формирование первой «сотни», первой «тысячи» и т. д.). Несомненно, востребованным является новое поколение управленцев, обладающих современным образованием и владеющих новыми технологиями администрирования. Однако нельзя не отметить, что предлагаемые шаги по преодолению неэффективности кадрового состава государственной службы пока не носят вполне концептуального характера. Констатиро-
вав в июле 2008 года значительную нехватку квалифицированных кадров, Д.Медведев назвал «отвратительной» практику продажи должностей и предложил создать новую систему с базой данных об управленцах высокого уровня. При этом Президент заявил, что личные профессиональные достижения этих людей будет оценивать сам. Комментируя данный сюжет, нельзя не отметить амбивалентность этой позиции, определенную его ситуативным - ad hoc - характером; неартикулированностью принципов рекрутирования и ротации кадров; неконкурентным характером подобного подбора кадров, чреватого возможным доминированием принципа личной преданности.
Еще одна важная позиция также получила весьма противоречивое звучание. С одной стороны, Президент констатировал, что на гос-службе вряд ли возможно использовать приемы бизнеса, однако предположил, что на госслужбу могут переходить и «работники негосударственного сектора». Президент предположил, что госслужба и работа в частном бизнесе должны быть сообщающимися сосудами. «Стены не должно быть», - подчеркнул Д.Медведев [7]. Между тем одной из установок административных реформ в различных странах (в том числе в России) было стремление учесть специфику государственной службы, с тем, чтобы предотвратить утечку квалифицированных кадров. Большинство опрошенных в рамках исследований весьма сдержанно оценивали позитивный эффект массового привлечения кадров из бизнеса на госслужбу.
В данном контексте представляется адекватной реалиям отечественной госслужбы французская модель взаимосвязи каналов рекрутирования госслужбы и бизнеса, для которой специальная подготовка госслужащих является обязательной, а госслужба - престижной и относительно высокооплачиваемой сферой деятельности. Заслуживают поддержки принятые в РФ меры по использованию позитивного зарубежного опыта в данном отношении (например, использование опыта Великобритании, где чиновник после ухода с государственной службы в течение двух лет не имеет права трудоустройства в той организации, которую он курировал в качестве государственного чиновника).
Существенным фактором неэффективности нынешней системы подбора кадров являются противоречия в системе подготовки и переподготовки госслужащих. Существенные недостатки этой системы определены слабостью концепции обучения и переобучения госслужащих.
Особо следует отметить негативные последствия, возникшие в результате рассогласования положений новой редакции Трудового кодекса РФ, Федерального закона «О государственной гражданской службе» и Федерального закона «Об образовании», вследствие которого государственные служащие утратили право на получение второго высшего образования. В условиях востребованности постоянной переподготовки кадров подобная ситуация чревата заметным ухудшением качества образовательной подготовки корпуса управленцев, что, несомненно, скажется на качестве государственного управления [4, с. 47].
Негативную роль в ослаблении регулятивных возможностей госаппарата играет и особый, условно говоря, «поголовный» тип сменяемости кадров, когда приход на руководящие посты должностных лиц, как правило, сопровождается сменой всей «команды», кадровой перетряской аппарата. При этом не всегда учитывается квалификация, профессионализм, деловые качества сотрудников. Неудивительно, что в этом контексте наглядно проявилась и другая особенность становления и эволюции отечественного госаппарата: практически каждая новая волна реформированного чиновничества, во многом ориентируясь на свои групповые интересы, по сути, заново, «под себя» переписывала многие законодательные и нормативные акты.
Безусловно, обоснованное обновление персонала госслужбы необходимо. Однако оно не должно зависеть только от субъективной воли нового руководителя. Для исправления подобного положения целесообразно было бы законодательно установить пределы обновления состава работников аппарата в случае смены руководителей федеральных министерств, ведомств, а также глав региональных и местных органов власти.
Во-вторых, следует отметить неоптимальное сочетание мер поощрения и контроля по отношению к госаппарату. Вопреки распространенному мнению, отечественное чиновничество вполне рационально строит свое поведение в заданных рамках. Из мировой практики известно, что обеспечение эффективного функционирования госаппарата строится на сочетании высоких норм вознаграждения и активных форм контроля (общественного со стороны институтов гражданского общества, например, в странах Скандинавии и жестких мер административного контроля в странах Юго-Восточной Азии). Российское чиновничество поставлено в ситуацию прямо противоположную, сочетающую низкую
оплату труда и отсутствие эффективных мер контроля. Неэффективность управленческого аппарата в РФ не в последнюю очередь определена его недостаточным финансированием [2]. Для качественного улучшения кадрового потенциала органов власти и их аппарата большее внимание следует уделить материальному фактору, достойной оплате труда персонала гос-службы
Эксперты отмечают несистемность принятых в рамках административной реформы 2004 года мер относительно финансирования госаппарата: повышение зарплаты коснулось в основном верхнего эшелона - министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплата основной массы чиновников выросла максимум на треть, при том, что оплата госслужащих в среднем в 2,5-3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. Закономерным итогом данного положения становится широкомасштабная коррупция.
В более широком плане представляется неоптимальной система социального обеспечения и социальных гарантий управленцев в целом, не позволяющая привлекать наиболее квалифицированные кадры в аппарат. Особо следует отметить дестимулирующую роль системы замещения пенсий, при которой коэффициент замещения рассчитывается от оклада, составляющего незначительную долю в реальной оплате труда работающего чиновника. Это обстоятельство отмечали в той или иной мере большинство опрошенных госслужащих.
В-третьих, следует назвать низкий престиж государственной службы и наличие негативного образа чиновника в массовом сознании. По словам одного из респондентов, имеющего значительный опыт государственной службы, «в итоге следующим по негативизму в восприятии общественного мнения после бандита идет чиновник. Между тем в ходе работы в госструктурах я встречал немало чиновников, вполне квалифицированных и притом не ворующих или ворующих ровно столько, сколько недоплачивает им государство в соответствии с их квалификацией» [4, с. 49].
Несомненно, мало способствует эффективности госуправления постоянство изменений административного аппарата, что сформировало атмосферу нестабильности и неопределенности во всей системе государственного управления. Вкупе с недостаточным материально-
финансовым обеспечением чиновников, изменением условий их профессиональной подготовки (переподготовки) такой климат осуществления
профессиональной деятельности чиновников не только интенсифицировал переход наиболее квалифицированных кадров в предпринимательские структуры. Нестабильность ситуации и неясность перспектив госаппарата сыграла свою роль и в активизации корпоративных притязаний чиновничества при осуществлении своих профессиональных функций, в снижении качества документооборота, в других направлениях работы бюрократии.
Все так же в полной мере сохраняется и задача создания политически беспристрастной государственной службы. Практически полностью сохранился круг существенных проблем, которые оказалось невозможно решить за счет исключительно организационных преобразований, централизации власти или повышения исполнительской дисциплины чиновников. Речь идет о сложившейся культуре бюрократии. К сожалению, в данном контексте государство не только не смогло найти каких-либо эффективных инструментов трансформации ценностных и профессиональных стереотипов чиновничества, но и зачастую своими действиями само провоцировало потерю госслужащими элементарного самоуважения. Неудивительно, что чиновники не только не любят отвечать за возможные ошибки, но и боятся допустить какие-либо просчеты в своей деятельности [8].
Таким образом, административные преобразования не смогли добиться поворота в повышении качества кадров государственной гражданской службы. Рост компетенции, освоение новых знаний, выработка современных подходов к управлению - все это относится к не решенным еще задачам и пролонгирует усилия государства с сегодняшнего на завтрашний день. Протекционизм, незначительный удельный вес отбора по квалификационным экзаменам - все это реалии сегодняшнего дня, которые существенно влияют на качество государственного управления. Лояльность и личная преданность все еще остаются определяющими механизмами отбора и продвижения кадров. Следует признать, что государству в настоящее время пока не удалось задействовать эффективный человеческий резерв, способный компенсировать институциональные изъяны системы государственного управления. В полной мере осознавая длительный характер решения этого вопроса, нужно отметить, что прежние решения относительно условий переподготовки кадров дают основания сомневаться в получении скорого результата. Сегодня следует сосредоточиться на том, чтобы приостановить переток квалифицированных
кадров в предпринимательские структуры, усилить социальное обеспечение кадров государственной службы, повысить общественную значимость чиновничьего труда и привлекательности этого вида профессиональной деятельности. В целом, государство должно выработать такие механизмы реализации государственной кадровой политики, которые бы создали самые благоприятные условия для реализации творческого развития личности.
Литература
1. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики / www.gks.ru.
2. Голутвина О. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. - М.: РАгС, 1997.
3. Административная реформа буксует // Парламентская газета. - 2005. - 25 авг.
4. Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 г. - М., 2009.
5. Коммерсантъ. - 2006. - 16 мая.
6. Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. - М.: Весь мир, 2003.
7. Газета «Взгляд»: http://www.vz.ru/politics
/2008/7/23/189397.html.
8. Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом // Время новостей. - 2005. - 5 июля.
Ивлев Евгений Анатольевич, аспирант кафедры управления персоналом факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, г. Москва,
e-mail: ivlevdjon@mail.ru.
Ivlev Evgeniy Anatolievich, postgraduate student, department of staff management, faculty of state management, Moscow State University named after M.V. Lomonosov, Moscow, e-mail: ivlevdjon@mail.ru.
УДК 323 32.316.752 © А.В. Новикова
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
В статье рассмотрены проблемы политических решений; функционирование законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Подчеркнута важность исполнительных структур в принятии и реализации политических решений.
Ключевые слова: принятие политических решений, государство, исполнительная власть, политический институт, ценности в политике.
A.V. Novikova
STATE POLITICAL DECISION-MAKING: THEORETICAL ANALYSIS
The article considers the problems of political decision-making; the issues related to the functioning of the legislative, executive, and judicial powers. The author emphasizes the importance of the executive institutes in making and implementation of political decisions.
Key words:political decisions-making, government, executive power, political institute, political values.
Принятие решений в общественных системах является сложным процессом. Политическое решение - это осуществляемый в коллективной или индивидуальной форме процесс определения задач политического действия, выбор определенной программы, обозначающей цель, этапы, способы и практические шаги их достижения. Политическое решение - это всегда сложный диалектический процесс, начинающийся с появления политической проблемы и заканчивающийся ее разрешением. Политическое решение представляет также средство разрешения конфликтных политических ситуаций. Разрешается конфликт посредством серии политических решений.
Среди множества проблем современного управления важнейшими являются разработка, принятие и осуществление управленческого решения, представляющего собой основной элемент управляющего воздействия.
Управленческие решения разделяются по форме представления на устные и письменные, В органах государственного управления наиболее распространенной является письменная форма управленческого решения. Письменные управленческие решения органов государственного управления рассматриваются в качестве правовых актов, которые выражают властные начала, присущие управлению, осуществляемо-
