CC BY
85
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 3
Г.В. Пушкарева
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ МЕХАНИЗМОВ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Государственная служба является одним из важнейших механизмов формирования государственной политики, поскольку именно в рамках данного института генерируются процессы, самым непосредственным образом влияющие на направленность и содержание политического курса, на выбор социальных приоритетов и определение политических и экономических стратегий. В данной статье уточняются место и роль государственной бюрократии в формировании государственной политики, выделяются внутри этой профессиональной группы кластеры и выявляется степень участия каждого из них в процессах принятия государственных решений. Такой подход позволяет выявить проблемные зоны в функционировании государственной службы как механизма формирования государственной политики и предложить пути совершенствования данного института в нашей стране.
Ключевые слова. Государственная служба, бюрократия, политические назначенцы, государственная политика.
Civil service is one of the most important mechanisms of public policy formation, because in the framework of this institution there are generated processes, which immediately influence direction and content of policy line, choice of social priorities and definition of political and economic strategies. The paper specifies place and role of bureaucracy in public policy, separates clusters of this professional group and reveals the extent of influence of each cluster on the decision-making process. This approach allows to detect problem zones in civil service, functioning as a mechanism of public policy, and to suggest ways of improvement of this institution in our country.
Key words. Civil service, bureaucracy, political bureaucracy, public policy.
Государственная служба как институциональное образование представляет собой определенную совокупность норм, закрепляющих в политическом пространстве модели поведения,
Пушкарева Галина Викторовна — доктор политических наук, профессор кафедры политического анализа факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, e-mail: gvpush@mail.ru
*Статья подготовлена во исполнение проекта Госконтракта Федерального агентства по образованию № 492.
ориентированные на выполнение такой значимой для общества функции, как обеспечение полномочий органов государственной власти. Выработка и реализация государственной политики занимает среди этих полномочий ключевое место, поскольку обеспечивает управленческое воздействие государства на общество в целом или на отдельные его сферы с целью придания им определенных свойств и качеств.
В институциональном поле государственной службы возникает особая профессиональная группа — государственная бюрократия, от уровня компетентности которой, ее активно -сти и политической позиции во многом зависит способность государства решать насущные политические, социальные и экономические проблемы, поддерживать стабильность общества, обеспечивать вектор политического развития. Ученые давно обратили внимание на особое место бюрократии в системе государственного управления и подвергли анализу различные возможности, которые бюрократия может использовать для влияния на формирование государственной политики. Так, в частности, появился целый круг работ, в которых говорится о том, что бюрократия активно использует для воздействия на руководителей государства свою способность контролировать складывающиеся вокруг них информационные потоки1. Поскольку выработка государственной политики проводится при непосредственной оценке информации, поступающей от общества, то любая фильтрация поступающих сигналов, особенно если она осуществляется чиновниками под влиянием групп интересов, ведет к искажению реальной картины процессов, протекающих в социуме. Ученые также отмечают, что именно чиновники госаппаратов организуют работу экспертов, чье компетентное мнение должно приниматься во внимание при разработке государственной политики, и это также становится важным ресурсом влияния на политическое руководство государства2. Кроме того, сама государственная бюрократия в силу обретенного опыта и профессиональной подготовки нередко обладает большей компетентностью в решении ряда вопросов по сравнению с победившими на очередных выборах
1 Banks J., Weingast B. The Political Control of Bureaucracies under Asymmetric Information // American J. of Political Science. 1992. N 6 (2); Whiford A.B. A Test of the Political Control of Bureaucracies Under Asymmetric Information // Rationality and Society. 2008. Vol. 20. N 4.
2Altfeld M., Miller G.J. Sources of Bureaucratic Influence: Expertise and Agenda Control // J. of Conflict Resolution. 1984. N 28; Bendor J, Taylor S, Gaa-len R. van. Politicians, Bureaucrats and Asymmetric Information // American J. of Political Science. 1987. N 1 (4); Etzioni-Xalevy E. Bureaucracy and Democracy. L., 1983. P. 58.
политиками. И, как отмечал В. Брудер, «накопление бюрократией запаса профессиональных знаний открывает перед ней возможность в перспективе применять эти знания как средство господства»3. В этой связи некоторые исследователи стали говорить о государственной бюрократии как субъекте политической власти4. Российские политики также нередко расписывались в своем бессилии перед мощью государственной бюрократической машины5, а В.В. Путин называл российское чиновничество «надменной кастой»6.
Определение места и роли государственной бюрократии в формировании государственной политики требует уточнения границ данной профессиональной группы, выделения внутри этой группы кластеров и выявления степени участия каждого из них в процессах принятия государственных решений. Такой подход, на наш взгляд, позволит выявить проблемные зоны в функционировании государственной службы как механизма формирования государственной политики и предложить пути совершенствования данного института в нашей стране. Ученые обратили внимание, что характер взаимоотношений политиков и бюрократии может оказывать существенное воздействие на формирование государственной политики. Г. Кауфман даже предложил оценивать степень их взаимного влияния по шкале от 0 (слабое влияние политиков на бюрократию) до 10 (практически полный контроль политиков за бюрократией)7, но отсутствие приемлемой методики проведения замеров пока не позволяет воспользоваться данной шкалой в исследованиях.
Институт государственной службы в современных странах благодаря законодательному оформлению обрел достаточно четкие контуры, позволяющие разграничить политиков в системе государственного управления и собственно чиновничество. В настоящее время к первой группе принято относить, во-первых, тех, кто одержал победу на выборах, получив, таким образом легитимное право осуществлять государственную власть, и, во-вторых, ключевые фигуры в исполнительной вла-
3Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5. С. 144.
4См.: Агеев О.В. Государственная служба как субъект политической власти // Политические исследования в системе РАГС: Ежегодник 2005. М.; Ростов н/Д, 2006.
5 См.: Гайдар Е. Дни поражений и побед. М., 1996; Федоров Б. Пытаясь понять Россию. СПб., 2000.
6 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 25 апреля 2005 г.
7 Kaufman H. Ruminations on the Study of American Public Bureaucracies // The American Review of Public Administration. 2008. Vol. 38. N 3. September. Р. 256.
сти, наделенные правом принимать общественно значимые решения и проходящие через определенную процедуру назначения на соответствующую должность. Политики, как правило, связаны с определенными политическими партиями, что обусловлено партийным характером предвыборной борьбы, победа в которой открывает возможность занимать ключевые государственные посты. К бюрократии относятся все статусные позиции в системе государственного управления, которые регулируются законодательством о гражданской службе. В научной литературе нередко такое формальное разграничение либо считается недостаточным, либо просто игнорируется. Однако попытки проведения такого разграничения по иным основаниям8 выглядят неубедительными. Кроме того, можно столкнуться с причислением к государственной бюрократии практически всех, кто обеспечивает функционирование исполнительной ветви власти, начиная с высших государственных должностей9. В итоге государственная бюрократия превращается практически в монополиста в процессе формирования государственной политики, оппонировать которому в системе власти в той или иной мере могут лишь одни парламентарии. Появляющиеся суждения о смене системы власти в России на бюрократически-ав-торитарную10 становятся возможными, на наш взгляд, именно на этой основе.
При всей кажущейся схематичности формального разделения государственных должностных лиц на политические фигуры и собственно бюрократию следует учитывать, что закрепленные в законодательстве различные способы рекрутирования этих групп оказывают воздействие и на их отношение к политическим процессам. Политики вынуждены ориентировать -ся на избирателей, поскольку их пребывание на соответствующих постах связано со способностью демонстрировать заботу о гражданах. Они в большей степени заинтересованы в выдвижении инициатив, обеспечивающих поддержку общественного мнения, больше склонны к популизму, к ориентации на ресурсные группы интересов. У чиновников, рассчитывающих длительное время находиться на государственной службе, мотивация носит охранительный характер, они склонны поддерживать тот нормативный порядок, который обеспечивает им
8 См.: Брилка ^.Взаимодействие политической элиты и органов государственной власти // Государственная служба. 2008. № 4.
9Arnold R.d. Congress And The Bureaucracy: A Theory Of influence. New Haven, ст. 1979.
10 См.: Шевцова Л. Бессилие Путина // http://www.democracy.ru/artic-le.php?id=1131
привычный уровень должностных обязанностей. Они более консервативны, осмотрительны, менее восприимчивы к нововведениям, к постановке новых задач, которые привносят в их работу дополнительные нагрузки.
Российское законодательство определяет круг политических должностей в системе государственного управления. К ним относятся так называемые государственные должности, статус которых регулируется Конституцией РФ. Собственно госслужащие занимают должности государственной службы, которые регулируются федеральными законами «О системе государственной службы» и «О государственной гражданской службе». Таким образом, к политикам в системе российского государственного управления относятся члены Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации, Президент, премьер-министр и члены правительства, а также главы администрации российских регионов. Именно политики в рамках своей компетенции обладают правом принимать решения, придающие программам, доктринам, концепциям и другим инициативам статус документов, определяющих содержание государственной политики в стране в целом или в отдельных сферах общества.
Государственная бюрократия воспринимается массовым сознанием как некая единая группа, защищающая прежде всего свои собственные интересы11. В научной литературе ее также нередко определяют как «самостоятельный общественный класс»12. И хотя признается, что «бюрократия не является монолитным иерархическим образованием» и «состоит из множества учреждений, агентств, ведомств», но тем не менее по сравнению с политиками она «является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями»13. Однако для понимания роли бюрократии в формировании государственной политики важно видеть ее внутреннюю неоднородность и неоднозначность влияния ее различных сегментов на выработку политического курса. Мы исходим из предположения, что в государственной бюрократии есть ряд кластеров (подгрупп), которые в разной степени и в разном
11 См.: Комаровский В.С. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4. С. 40.
12 Чевтаева Н. Бюрократия как «самостоятельный общественный класс»: становление российской социологии чиновничества // Государственная служба. 2006. № 1. С. 76-81.
13 Агеев О.В. Государственная служба как субъект политической власти // Политические исследования в системе РАГС. Ежегодник 2005.С. 134.
качестве вовлечены в процессы политико-административного управления. Выделение этих кластеров позволит, на наш взгляд, лучше понять специфику государственной службы как механизма формирования государственной политики.
Для сегментирования государственной бюрократии можно опереться на два основания: во-первых, содержание основной деятельности, определяющей степень ее вовлеченности в процесс формирования государственной политики, и, во-вторых, способ рекрутирования на государственную службу, определяющий степень зависимости чиновничества от политического руководства. Важность первого параметра заключается в том, что в процессах подготовки управленческих решений реальное участие принимает лишь та часть чиновничества, ко -торая сконцентрирована в центральных ведомствах, ответственных за выработку государственной политики, а также в аппаратах законодательной ветви власти, где идет подготовка к принятию законодательных актов, поддерживающих как президентские и правительственные предложения, так и парламентские инициативы. В ходе административной реформы в нашей стране, как известно, произошло разделение органов исполнительной власти на министерства, определяющие основные направления развития соответствующих сегментов экономики и социальной сферы, а также на агентства и службы, на которые были возложены функции надзора и оказания услуг населению. Таким образом, разделение функций на обслуживание процесса принятия решений и на обслуживание населения получило организационное оформление, что позволяет эмпирически достаточно точно проводить указанное разграничение.
Значимость второго основания сегментирования определяется тем, что рекрутирование на государственную гражданскую службу в современных странах предполагает два основных способа набора. Во-первых, в государственной службе любого государства есть так называемые политические назначенцы, люди, которые пришли в государственные органы в результате назначений, осуществляемых политическим руководством государства, минуя процедуры конкурсного отбора. А во-вторых, есть также кадровые работники, чиновники, которые пришли на государственную службу самостоятельно и делают карьеру благодаря собственным способностям и качествам.
Выделение в государственной бюрократии политических назначенцев и кадровых чиновников позволяет определить специфическое положение каждой из этих групп в формировании государственной политики. Первые в большей степени ориентированы на своих политических покровителей, они связаны
взаимными обязательствами, отношениями доверия, а нередко и личной преданности. Кадровые служащие чувствуют себя более независимо, они получили свою должность в ходе прохождения определенных конкурсных процедур и поэтому, как правило, с одной стороны, более адаптированы к аппаратной работе, а с другой — более самостоятельны в своих суждениях и в отстаивании групповых интересов.
Оценка роли политических назначенцев в формировании государственной политики неоднозначна. Сторонники так называемой «victor's spoil system» («добыча — победителю») считают, что система политических назначений ведет к появлению в государственной бюрократии слоя, через который осуществляется влияние политиков на бюрократический аппарат. Противники этого подхода убеждены, что недемократические и не-меритократические процедуры назначения чиновников ведут к появлению в государственном аппарате ставленников отдельных политических сил и/или групп интересов, оказывавших финансовую поддержку этим силам в предвыборной борьбе. В итоге государство становится проводником не общественно значимых интересов, а интересов отдельных групп14.
Удельный вес политических назначенцев в разных странах неодинаков. Так, США считаются страной, где политическое обновление кадрового состава государственной бюрократии является одним из самых высоких. Конгрессом США каждые четыре года для вновь избранного президента публикуется справочник «Политика правительства США: руководящие и вспомогательные должности», в котором перечисляются должности, на которые могут делаться политические назначения. В 2004 г. этот перечень включал 9051 позицию15. В других странах удельный вес политических назначенцев ниже16, а его границы складываются под влиянием сложившихся традиций. Наличие упорядоченных процедур позволяет пришедшим к власти в результате победы на выборах политическим силам видеть границы своих кадровых возможностей и использовать
14 Kaufman H. Ruminations on the Study of American Public Bureaucracies // The American Review of Public Administration. 2008. Vol. 38. N 3. September. Р. 257.
15 Новое русское слово. 2006. 15 дек. // http://www.nrs.com/news/ 070205_184213_12377.html
16 В.В. Лобанов говорит о следующих пропорциях между политическими и карьерными чиновниками: в США — 1 : 5, в Англии и Франции — 1 : 40, в Германии (1997 г.) из 135,6 тыс. федеральных чиновников только 413 являлись политическими назначенцами (см.: Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М., 2002. С. 13).
для выстраивания с остальной частью государственной бюрократии иные технологии влияния.
В нашей стране нет четкого разграничения на политические и кадровые должности в системе государственной гражданской службы, что затрудняет процесс идентификации политических назначенцев. В начале реформирования государственной службы была предпринята попытка разграничить политические должности в государственном управлении, политических назначенцев и кадровых чиновников. В принятом в 1995 г. законе «Об основах государственной службы» были выделены: категория «А», включающая государственные политические должности, категория «Б», срок службы на должностях которой был ограничен сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А» (ст. 2, п. 2), а также категория «В», включающая всех остальных государственных служащих. В действующем законодательстве нормативного закрепления особого положения политических назначенцев нет, что, на наш взгляд, делает их статус неопределенным, а их численность труд-ноконтролируемой. В этой связи сложно представить в нашей стране ситуацию, как это было в Великобритании, когда предметом обсуждения на парламентской комиссии в 2000 г. стал вопрос о резком увеличении такой категории политических назначенцев, как специальные советники (special advisers), в аппарате правительства и в аппарате премьера. Озабоченность парламентариев вызвал рост не только их численности, но и их влияния при отсутствии демократических или мери-тократических оснований их назначения17.
Отсутствие четких нормативных критериев ведет к тому, что в нашей стране круг политических назначенцев можно очертить достаточно условно. К ним относятся советники и помощники государственных должностных лиц, а также некоторые группы руководящих работников исполнительной ветви власти, включая руководителей федеральных агентств и служб. Именно применительно к этим группам российское законодательство допускает кадровые назначения, минуя процедуры конкурсного отбора.
Совмещая два значимых основания деления государственной бюрократии, можно получить четыре кластера, различающиеся по своей роли в формировании государственной политики.
17 См.: Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002. С. 54.
В таблице показано разделение государственной бюрократии в зависимости от ее роли в формировании государственной политики.
Разделение государственной бюрократии
Основание деления Функция обеспечения деятельности государственных органов власти и государственных должностных лиц Функция оказания услуг населению
Политические назначенцы Политическая бюрократия Политические администраторы
Кадровые госслужащие Профессиональная бюрократия Сервисная бюрократия
Первый кластер — политическая бюрократия — включает политических назначенцев, работающих в органах власти, отвечающих за разработку государственной политики. Это прежде всего заместители министров, руководители аппаратов Президента, Государственной Думы и Совета Федерации, а также помощники и советники высших государственных должностных лиц, министров и депутатов парламента. Главной особенностью этой высокостатусной группы является приближенность к первым лица государства. Они отвечают за организацию работы политических руководителей государства, контролируют потоки информации, обеспечивают соблюдение процедур принятия государственных решений, готовят проекты решений, организуют работу экспертов. В процессе формирования государственной политики политическая бюрократия выполняет следующие функции: информационно-аналитическую (обеспечивает сбор, анализ информации по проблеме и ознакомление с полученной информацией руководителей государства), коммуникационную (организует контакты первых лиц государства с группами интересов и другими участниками управленческого процесса), организационную (отвечает за соблюдение установленного порядка рассмотрения инициатив и предложений по определенной проблеме, проводит предусмотренные регламентом или традицией мероприятия), имиджевую (способствует поддержанию образа своего политического руководителя как ключевой фигуры в выработке государственной политики). Политическая бюрократия не имеет формальных оснований участвовать в процессах принятия решений, закрепляющих на определенную перспективу тот или иной вид государственной политики, но ее активное участие в подготовке таких
решений на деле оборачивается большим потенциалом влияния. Не случайно в ежегодно составляемом Агентством политических и экономических коммуникаций рейтинге наиболее влиятельных политиков в первую десятку входят руководители Администрации Президента и правительства и два помощника Президента18.
Как правило, политическая бюрократия находится в тени своего руководителя, но в отечественной и мировой практике нередкими являются случаи, когда представители этой группы становились членами комиссий, готовящих концептуальные разработки в той или иной сфере государственной политики. Например, из 16 членов Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, созданной в соответствии с Указом Президента РФ № 579 от 20 мая 2009 г. для рассмотрения вопросов, касающихся выработки государственной политики в области модернизации и технологического развития экономики России, пятеро — представители политической бюрократии, члены Администрации Президента и аппарата правительства (В.Ю. Сурков, С.С. Собянин, А.В. Двор-кович, А.Р. Белоусов, Л.Д. Рейман). А среди приглашенных на заседание комиссии 25 декабря 2009 г. почти треть — сотрудники этих аппаратов19.
В силу своей приближенности к лицам, принимающим государственные решения, политическая бюрократия становится одним из важнейших объектов лоббистской деятельности со стороны различных групп интересов. С одной стороны, наибольшую активность при этом проявляют бизнес-структуры, обладающие значительными финансовыми ресурсами, позволяющими им «склонять» чиновников к выгодному для этих структур решению. А с другой — именно эти игроки наиболее чутко реагируют на любые изменения в налоговой, инвестиционной, финансовой политике государства, так как от этого зависит уровень получаемой ими прибыли и стабильность бизнеса. На этой основе возможно возникновение неформальных коалиций, отстаивающих принятие тех решений, которые в конечном итоге отражают узкогрупповые интересы.
Второй кластер — профессиональная бюрократия — включает госслужащих министерств, аппаратов главы государства, правительства и парламента, которые рекрутируются на основе правил и процедур, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе для отбора наиболее
18 Независимая газета. 2010. 13 янв.
19 http://news.kremlin.ru/ref_notes/439
квалифицированных работников. Автономный от политического влияния канал рекрутирования обеспечивает поступление на государственную службу профессионалов, способных работать с любой политической командой, получившей легитимным способом возможность определения государственной политики. К этой группе относятся специалисты, руководители департаментов и других подразделений министерств и аппаратов, которые отвечают за подготовку аналитических материалов, составление прогнозов, выработку нормативной базы государственных решений, проведение юридической и иных видов экспертизы, организацию контактов со стейкхолдера-ми, составление планов мероприятий. Чиновники этой группы, как правило, не имеют выхода на первых лиц государства, их влияние на формирование государственной политики носит опосредованный характер. Это влияние осуществляется прежде всего через информационные материалы, которые эти специалисты готовят для лиц, принимающих решения. Например, в зависимости от содержания подготовленной ими аналитической записки или прогноза может осуществляться выбор того или иного варианта реализации государственной политики.
Третий кластер — политические администраторы — назначаемые Президентом или Председателем правительства руководители государственных ведомств, которые наделены функциями надзора и контроля, оказания государственных услуг населению, управления государственным имуществом и т.п. Роль этой группы бюрократии сводится к созданию необходимых условий реализации политики, к контролю за распределением ресурсов и за соблюдением установленных государством норм и правил, к качественному обслуживанию населения в государственных учреждениях. Специфика этой группы политических назначенцев заключается в том, что ее представители не должны заниматься определением государственной политики в соответствующей отрасли, они отвечают за реализацию выработанного курса. В этой связи показателен пример увольнения в начале 2010 г. главы Росздравнадзора Н. Юрге-ля, который публично подверг сомнению выработанную Мин-здравсоцразвития политику в области оборота лекарственных средств и высказывался против соответствующего законопроекта, внесенного вышестоящим ведомством в Госдуму. В официальном сообщении пресс-службы правительства было сказано, что Н. Юргель освобожден от занимаемой должности в связи с нарушением Закона о государственной гражданской службе, а именно занятой им публичной позицией в отно-
шении законопроекта об обращении лекарственных средств и допущенными им соответствующими публичными высказы-ваниями20.
Четвертый кластер — сервисная бюрократия — многочисленный штат государственных служащих, работающих в различных органах государственной власти, предоставляющих услуги гражданам (выдача лицензий, все виды государственной регистрации и т.п.) и обеспечивающих надзор за соблюдением разработанных государством правил обеспечения жизнедеятельности общества и отдельных его сфер. Роль этой группы бюрократии в формировании государственной политики минимальна. Ее представители являются исполнителями принятых государственных решений, но именно от качества их работы зависит не только реализация выбранного политического курса, но и отношение граждан к государству в целом.
Выделение данных кластеров позволяет увидеть возникновение в институциональном поле государственной службы групп бюрократии, различным образом вовлеченных в процессы формирования государственной политики. Данное обстоятельство побуждает дифференцированно подходить к определению путей совершенствования государственной службы как механизма формирования государственной политики и к выбору соответствующих технологий.
Прежде всего, хотелось бы обратить внимание на необходимость более четкого определения статуса политических назначенцев в государственной службе. В законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» этот статус четко прописан только для категории «помощники (советники)», где указывается, что эти должности учреждаются для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов и замещаются на срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей (ст. 9, п. 2). Для категории «руководители» предусмотрен как политический способ назначения, так и карьерный, но закон не определяет должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, на которые распространяется тот или иной способ назначений. Это создает условия для произвольного определения круга политических назначений, что не может не вносить нервозность в работу государственного аппарата особенно в периоды выборов главы государства или депутатов Госдумы. Четкое определение круга политических назначенцев, думает-
20 Известия. 2010. 9 февр.
ся, снимет неоправданные претензии, возникающие, в том числе и в экспертном сообществе, к правилам рекрутирования этой группы государственной бюрократии21.
На наш взгляд, круг политических назначений на руководящие должности в системе исполнительной власти должен быть минимальным. В противном случае государственный аппарат неизбежно втягивается в политическую борьбу, стремясь тем самым обеспечить себе право на полученные ранее руководящие должности государственной службы. В итоге принцип политической нейтральности, позволяющий бюрократии работать с любой политической силой, победившей на выборах, и обеспечивающий стабильность работы государственной машины, просто не работает. Бюрократия, вовлекаемая в борьбу за власть, неизбежно политизируется и начинает использовать политические методы борьбы за влияние, подкрепляя их административным ресурсом.
Широкий круг политических назначений снижает и уровень доверия общества к власти. Поскольку эти назначения не регулируются формальными нормами, которые предписывают меритократические принципы отбора на должности, а строятся на доверии и политической лояльности, то у общественности формируется устойчивое мнение, что власть — это закрытый клан, попасть в который человек «со стороны» не может.
Важным условием формирования качественной государственной политики, отвечающей запросам общества и обеспечивающей поступательное развитие экономики, является профессионализм госслужащих, вовлеченных в процесс подготовки и реализации государственных решений. Выделенные кластеры позволяют увидеть различия в требованиях к уровню знаний и компетенции чиновников прямо или опосредованно принимающих участие в этом процессе, а также в технологиях кадровой работы. Так, специфика политических назначенцев такова, что при всей важности профессионализма и компетентности в соответствующей отрасли они должны по крайней мере лояльно относиться к той политической силе, которая выдвинула их на ответственные должности государственной гражданской службы. Умение работать в команде со своим политическим руководителем имеет свою позитивную сторону, тем
21 Аналитический доклад для Президента России Д.А. Медведева, подготовленный группой экспертов агентства «Информполитпрогноз» под руководством главного редактора агентства, доктора политических наук Н.П. Медведева и президента агентства В.П. Морозова (http://www.politprognoz.ru/main_the-me_politicheskie_itogi_2008_goda_14_01_09.php).
3 ВМУ, управление (государство и общество), № 3
самым обеспечивается поддержка политических инициатив, меньше тратится времени на обсуждение вопросов, имеющих ценностную и идеологическую окраску. Однако доминирование в возникающих неформальных сетях отношений доверия и других эмоциональных факторов затрудняет рациональную оценку деятельности политических назначенцев.
Широкий круг политических назначений в Российском государстве и необходимость отбора квалифицированных специалистов на государственные должности и должности гражданской службы вынудили Д.А. Медведева в июле 2008 г. поставить вопрос о создании федерального резерва управленческих кадров, который предназначался для замещения тех должностей, назначение на которые осуществляются Президентом или Правительством Российской Федерации. Специально созданной комиссией была разработана процедура конкурсного отбора, и так называемая «президентская сотня», сформированная в конце 2008 г. В этом же году прошли первые назначения из созданного кадрового резерва: А. Турчак стал губернатором Псковской области, Г. Минх был назначен полпредом Президента в Госдуме, А. Ракова получила назначение на должность руководителя Правового департамента правительства. Как видно, президентский кадровый резерв стал использоваться для назначений как на политические государственные должности (губернаторы), так и на должности гражданской службы. Таким образом, был сделан определенный шаг к тому, чтобы хотя бы частично заменить келейную процедуру политических назначений в системе государственной службы отбором на основании оценок экспертов. В дополнение к «первой сотне» в декабре 2009 г. были опубликованы имена еще 500 человек, включенных в резерв управленческих кадров, находящихся под патронатом Президента России.
Особая роль политической бюрократии в формировании государственной политики делает крайне актуальной задачу ее профессиональной подготовки, формирования у высших чиновников стратегического мышления, умений адекватно оценивать ситуацию, быстро принимать решения в условиях возрастающей неопределенности и нестабильности, способности гибко реагировать на запросы граждан, находить понимание с группами интересов, видеть значение инновационных технологий. В западных странах для решения этой проблемы создаются специальные службы высших руководителей, которые представляют собой особую систему управления чиновниками, занимающими высшие должности в центральном аппарате ведомств исполнительной власти. Первая такая служба (Senior
Executive Service), объединившая как политических назначенцев, так и карьерных чиновников высших ступеней, была создана в 1979 г. в США, а в 90-е гг. аналогичные структуры появились во многих странах Западной Европы22. Такие службы следят за тем, чтобы отбор на руководящие должности в государственном аппарате осуществлялся на основе меритократи-ческих принципов, организуют обучение и повышение квалификации по специальным программам, формируют кадровый резерв. В нашей стране частично эти функции должна выполнять утвержденная Указом Президента от 25 августа 2008 г. комиссия по формированию и подготовке резерва управленческих кадров во главе с руководителем Администрации Президента. Однако возложение на данную комиссию обязанности координации работы всех органов государственной власти, как федеральных, так и региональных, по формированию соответствующих кадровых резервов, на наш взгляд, неизбежно приведет к тому, что работе с высшими руководителями будет уделяться недостаточное внимание.
Эффективность работы «профессиональной бюрократии», играющей вспомогательную роль в формировании государственной политики, зависит от наличия у нее таких качеств, как способность на должном уровне обеспечивать подготовку аналитических материалов, квалифицированно готовить экспертные заключения, проводить мониторинг окружающей среды, обеспечивать информационное сопровождение государственной политики и отслеживать проводимые организационные мероприятия. Карьерный принцип рекрутирования в эту группу позволяет последовательно вводить такие меритократические процедуры, как конкурсный отбор, аттестация, оценка деятельности по результатам, обеспечивая тем самым поступление на службу наиболее подготовленных и компетентных работников.
В нашей стране в настоящее время в целом создано правовое поле, необходимое для внедрения меритократических принципов формирования кадрового состава в государственных органах. В соответствии с законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указами Президента утверждены положения, определяющие порядок и условия проведения аттестации госслужащих и конкурсов при приеме на работу, порядок сдачи квалификационных экзаменов. Однако отсутствие федерального органа управления государственной
22 См.: Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М., 2005.
службой ведет к тому, что реального контроля за вводимыми меритократическими процедурами пока не создано. Каждый государственный орган самостоятельно проводит конкурсный отбор и аттестацию госслужащих, и отследить уровень «личного усмотрения» в кадровых назначениях затруднительно.
Государственная служба как сложное институциональное образование может быть эффективной только при наличии особых управленческих механизмов, позволяющих направлять, регулировать и контролировать отношения и взаимодействия в государственно-служебной сфере в соответствии с провозглашенными принципами. После разрушения сложившейся в Советском Союзе системы жесткого партийного контроля за кадровой политикой в государственных органах неоднократно предпринимались попытки выстроить систему управления государственной службой. Такая задача ставилась в федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)», но она так и не была решена. Она вновь формулируется в новой федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.)». В настоящее время вопросы управления государственной службой находятся в компетенции разных государственных структур. В Администрации Президента существует Управление по вопросам государственной службы, координатором процессов реформирования этого института является Минздравсоцразвития, создаются органы управления государственной службой на региональном уровне. Однако говорить о системе действенного контроля за процессами, происходящими в сфере государственно-служебных отношений, пока преждевременно.
Проблема отбора наиболее достойных на должности гражданской службы, требующих высокой квалификации, осложняется еще и невысокой оплатой труда по сравнению с оплатой за аналогичные виды деятельности в частном секторе, хотя определенные усилия по повышению заработной платы в государственных учреждениях предпринимаются и уже дают свои результаты. Как показали исследования, проведенные специалистами компании «НеаёНиЩег» в ноябре 2009 г. среди специалистов и управленцев среднего звена, профессия государственного служащего вошла в десятку профессий их мечты. А среди наиболее популярных профессий через 10 лет госслужащий даже вышел на первое место23. Правда, следует учитывать, что
23 http://rezerv.gov.ru/Start.aspx
этот опрос был проведен в условиях кризиса, когда востребованность наиболее стабильных профессий, какой является государственная служба, является особенно высокой.
Меритократические процедуры требуют объективных критериев оценки работы государственных служащих. Но если для сервисной бюрократии, оказывающей услуги населению, можно предложить критерии оценки труда, более или менее полно отражающие уровень их профессионализма и эффективности работы, то для чиновников, вовлекаемых в процессы разработки государственной политики, это сделать значительно сложнее. Так, подготовка аналитической записки может занимать различное время в зависимости от сложности изучаемой проблемы, степени ее разработки и количества источников, которые необходимо предварительно обработать. Эту проблему нельзя решить только путем разработки должностных регламентов, которые должны определить круг компетенций, которыми должен обладать чиновник, занимающий ту или иную позицию в государственном аппарате. Необходимо разрабатывать специальные критерии оценки результативности труда представителей «профессиональной бюрократии». Пока же методика составления должностных регламентов весьма примитивна, нередко в них просто фиксируются те функции, которые уже выполняет госслужащий. В идеале же они должны быть тесно связаны с обновленными административными регламентами, составленными на основе оптимизации внутриорганизацион-ных процессов с использованием технологий реинжиниринга.
Проведенный анализ кластеров внутри государственной бюрократии позволяет сделать вывод, что реформирование государственной службы с целью повышения ее эффективности и результативности должно носить дифференцированный характер и учитывать специфику положения каждой из подгрупп в системе государственного управления. Такой подход позволит выработать комплекс мер, позволяющих повысить ответственность каждой их подгрупп государственной бюрократии в формировании государственной политики.
Список литературы
Агеев О.В. Государственная служба как субъект политической власти // Политические исследования в системе РАГС: Ежегодник 2005. М.; Ростов н/Д, 2006.
Брилка И. Взаимодействие политической элиты и органов государственной власти // Государственная служба. 2008. № 4.
Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5.
Комаровский B.C. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4.
Лобанов B.B. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М., 2005.
Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.
Чевтаева Н. Бюрократия как «самостоятельный общественный класс»: становление российской социологии чиновничества // Государственная служба. 2006. № 1.
Altfeld M., Miller G.J. Sources of Bureaucratic Influence: Expertise and Agenda Control // J. of Conflict Resolution. 1984. N 28.
Arnold R.D. Congress and the Bureaucracy: A Theory of Influence. New Haven, CT., 1979.
Banks J., Weingast B. The Political Control of Bureaucracies under Asymmetric Information // American J. of Political Science. 1992. N 6 (2).
Bendor J., Taylor S. van, Gaalen R. Politicians, Bureaucrats, and Asymmetric Information // American J. of Political Science. 1987. N 1 (4).
Etzioni-Xalevy E. Bureaucracy and Democracy. L., 1983.
Kaufman H. Ruminations on the Study of American Public Bureaucracies // The American Review of Public Administration. 2008. Vol. 38. N 3. September.
Whitford A.B. A Test of the Political Control of Bureaucracies under Asymmetric Information // Rationality and Society. 2008. Vol. 20. N 4.
