CC BY
107
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10360
ББК 67 © С.В. Калинина, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс
ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАРОДНЫХ ДРУЖИН И ВНЕШТАТНЫХ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Светлана Викторовна Калинина, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел, кандидат юридических наук
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Происходящие в нашем обществе социально-экономические и политические преобразования позволили по-новому взглянуть на роль граждан в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. В статье раскрываются вопросы организационно-правовых основ деятельности полиции по привлечению граждан к участию в охране общественного порядка в рамках реализации Федерального закона от 02 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка». На основе системного подхода, а также всестороннего анализа нормативных правовых актов и правоприменительной практики предпринята попытка подготовить структурированную информацию, определяющую правовые и организационные основы взаимодействия полиции с народными дружинами и внештатными сотрудниками полиции в охране общественного порядка.
Ключевые слова: народные дружины, внештатные сотрудники полиции, взаимодействие, общественный порядок, пресечение правонарушений.
FEATURES OF ACTIVITY OF NATIONAL TEAMS AND NON-STAFF POLICE OFFICERS IN PROTECTION OF PUBLIC ORDER
Svetlana V. Kalinina, Associate Professor of the Department of Administrative Activities of law enforcement bodies, Candidate of Legal Sciences
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: [email protected]
Abstract. The social and economic and political transformations happening in our society allowed to look in a new way at a role of citizens in protection of public order and ensuring public safety. In article questions of organizational and legal bases of activities of police for involvement of citizens to participation in protection of public order within implementation of the Federal law of April 02, 2014 No. 44-FZ "About participation of citizens in protection of public order" reveal. On the basis of system approach and also the comprehensive analysis of regulations and law-enforcement practice an attempt to prepare the structured information defining legal and organizational bases of interaction of police with national teams and non-staff police officers in protection of public order is made.
Keywords: national teams, non-staff police officers, interaction, public order, suppression of offenses.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Калинина С.В. Особенности деятельности народных дружин и внештатных сотрудников полиции в охране общественного порядка. Вестник Московского университета МВД России. 2020(6):241-6.
Опору на поддержку граждан, общественных объединений следует рассматривать в качестве необходимого условия эффективной деятельности правоохранительных органов не только в охране общественного порядка, но и в защите жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества
и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах.
В соответствии Федеральным законом 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ) возможны две формы объединения граждан
для охраны общественного порядка — это народная дружина, т.е. основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, и общественное объединение правоохранительной направленности — не имеющее членства общественное объединение, сформированное по инициативе граждан для участия в охране общественного порядка. Граждане в данной сфере могут иметь статус внештатного сотрудника полиции, т.е. лица привлекаемого полицией с его согласия к внештатному сотрудничеству, либо статус народного дружинника — члена народной дружины и принимающего в ее составе участие в охране общественного порядка.
При этом участвуя в охране общественного порядка, граждане не вправе выдавать себя за сотрудников органов внутренних дел (полиции) или иных правоохранительных органов и осуществлять деятельность, являющуюся исключительной компетенции этих органов.
Народные дружины могут привлекаться для участия в охране общественного порядка только после внесения их в региональный реестр.
Порядок формирования и ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности утвержден Приказом МВД России от 21 июля 2014 г. № 599 [9].
Решение о внесении народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности в региональный реестр принимается должностным лицом территориального органа МВД России на региональном уровне, уполномоченным приказом руководителя (начальника) территориального органа МВД России на региональном уровне, в течение месяца с момента регистрации заявления в книге учета. Внесенным в региональный реестр народной дружине или общественному объединению правоохранительной направленности выдается свидетельство.
По итогам 2018 года в региональные реестры внесено более 10,3 тыс. (10 366) народных дружин (+1,5%, 10 215 — в 2017 году1) численностью свыше 196,6 тыс. (196 693) человек (+0,1%, 196 589 — АППГ), в том числе 488 дружин из числа членов казачьих обществ, а также 698 общественных объединений правоохранительной направленности2.
1 Далее — «АППГ».
2 Сведения статистической отчетности «19-ЕД».
К охране общественного порядка в 2018 году привлечено более 2,1 млн (2 107 839) граждан (+1,7%, 2 072 993 — АППГ), из них: свыше 1,9 млн (1 912 241) народных дружинников, 46,3 тыс. (46 359) представителей общественных объединений правоохранительной направленности, 31 тыс. (31 029) внештатных сотрудников полиции, 118,2 тыс. (118 210) членов казачьих обществ.
Планы работы народных дружин, место и время проведения мероприятий по охране общественного порядка, количество привлекаемых к участию в охране общественного порядка народных дружинников подлежат согласованию с органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Порядок взаимодействия народных дружин с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами определяется совместным решением народных дружин, органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.
В этой связи создание условий для деятельности народных дружин с целью охраны общественного порядка, а также согласовывать планы работы народных дружин становится обязанностью местной администрация поселения (городского округа). Также, местная администрация поселения (городского округа) может выделять средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, предоставлять помещения, предоставлять проездные билеты на общественный транспорт в пределах муниципального образования и др.
Система мер по социальной защите, дополнительному льготированию, стимулированию деятельности, повышению уровня материально-технического и финансового обеспечения народных дружин, дальнейшее совершенствованию регионального законодательства в рассматриваемой сфере должны способствовать широкому привлечению дружинников к охране правопорядка.
На январь 2019 года в 81 регионе (+3,8%, АППГ — 78) осуществляется личное страхование дружинников на период их участия в мероприятиях по охране
общественного порядка либо предоставление им соответствующие компенсационные выплаты. Страховых случаев в 2018 году не зарегистрировано. В 63 субъектах Российской Федерации дружинникам, исходя из бюджетных возможностей муниципалитетов, предоставляются дополнительные льготы. В 45 регионах (+28,6%, АППГ — 35) осуществляется материальное стимулирование деятельности дружинников в форме оплаты дежурства.
В настоящее время регионами изысканы финансовые возможности по расширению предоставляемых дружинникам льгот. В частности, в муниципальных образованиях Белгородской области дружинникам дополнительно введены бесплатный проезд на общественном транспорте, бесплатный оздоровительный отдых (льготное посещение спортивных комплексов), а также осуществляется оплата дежурства.
В муниципалитетах Владимирской области — бесплатный проезд на общественном транспорте, бесплатный оздоровительный отдых (льготное посещение спортивных комплексов), предоставление их детям школьного возраста льготных путевок в летние оздоровительные лагеря, осуществляется материальное стимулирование выходов на дежурство.
В муниципалитетах Астраханской, Тверской областей — сниженная ставка налогообложения. Кроме того, в Астраханской области предусмотрены выплаты при условии участия в мероприятиях не менее 3 раз в месяц.
В Ямало-Ненецком автономном округе — бесплатный проезд на общественном транспорте, сниженная ставка налогообложения, выплаты за использование личного автотранспорта в период дежурства, а также почасовая оплата дежурства в зависимости от возможностей муниципалитетов.
Положениями статьи 15 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» предусмотрена подготовка народных дружинников по основным направлениям их деятельности, к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, по оказанию первой помощи.
Однако фактически данная подготовка сводится к проведению инструктажа перед проведением мероприятий по охране общественного порядка. При этом инструктирующий обязан: убедиться в готовности народных дружинников к проведению мероприятий по участию в охране общественного порядка; проверить знание народными дружинниками: своих прав и обязанностей, а также отдельных положений нормативных правовых актов, связанных с обеспечением правопорядка; действий по пресечению нарушений
общественного порядка; разъяснить порядок связи и взаимодействия; ответить на имеющиеся вопросы.
На наш взгляд, для полноценной реализации потенциала участия народных дружинников в охране общественного порядка в настоящее время недостаточно. Так, ст. 17 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено, что дружинник имеет право требовать прекратить совершение противоправного деяния, обеспечивать охрану места происшествия и вещественных доказательств, содействовать сотрудникам полиции. Фактически столь узкий перечень правомочий дружинников, в той или иной степени, дублирует полномочия полиции. Целесообразным выглядит расширение полномочий дружинников, путем предоставления возможности взаимодействия не только с полицией и иными правоохранительными органами, но и с администрацией муниципального образования.
В целом, заинтересованность государства, органов внутренних дел (полиции) в совершенствовании законодательства об участии граждан в охране общественного порядка отражена в позиции Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Следует, конечно, активнее задействовать добровольные народные дружины... надо теснее работать с общественными организациями. Там очень много порядочных, озабоченных этой ситуацией людей»1.
Организация деятельности внештатных сотрудников полиции регламентирована не только Федеральным законом № 44-ФЗ, но и Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 10 января 2012 г. № 8 [8].
При рассмотрении вопроса о привлечении граждан к внештатному сотрудничеству учитываются ограничения, связанные со службой в полиции.
Внештатные сотрудники полиции не являются должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации и принимают участие в деятельности полиции под непосредственным руководством сотрудника полиции, закрепленного за ним в установленном порядке.
В соответствии с п. 34 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» полиция имеет право привлекать граждан с их согласия к внештатному сотрудничеству; устанавливать негласное сотрудничество с гражданами, изъявившими желание конфиденциально оказывать содействие полиции на безвозмездной или возмездной основе; объявлять о назначении вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его
1 Расширенное заседание коллегии МВД России. URL: http://kremlin. ru/events/president/news/47776.
гражданам; поощрять граждан, оказавших помощь полиции в выполнении иных возложенных на нее обязанностей.
Указанная норма фактически развивает и конкретизирует положения ст. 10 Федерального закона «О полиции», в которой взаимодействие и сотрудничество с гражданами рассматривается в качестве важнейшего принципа полиции.
Отдельные вопросы деятельности внештатных сотрудников полиции регулируют и законы субъектов Российской Федерации.
Так, в законах Алтайского края от 5 сентября 2014 г. № 69-РС «Об участии граждан в охране общественного порядка», Ленинградской области от 10 ноября 2008 г. № 121-оз «Об участии граждан в охране общественного порядка на территории Ленинградской области» и Республики Тыва от 11 марта 2003 г. № 204 ВХ-1 «Об участии граждан в охране общественного порядка в республике Тыва» установлена внештатная форма сотрудничества граждан с полицией1.
Кроме этого, в законах Алтайского края от 5 сентября 2014 г. № 69-РС «Об участии граждан в охране общественного порядка» и Республики Тыва от 11 марта 2003 г. № 204 ВХ-1 «Об участии граждан в охране общественного порядка в республике Тыва» гражданам, участвующим в охране общественного порядка, предоставлено право на бесплатный проезд на общественном транспорте (кроме такси) на территории соответствующего муниципального образования.
Как правило, внештатные сотрудники полиции совместно с сотрудниками полиции участвуют в выявлении административных правонарушений, охране общественного порядка на различных массовых мероприятиях.
Гарантии обеспечения полномочий внештатного сотрудника полиции закреплены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [1]. Так, в ст. 19.35 КоАП РФ установлена ответственность за воспрепятствование законной деятельности внештатного сотрудника полиции и одновременно, как гарантия недопустимости превышения полномочий, в ст. 19.36 КоАП РФ предусмотрена ответственность уже в отношении внештатного сотрудника полиции за совершение действий, нарушающих права и законные интересы граждан или организаций.
Приказ МВД России от 10 января 2012 г. № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции» определяет
1 См.: СПС Консультант Плюс.
общие вопросы, связанные с порядком подбора граждан для зачисления в качестве внештатных сотрудников полиции и организацию работы сотрудников полиции с внештатными сотрудниками, не конкретизируя особенности подготовки внештатных сотрудников в различных направлениях деятельности полиции.
Между тем, в данном нормативном правовом акте указано, что внештатные сотрудники полиции привлекаются к сотрудничеству по следующим направлениям деятельности полиции: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений, а также административных правонарушений; поиск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; осуществление экспертно-криминалистической деятельности.
На наш взгляд, порядок подготовки внештатных сотрудников, механизм сотрудничества последних с сотрудниками органов внутренних дел (полиции), в полной мере не отработан.
Подбор кандидатур внештатных сотрудников осуществляется с учетом линейного принципа организации работы служб полиции, специфики выполняемых ими задач. Так, внештатными сотрудниками по профилактике правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, эффективно могут работать учителя средних общеобразовательных школ, студенты педагогических вузов и др.; по выявлению нарушений миграционного законодательства — члены товариществ собственников жилья, которые могут оказать большую помощь в работе по поддержанию паспортного режима и тем самым по выявлению лиц, допускающих нарушения в указанной сфере; по линии деятельности участковых уполномоченных полиции — граждане, пользующиеся уважением и авторитетом среди населения обслуживаемой территории, проживающие на территории административного участка; по линии обеспечения безопасности дорожного движения — профессиональные водители и владельцы индивидуальных транспортных средств, хорошо знающие правила дорожного движения.
По нашему мнению, представляется возможным конкретизировать деятельность внештатного сотрудника полиции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
На сегодняшний день, в связи с увеличением количества автомототранспорта в городах с большой численностью населения и, соответственно со все возрастающим количеством дорожно-транспортных происшествий, ГИБДД МВД России вводит новые
механизмы обеспечения безопасности дорожного движения, например, скрытое патрулирование улиц, целью которого является выявление и фиксирование грубых нарушений Правил дорожного движения. Считаем, что в современных условиях в качестве потенциала повышения эффективности деятельности в сфере обеспечения дорожного движения необходимо рассматривать деятельность внештатного сотрудника полиции.
Для выявления в автомобильном потоке водителей, грубо нарушающих Правила дорожного движения, совершающих опасные маневры и, создающих реальную угрозу для других участников дорожного движения, возможно привлечение внештатного сотрудника полиции для проведения скрытого автопатрулирования совместно с сотрудником дорожно-па-трульной службы.
При этом сотрудником ДПС ГИБДД с помощью технических средств будет фиксироваться сам факт нарушения и передача информации ближайшим постам и экипажам ДПС ГИБДД, которыми, в свою очередь, будут приняты меры для остановки нарушителей и привлечения их к ответственности.
Также возможно привлекать внештатных сотрудников полиции, совместно с сотрудниками ДПС, к пропаганде соблюдения Правил дорожного движения, профилактике дорожно-транспортного травматизма и предупреждении административных правонарушений.
Учитывая специфику деятельности внештатных сотрудников полиции по линии ГИБДД. Считаем возможным, на примере утвержденного Приказом МВД России от 18 августа 2014 г. № 696 Порядка подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи» [10], разработать нормативный правовой акт МВД России «О порядке привлечения внештатных сотрудников полиции для проведения мероприятий в области обеспечения дорожного движения».
В указанном документе закрепить соответствующие правила подготовки внештатных сотрудников полиции, которые будут участвовать в мероприятиях по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений Правил дорожного движения, определить порядок организации их работы и механизм взаимодействия дорожно-патрульной службы с внештатными сотрудниками полиции. Учитывать при привлечении граждан к внештатному сотрудничеству в области обеспечения безопасности дорожного движения определенные требования: наличие у кандидатов води-
тельского удостоверения, личного автотранспорта и отсутствие нарушений ПДД в течение года.
Нормативное закрепление порядка привлечения внештатных сотрудников полиции для проведения мероприятий в области обеспечения безопасности дорожного движения, на наш взгляд, будет способствовать укреплению принципа деятельности полиции «Взаимодействие и сотрудничество» (ст. 10 Федерального закона «О полиции») и оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка.
Несомненно, сотрудничество населения с полицией имеет большое практическое значение. Лица, привлекаемые на добровольной и безвозмездной основе, оказывают существенную помощь в предупреждении, выявлении и пресечении неправомерных деяний. Результативность деятельности народных дружинников и внештатных сотрудников полиции определяется, прежде всего, своевременно переданной информацией о противоправных действиях граждан, что позволяет сотрудникам полиции в кратчайшие сроки установить виновных и выяснить важные обстоятельства происшествия.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Российская газета № 100. 25. 05. 1995 г.
3. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Российская газета, № 295, 29.12.2010.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
5. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
6. Федеральный закон от 02 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
7. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
8. Приказ МВД России от 10 января 2012 г. № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников поли-
ции» // Российская газета, № 88, 20.04.2012.
9. Приказ МВД России от 21 июля 2014 г. № 599 «О Порядке формирования и ведении регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности» // Российская газета. 2014. 29 августа.
10. Приказ МВД России от 18 августа 2014 г. № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи» // Российская газета. 2014. 08 октября.
11. Административная деятельность полиции: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019.
12. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел [Электронный ресурс]: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Н.К. Джафаров [и др.]. Электрон. текстовые данные. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. 191 c. 978-5-238-02799-9. Режим доступа: http://www.iprbookshop.ru/71136.html
13. Зайцев И.А., Репьев А.Г. О некоторых проблемах совершенствования законодательства в сфере участия граждан в охране общественного порядка // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 42-45.
References
1. Code of the Russian Federation on administrative offenses as of December 30, 2001 No. 195-FZ // SZ RF. 2002. No. 1 (part 1). Article 1.
2. Federal law of May 19, 1995 No. 82-FZ "On public associations" // Rossiyskaya Gazeta No. 100. 25. 05. 1995.
3. The Federal law from December 10, 1995 № 196-FZ "On road safety" // the Russian newspaper, n 295, 29.12.2010.
4. Federal law of October 6, 2003 № 131-FZ "On
General principles of organization of local self-government in the Russian Federation" // ATP "Consultant Plus".
5. Federal law of 7 February 2011 № 3-FZ "On police" // SZ the Russian Federation. 2011. No. 7. St. 900.
6. The Federal law from 02 April 2014 No. 44-FZ "About participation of citizens in public order protection" // SZ the Russian Federation. 2014. No. 14. Art. 1536.
7. Federal law of June 23, 2016 No. 182-FZ "About bases of system of prevention of offences in the Russian Federation" // ATP "Consultant Plus".
8. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia of January 10, 2012 No. 8 "On approval of Instructions for organizing the activities of freelance police officers" // Rossiyskaya Gazeta, No. 88, 20.04.2012.
9. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia No. 599 dated July 21, 2014 "On the procedure for forming and maintaining the regional register of people's squads and public associations of law enforcement orientation" // Rossiyskaya Gazeta. 2014. August 29.
10. Order of the Ministry of internal Affairs of Russia of August 18, 2014 No. 696 "Questions of preparation of people's vigilantes for actions in conditions related to the use of physical force and first aid" // Rossiyskaya Gazeta. 2014. October 08.
11. Administrative activity of the police: textbook for university students studying in the field of training "Jurisprudence" / 2nd ed., reprint. Moscow: UNITY-DANA, 2019.
12. Administrative and jurisdictional activities of internal affairs bodies [Electronic resource]: textbook for university students studying in the field of training "Jurisprudence" / N.K. Jafarov [et al.]. Electron. text data. Moscow: UNITY-DANA, 2017. 191 p. 978-5-238-02799-9. Mode of access: http://www.iprbookshop.ru/71136.html
13. Zaitsev I.A., Rep'ev A.G. On some problems of improving legislation in the sphere of participation of citizens in the protection of public order // Administrative law and process. 2015. no. 3. Pp. 42-45.
