CC BY
27
Барышников Максим Валерьевич Исаев Максим Михайлович
Административно-правовые формы взаимодействия полиции с гражданами по охране общественного порядка (на примере Орловской области)
В статье рассматривается правовой статус граждан, принимающих участие в охране общественного порядка в формах, закрепленных в федеральном законодательстве. Авторами выявляются проблемы нормативного правового регулирования рассматриваемой деятельности в части административно-правовой защиты граждан и вносятся конкретные предложения по их устранению путем внесения дополнений в действующее законодательство.
Ключевые слова: взаимодействие, внештатный сотрудник полиции, народный дружинник, общественный долг, содействие ОВД, участие в охране общественного порядка.
Administrative legal forms of interaction of police with citizens on public protection (on the example of regional experience of the Orlov region)
The article discusses the legal status of citizens participating in the protection of public order in the forms enshrined in federal law. The authors identify the problems of normative legal regulation of the considered activity in terms of administrative legal protection of citizens and make specific proposals for their elimination by making additions to the current legislation.
Keywords: interaction, freelance police officer, people's guard, public duty, assistance to internal affairs bodies, participation in the protection of public order.
Обеспечение правопорядка в общественных местах является одним из основных направлений деятельности полиции, определяемых ее назначением [1]. В условиях развития современного общества данный вопрос приобретает особую актуальность, поскольку происходит существенное расширение всех сфер жизнедеятельности человека, повышается динамичность общественных процессов и, соответственно, появляются новые виды преступлений и способы их совершения. Рост противоправных проявлений в отдельных общественных сферах обусловлен также повышением уровня жизни населения, развитием технологий. К примеру, увеличение количества автомобильного транспорта приводит к росту числа административных правонарушений в области дорожного движения, а также преступных посягательств или средств совершения противоправных действий.
Все перечисленные факторы и условия требуют от государства в лице его компетентных органов принятия эффективных мер, основанных на принципах оперативности, непрерывности, взаимодействия и использования современных технологий. Правоохранительная система нуждается в расширении
сфер контроля за соблюдением законности, что в современных условиях оптимизации невозможно без активного привлечения средств массовой информации и общественности.
Важную роль в реализации правоохранительной функции, осуществляемой органами внутренних дел (далее - ОВД), играют граждане, участвующие в охране общественного порядка. Среди разнообразных форм коллективного участия граждан в охране общественного порядка наибольшее распространение получили добровольные народные дружины [2, с. 13].
Предпосылкой развития института привлечения граждан к охране правопорядка в нашей стране послужило принятие ЦК КПСС и Советом Министров СССР постановления от 2 марта 1959 г. № 218 «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране», впервые законодательно урегулировавшего данный вид деятельности. Указанный правовой акт предусматривал вовлечение граждан в охрану порядка путем создания добровольных народных дружин (далее - ДНД). В обоснование принятого решения приводился положительный опыт работы молодежных бригад содействия милиции и добровольных отрядов, обозначалось положение дел
75
в сфере укрепления правопорядка в СССР, которое, по мнению законодателя, требовало объединения и привлечения народных масс в той мере, в какой это позволило бы добиться положительных результатов без угрозы для жизни и здоровья людей.
В 1974 г. в СССР продолжилось совершенствование деятельности ДНД, которое заключалось в укреплении взаимодействия административных органов с дружинами, стимулировании активного участия граждан в охране общественного порядка путем предоставления преимущественного права на получение жилья, льготных путевок в санатории и дома отдыха и т. п.[3].
Данная практика получила широкое распространение и в зарубежных странах, где активно реализовываются такие формы привлечения граждан к охране общественного порядка, как патрулирование (самостоятельно и совместно с полицейскими), участие добровольцев и общественных организаций в уголовном правосудии и др. В Великобритании опыт волонтерской деятельности, связанной с укреплением законности и правопорядка, имеет многовековую историю. Граждане, желающие вступить в добровольную полицию (Special Constabulary), должны пройти необходимую правовую и специальную подготовку и только после этого могут привлекаться к патрулированию или охране общественного порядка при проведении массовых мероприятий. В Соединенных Штатах Америки распространенной формой участия граждан в охране общественного порядка является так называемый соседский дозор (Neighborhood Watch). Впервые такие организации были созданы в 1964 г в Нью-Йорке, а сегодня их насчитывается уже более 100 тыс.
Действующее российское законодательство регламентирует отдельные аспекты участия граждан в охране общественного порядка. Так, например, согласно п. 34 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (далее - ФЗ «О полиции») правовой статус сотрудника ОВД включает в себя право на привлечение граждан с их согласия к внештатному сотрудничеству, установлению негласного сотрудничества, а также к иным формам содействия [1]. Указанное положение конкретизировано в отраслевом законодательстве, например, в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», определяющем возможность привлечения граждан к проведению оперативно-розыскных мероприятий.
Условия и порядок привлечения общественности к охране общественного порядка
регламентируются Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее -ФЗ № 44-ФЗ), который устанавливает следующие формы рассматриваемой деятельности:
содействие полиции и иным правоохранительным органам, которое может заключаться в информировании о правонарушениях, участии в мероприятиях по охране общественного порядка в пределах, установленных законодательством, и др.;
участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести;
внештатное сотрудничество с полицией;
участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, к числу которых относятся ДНД [3].
Вышеуказанный федеральный закон закрепляет правовой статус граждан, принимающих участие в охране общественного порядка, их права, обязанности и ограничения применительно к каждой из перечисленных форм.
Многолетнее взаимодействие общественных формирований правоохранительной направленности с органами внутренних дел свидетельствует о высокой степени их значимости в обеспечении порядка и стабильности общественных процессов. Анализ статистических данных Орловской области подтверждает вышесказанное. В рамках реализации ФЗ № 44-ФЗ в муниципальных образованиях области функционируют 33 народные дружины, из них 4 - в Орле, при этом 3 дружины созданы из числа членов войсковых казачьих обществ Новосильского, Новодеревеньковского и Мценского районов (48 человек).
В территориальных ОВД Орловской области на основе анализа уличной преступности разработаны и согласованы с командирами народных дружин графики привлечения граждан к участию в охране общественного порядка совместно с сотрудниками полиции (не менее одного раза в месяц). Осуществляется ежемесячное обобщение результатов взаимодействия правоохранительных органов с народными дружинами. Так, в 2019 г. при участии народных дружинников было раскрыто 25 преступлений, увеличилось количество пресеченных административных правонарушений, число которых составило 846 (+16,2%) (АППГ - 728).
Представляется целесообразным активнее привлекать к охране общественного порядка членов войсковых казачьих обществ, расположенных на территории Орловской области. В настоящее время в Государственный реестр казачьих обществ Российской Фе-
76
дерации внесено 31 общество (1 городское, 1 сельское, 5 станичных, 24 хуторских) общей численностью 1 136 человек.
С целью осуществления взаимодействия территориальных ОВД области с членами войсковых казачьих обществ заключены соглашения с Покровским хуторским казачьим обществом Орловского отдельного казачьего общества войскового казачьего общества «Центральное казачье войско», хуторским казачьим обществом г. Мценска войскового казачьего общества «Центральное казачье войско», Доброводским хуторским казачьим обществом Мценского района Орловского отдельского казачьего общества войскового казачьего общества «Центральное казачье войско» [5].
Как и любая деятельность, участие граждан в охране общественного порядка имеет основополагающие начала, в соответствии с которыми выстраиваются общественные отношения.
В первую очередь следует отметить добровольность участия граждан, что означает невозможность их принуждения к выполнению каких-либо функций по охране общественного порядка.
В связи с тем, что деятельность граждан, связанная с охраной общественного порядка, может быть сопряжена с вмешательством в права иных лиц, необходимо строгое и неуклонное следование положениям закона. Примером вмешательства в права граждан является ситуация, когда у внештатного сотрудника полиции, охраняющего место происшествия, возникает необходимость ограничения передвижения людей по конкретному маршруту в целях сохранения обстановки, а также предметов, имеющих значение для дальнейшего расследования обстоятельств происшествия. За противоправные действия граждане несут административную ответственность (при отсутствии признаков состава преступления), в частности дружинники и внештатные сотрудники полиции - по ст. 19.36 КоАП РФ.
Граждане не наделены правом самостоятельно принимать меры по охране общественного порядка. Они могут действовать только совместно с сотрудниками полиции, а также представителями иных правоохранительных органов и органов власти. В ряде случаев граждане должны докладывать о своих действиях государственным органам. В частности, согласно ст. 19 ФЗ № 44-ФЗ в обязанности народного дружинника входит незамедлительное информирование командира дружины о факте применения физической силы в отношении правонарушителя, когда такие действия причинили вред здоровью
гражданина. Командир, в свою очередь, сообщает об этом в территориальный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Указанный федеральный закон предусматривает также недопустимость подмены полномочий ОВД (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исходя из положений ФЗ № 44-Фз спорным видится предложение некоторых авторов о необходимости наделения народных дружинников полномочиями назначать административные наказания за курение и распитие алкоголя в запрещенных местах, а также нарушения пешеходами правил дорожного движения [6, с. 68]. Данное право закреплено за ОВД в п. 8 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции». Такое изменение правового статуса народных дружинников, по нашему глубокому убеждению, не обосновано, поскольку предъявляет к ним повышенные требования в части углубленных знаний административного производства и элементов состава административного правонарушения. Безусловно, п. 1 ч. 1 ст. 17 № 44-ФЗ в качестве одного из основных прав дружинников определяет право требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния, что, по сути, соответствует праву полиции, закрепленному в п. 1 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции». Однако его реализация возможна во взаимодействии с ОВД, т. е. в непосредственном присутствии сотрудников полиции.
Говоря о реализации принципа самозащиты от противоправных посягательств способами, не запрещенными законом, необходимо отметить следующее. Предотвращение и пресечение нарушений общественного порядка, как правило, предполагают воспрепятствование активным действиям правонарушителей в целях их прекращения. Следовательно, гражданин, выполняющий такие задачи, должен иметь специальные навыки противодействия сопротивлению, а также обладать особым правовым статусом. В законодательстве Российской Федерации предусмотрены основания для освобождения от ответственности за причинение вреда в состоянии необходимой обороны, при задержании лица, совершившего преступление, и т. д. Однако полагаем, что деятельность граждан по участию в охране общественного порядка в предусмотренных законом формах должна находиться под особой правовой защитой государства, что в первую очередь предполагает наделение их специальными полномочиями, связанными в том числе с применением методов принуждения в отношении нарушителей, а также гарантиями защиты.
77
Народные дружинники имеют право на применение физической силы, если противоправные действия правонарушителя создают угрозу дружиннику или другим лицам. В то же время применение физической силы для пресечения правонарушений не допускается, если это не сопряжено с ранее перечисленными обстоятельствами. По нашему убеждению, это негативным образом сказывается на эффективности осуществляемой деятельности. Более того, законодатель не предусматривает возможность использования средств самообороны, ограничиваясь лишь применением физической силы, что является существенным недостатком, требующим принятия мер, в первую очередь связанных с нормативным урегулированием данного вопроса.
Наряду с этим необходима правовая регламентация оснований и порядка применения физической силы не только народными дружинниками, но и внештатными сотрудниками полиции, участвующими в охране общественного порядка, а также гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам. Это позволит наиболее эффективно реализовывать принцип права каждого гражданина, принимающего участие в охране общественного порядка, на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом. Вместе с тем такие меры существенно повысят результативность рассматриваемого вида деятельности.
При изучении вопроса о защите граждан, принимающих участие в охране общественного порядка на добровольной основе, важно рассмотреть и ее правовой аспект. В нормах действующего законодательства, а именно в ст. 19.35 КоАП РФ, закрепляется ответственность за воспрепятствование законной деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции. В то же время деятельность граждан, принимающих участие в охране общественного порядка в иных формах (содействие ОВД, участие в поиске лиц, пропавших без вести, и др.), не подлежит особой правовой защите.
Полагаем, что это является существенным пробелом, поскольку выполнение общественно полезных функций может найти негативную реакцию со стороны правонарушителей, выраженную в противодействии различными способами.
Следует отметить, что законодательство Российской Федерации гарантирует особую правовую защиту лица, выполняющего общественный долг, что, в частности, проявляется в наличии квалифицированного состава убийства лица, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 105 УК РФ и совершенного в связи с выпол-
нением этим лицом общественного долга. Для уяснения смысла данной категории обратимся к правовой позиции постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 1 «О судебной практике по делам об убийстве (ст. 105 УК РФ)», согласно которой выполнение общественного долга представляет собой осуществление гражданином как специально возложенных на него обязанностей в интересах общества или законных интересах отдельных лиц, так и совершение других общественно полезных действий (пресечение правонарушений, сообщение органам власти о совершенном или готовящемся преступлении либо о местонахождении лица, разыскиваемого в связи с совершением им правонарушений, дача свидетелем или потерпевшим показаний, изобличающих лицо в совершении преступления, и др.).
Однако данные гарантии правовой защиты актуальны при высокой общественной опасности посягательства на гражданина, выполняющего общественный долг, подпадающего под состав преступления. Лица, совершившие менее опасные деяния, а также препятствующие деятельности, предусмотренной ФЗ № 44, подлежат юридической ответственности на общих основаниях, например по ст. 6.1.1 КоАП РФ (нанесение побоев).
Исходя из вышеизложенного полагаем, что необходимо расширить круг потерпевших по ст. 19.35 КоАП РФ в соответствии с формами участия граждан в охране общественного порядка, не ограничиваясь народными дружинниками или внештатными сотрудниками полиции, и изложить диспозицию указанной нормы в следующей редакции: «Воспрепятствование законной деятельности гражданина, принимающего участие в охране общественного порядка».
Таким образом, рассмотрев практику привлечения граждан к охране общественного порядка, можно сделать вывод о том, что подобные меры имеют положительные результаты и берут начало в период СССР, когда было принято решение о создании добровольных народных дружин как организованной формы участия граждан в укреплении правопорядка. Сегодня ФЗ № 44 расширил формы такой добровольной деятельности граждан. Вполне совершенным представляется правовой статус, закрепленный в нормах названного закона. Вместе с тем они имеют пробелы, урегулирование которых, по нашему мнению, позволило бы существенно повысить эффективность участия граждан в охране общественного порядка. Речь идет об ограничении в рамках закона права на применение физической силы лишь народными дружинниками,
78
а также ответственности лиц за воспрепятствование законной деятельности народных дружинников и внештатных сотрудников полиции. При этом в данном аспекте остаются без
внимания граждане, принимающие участие в поисках без вести пропавших людей, а также лица, оказывающие содействие правоохранительным органам в иных формах.
1. О полиции: федер. закон Российской Федерации от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
2. Барышников М.В. Участие граждан в охране общественного порядка: правовые и организационные основы // Научный вестник Орловского юридического института МВД России имени В. В. Лукьянова. 2017. № 2.
3. О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка: постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 20 мая 1974 г. № 379. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об участии граждан в охране общественного порядка: федер. закон Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Официальный сайт УМВД России по Орловской области. URL: https://57.xn--b1aew.xn--p1ai. (дата обращения: 23.01.2020).
6. Грухин Ю.А., Ходаков С. А. К вопросу о расширении прав членов добровольных народных дружин // Модернизация современного общества: инновации, управление, совершенствование: экономические, социальные, философские, политические, правовые, общенаучные закономерности и тенденции: сборник: в 3-х ч. Новосибирск, 2015.
1. About the police: fed. law of the Russian Federation d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL. Access from reference legal system «ConsultantPlus».
2. Baryshnikov M.V. Participation of citizens in the protection of public order: legal and organizational basis // Scientific Bulletin of the Oryol Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanov. 2017. № 2.
3. On further improvement of the activities of voluntary people's squads for the protection of public order: resolution of the Central Committee of the CPSU, Council of Ministers of the USSR of May 20, 1974 № 379. Access from reference legal system «ConsultantPlus».
4. On the participation of citizens in the protection of public order [Electronic resource]: federal. Law of the Russian Federation of Apr. 2, 2014 № 44-FL. Access from reference legal system «Consultant Plus».
5. The official website of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the Oryol region. URL: https://57. xn--b1aew.xn--p1ai (date of access: 23.01.2020).
6. Grukhin Yu.A, Khodakov S.A. On the issue of expanding the rights of members of voluntary people's squads // Modernization of modern society: innovation, management, improvement: economic, social, philosophical, political, legal, general scientific laws and trends: collection: in 3 parts. Novosibirsk, 2015.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Барышников Максим Валерьевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры специальной подготовки Орловского юридического института МВД России им. В.В. Лукьянова; e-mail: barymax@yandex.ru;
Исаев Максим Михайлович, слушатель факультета подготовки специалистов ГИБДД Орловского юридического института МВД России им. В.В. Лукьянова; e-mail: maximisaev.48@mail. ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
M.V. Baryshnikov, Candidate of Law, Assistant Professor of the Chair of the Department of Special Training of the Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia named after V.V. Lykjanov; barymax@yandex.ru;
M.M. Isaev, Cadet of the Faculty of Training Specialists of Traffic Police.of the Orel Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia named after V.V. Lykjanov; e-mail: maximisaev.48@mail.ru
79
