CC BY
50
РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАН С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
А.М. ЛИМОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России;
Ш.М. НУРАДИНОВ,
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права
Московского университета МВД России
Аннотация. В статье рассматриваются определенные формы участия граждан Российской Федерации как индивидуально, так и в составе некоммерческих объединений, в охране общественного порядка. Проведен научный анализ правового регулирования и взаимодействия народных дружин и полиции в России.
Ключевые слова: права, свободы, гражданин, общественное объединение, правоохранительные органы, охрана общественного порядка.
DEVELOPMENT OF CONSTITUTIONAL BASIS FOR INTERACTION BETWEEN CITIZENS AND LAW-ENFORCEMENT BODIES IN THE PROTECTION OF PUBLIC ORDER
A.M. LIMONOV,
candidate of legal science, associate professor, professor of the chair of constitutional and municipal law
ofthe Moscow University of the Ministry of Internal Affairs ofRussia;
SH.M. NURADINOV,
doctor of legal science, professor of the chair of constitutional and municipal law ofthe Moscow University of the Ministry of Internal Affairs ofRussia
Annotation. In the article the authors considers the concrete forms of participation of citizens of Russian Federation individually or as a part of non-profit association in the protection of public order. There is a scientific analysis of legal regulation and interaction of the people's police and state police in Russia in the article.
Keywords: rights, freedoms, citizen, public association, law-enforcement bodies, protection of public order.
aOJ J J L w)\ ffwD
Защита прав и свобод человека и гражданина — конституционная обязанность государства. Полномо-
чия по их охране возложены на специально созданные государственной властью структуры, именуемые правоохранительными органами, которые в совокупности образуют юрисдикционные формы защиты прав и свобод. Кроме юрисдикционных форм защиты прав существуют неюрисдикционные формы их защиты. Конституционной основой неюрисдикционных форм защиты прав и свобод человека и гражданина является положение ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации, установившее, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом»1.
По мнению некоторых ученых, которое отвечает и нашим представлениям, неюрисдикционные формы следует трактовать как деятельность граждан и организаций по защите своих прав или прав других лиц без обращения за помощью к государственным и иным юрисдикционным органам, уполномоченным на принятие необходимых мер для восстановления нарушенного права и пресечения правонарушения2.
>1Г-т-Ч ■ ^ Д г-и
Очевидно, что гражданами и организациями для защиты прав не могут совершаться действия, которые в различных отраслях права определяются как правонарушения. Но определенные права и свободы граждан допускают специфические формы их защиты со стороны их носителей. Например, возможна защита личности либо прав обороняющегося или другого лица от общественного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны, т.е. явного несоответствия защиты характеру и опасности посягательства. Допускается устранение опасности, угрожающей личности или правам данного лица или других граждан, если опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена другими средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем вред предотвращенный (крайняя необходимость).
1 Конституция Российской Федерации: по сост. на 2011 г. М., 2011. С. 21.
2 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М., 2009. С. 435.
Неюрисдикционные формы защиты прав и свобод получили развитие в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Во многих субъектах Федерации приняты законы3 и другие нормативные акты, регламентирующие участие граждан и организаций в охране общественного порядка.
Однако одной из ключевых, нерешенных на сегодняшний день проблем в этой сфере, которая имеет принципиальное значение, является отсутствие на федеральном уровне законодательной базы деятельности 45 тыс. общественных объединений граждан правоохранительной направленности4. Законопроект «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка» был на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и в 2009 г. Но в то время у депутатов и общественности возникло много вопросов, мешающих его принятию: не станет ли народная дружина параллельной милицейской структурой; не возникнет ли соблазн у милицейских и муниципальных начальников использовать народные дружины против участников несанкционированных митингов, пикетов, демонстраций и др.
сии (февраль 2013 г.) он указал на недостаточно эффективную работу органов внутренних дел, в частности, призвал усилить меры по обеспечению правопорядка в общественных местах, поскольку именно там совершается каждое третье преступление, и таких деяний стало больше на 12%. По мнению В.В. Путина, это вызывает серьезное напряжение в обществе, а безнаказанность преступников негативно сказывается на общественном доверии к государству. На этом же совещании министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев не стал отрицать, что проблемы есть, и пояснил, что снижение эффективной работы на районном уровне вызвано штатными изменениями, сокращением сотрудников и чрезмерной нагрузкой6. На коллегии были определены задачи по укреплению законности и правопорядка на 2013 г.
Высшее руководство страны признало, что большую помощь органам государственной власти и местного самоуправления в выполнении задачи по укреплению законности и правопорядка оказывают как граждане, которые индивидуально сотрудничают с органами внутренних дел в качестве внештатных сотрудников (42 тыс.
Неопределенность сохраняется и в настоящее человек), так и некоммерческие объединения граждан, время, до сих пор на федеральном уровне не опреде- участвующие в охране общественного порядка, а лено правовое положение добровольных дружин. При именно: народные дружины (150 тыс. человек), казачьи этом общеизвестно, что борьба с правонарушениями объединения (62 тыс. человек)7, общественные пункты станет результативнее тогда, когда полиции будут по- охраны общественного порядка, общественные ин-могать и содействовать граждане, общественные формирования и общество в целом.
В последнее время появилась надежда на принятие закона в этой сфере на федеральном уровне. Как отметил в своем интервью статс-секретарь МВД России И. Зубов,
спекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних и др.
В ходе оперативно-профилактических мероприятий общественные формирования граждан правоохранительной направленности взаимодействуют не только
в ближайшей перспективе будут приняты законо- с полицией, но и с сотрудниками других правоохрани-
проекты, регулирующие участие граждан в охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Он также сообщил, что в России зарегистрировано несколько тысяч общественных формирований правоохранительной направленности, насчитывающих в своих рядах свыше полумиллиона человек, которые могут оказывать и уже оказывают МВД серьезную поддержку, особенно в обеспечении охраны порядка на улицах и в других общественных местах. Это особенно важно в связи с недостаточностью у нас штатной численности патрульно-постовой службы и участковых инспекторов для полноценного прикрытия всех малых населенных пунктов. В прошлом году при участии внештатных сотрудников полиции было раскрыто 23 817 преступлений, выявлено 325 123 административных правонарушений, задержано 265 708 правонарушителей5.
На серьезность проблемы обратил внимание и Президент РФ. На расширенной коллегии МВД Рос-
тельных ведомств — Федеральной миграционной службой, Федеральной службой исполнения наказаний, Федеральной службой наркоконтроля.
В г. Москве реализована необычная инициатива — по созданию в Москве миграционных патрулей. Представители Московской городской народной дру-
3 Закон Воронежской области от 3 апреля 2008 г. N° 18-ОЗ «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области» // Молодой Коммунар. 2008. № 38; Закон Томской области от 4 марта 2010 г. № 28-ОЗ «О внесении изменений в Закон Томской области «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Томской области» // Ведомости Государственной Думы Томской области. 2010. № 12; Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 31 (с изм. Законом г. Москвы № 49) // Тверская, 13. 2012. № 148.
4 Куликов В. Возьмут в кулак // Российская газета. 2013. № 61. С. 9.
5 Фалалаев М. Полиция и дружина // Российская газета. 2013. № 45. С. 17.
6 Латухина К. Невнутреннее дело // Российская газета. 2013. № 28. С. 2.
7 Куликов В. Указ. соч.
жины прошли специальное обучение в подразделениях миграционной службы для совместного с сотрудниками миграционной службы участия в рейдах на станциях метрополитена, вокзалах, транспортных узлах и в других местах массового присутствия людей. Как отметил руководитель ФМС России К.О. Ромоданов-ский «мегаполисы перенасыщены мигрантами. Это место притягивания иностранных граждан, и именно для мегаполисов необходимо привлечение общественности для того, чтобы проводить разъяснительную работу с иностранными гражданами и помогать миграционной службе»8.
Московская инициатива нашла поддержку и в г. Санкт-Петербурге. Петербургские власти обсуждают возможность создания специальных миграционных патрулей на основе народных дружин, созданных из представителей национальных диаспор9.
Статус дружинника в миграционном патруле — точ-
Американская модель института шерифа на уровне идеи нашла поддержку в Ленинградской области. По мнению губернатора А. Дрозденко, в муниципалитетах необходимо ввести должность «шерифа — человека в погонах, который бы знал всех жителей и отвечал за соблюдение порядка»11. Подобные институты не предусмотрены российским законодательством и потому отсутствуют в структуре полиции.
Что касается проекта Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», то он призван заложить основы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями правоохранительной направленности и расширить формы участия граждан и их общественных объединений в охране общественного порядка на территории муниципального образования и по России в целом.
Новый законопроект предлагает ввести штрафы для граждан за невыполнение законных требований
но такой же, как и в полицейском патруле. Дружинник дружинника или внештатного сотрудника полиции от
имеет право действовать только с ведома и по команде сотрудника полиции или миграционной службы. Самостоятельно он не вправе задерживать человека или проверять документы. Их требования не носят обязательный характер, а потому ответственность за неисполнение их санкций и рекомендаций не установлена. Нет четко проработанной системы государственных и социальных гарантий: пробелы в федеральном законодательстве не дают возможности развивать муниципальную полицию и т.д.
Анализируя зарубежный опыт, следует отметить, что первые народные дружины появились в Англии в середине XVII в. Правда, общенациональных народных дружин в Британии нет. Британские народные дружины могут носить самые разные названия. Они действуют при полицейских силах графств или при местных полицейских участках. Полиция выделяет общественникам помещение и тренирует их. Никаких льгот добровольцам не положено.
Что любопытно, английские дружинники обладают правом гражданского ареста. Это право распространяется и на всех граждан страны.
Похожие организации существуют во многих европейских странах.
«В США с 1972 г. по инициативе Национальной ассоциации шерифов была создана программа «Соседский дозор». Она финансируется из федерального бюджета. Отделения дозора действуют во всех штатах и округах страны. На время выполнения обязанностей дружинники наделяются правами шерифа, т.е. могут арестовывать подозреваемых, производить обыски и охранять место преступления»10.
500 до 2500 руб. Но и дружинники не вправе злоупотреблять своими полномочиями. В связи с этим в законопроекте предусмотрено наказывать как дружинников, так и внештатных сотрудников полиции за превышение полномочий при участии в охране общественного порядка: «Совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции действий, явно выходящих за пределы их полномочий, повлекших нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей».
В проекте Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» также предусмотрено, что «народные дружинники, участвуя в охране общественного порядка, могут применять физическую силу для устранения опасности, непосредственно угрожающей им или иным лицам, в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости в пределах, установленных законодательством Российской Федерации». Законопроект запрещает дружинникам иметь при себе оружие самообороны. Законы об участии граждан в охране общественного порядка, принятые в большинстве субъектов РФ также не предусматривают данной меры.
Такая мера не предусмотрена, поскольку обеспечение дружинников оружием самообороны, приве-
8 Фалалаев М. Патруль примерил форму // Российская газета. 2013. № 31. С. 4.
9 Цинклер Е., Голубкова М. Избавят от привычек // Российская газета. 2013. № 40. С. 4.
10 Фалалаев М. Все повязаны // Российская газета. 2009. № 52. С. 24.
11 Голубкова М. После драки к шерифу // Российская газета. 2012. № 186. С. 3.
дет к созданию некоего вооруженного общественного объединения. Но этому препятствует конституционная норма ч. 5 ст. 13, «запрещающая создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на... создание вооруженных формирований...».
В законопроекте закреплено, что дружинник имеет право, выполняя обязанности по обеспечению общественной безопасности, при необходимости использовать оружие самообороны, приобретенное на законном основании. Это травматическое и газовое оружие, а также электрошок, т.е. все то, что сегодня вправе приобрести практически любой российский гражданин. О применении физической силы и оружия дружинник должен доложить по команде в течение 24 часов.
Для того чтобы исключить опасения, что дружина будет состоять из охотников за приключениями и людей, ищущих повод применить физическую силу или оружие самообороны, законопроект предусматривает строгий отбор в народную дружину, вводит ограничения. В народную дружину не могут быть приняты граждане:
❖ имеющие неснятую или непогашенную судимость;
❖ состоящие на учете в лечебно-профилактических учреждениях по поводу психического заболевания, наркомании или алкоголизма;
❖ ранее осужденные за тяжкие и особо тяжкие преступления;
❖ признанные по решению суда недееспособными или ограниченно дееспособными;
❖ подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений против порядка управления или посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Это является гарантиями адекватных и законных действий дружинников.
По нашему мнению, в проекте Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного по-
рядка», находящегося сейчас на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, многие его положения и сегодня нуждаются в существенной доработке. Необходимо законодательно обеспечить действенные государственные гарантии правовой и социальной защиты дружинников, поскольку в законе прописаны достаточно скромные меры поощрения дружинников за службу, различные компенсации за травмы, ранения и даже гибель. Да и акцент сделан на участие дружинников в охране общественного порядка, а не на самостоятельную деятельность.
Следует признать бесспорным плюсом ситуацию, когда дружинники, выходящие на пост или маршрут вместе с сотрудником полиции, лишают его возможности нагрубить гражданину, уйти с поста, что-то принять от правонарушителя, безответственно отнестись к разбирательству и т.п. И это хорошо, такой общественный контроль нужен. В то же время совместные дежурства с народными дружинниками на массовых и публичных мероприятиях позволяют сотрудникам полиции увереннее действовать по пресечению правонарушений, имея надежную свидетельскую базу и не опасаясь необоснованных обвинений в нарушении законности и превышении полномочий. Помощь народных дружинников позволяет высвободить значительное количество сотрудников полиции для выполнения ими главной повседневной задачи — обеспечение общественного порядка и безопасности, работе по недопущению преступлений.
Представляется, что все противоречия снимет Закон «Об участии граждан в охране общественного порядка», а стимулирование развития добровольческого движения определит федеральная целевая программа.
Это, безусловно, приведет к дальнейшему повышению активности участия граждан в деятельности народных дружин, оказании содействия правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и борьбе с правонарушениями.
