CC BY
7УДК 369.041
ОСОБЛИВОСТ1 БЮДЖЕТНОГО ПЛАНУВАННЯ I ПРОГНОЗУВАННЯ ВИДАТК1В НА СФЕРУ СОЦ1АЛЬНО-КУЛЬТУРНИХ ПОСЛУГ В УМОВАХ ЕКОНОМ1ЧНИХ
ТРАНСФОРМАЦ1Й
Шулюк Б.С., викладач, ТНЕУ
Видшено етапи становления { розвитку мехашзму бюджетного планування { прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг. Вщстежено зм1ну прюритет1в держави в процес на-дання суспшьних послуг в умовах економ1чних трансформацш. Аргументовано необхщшсть вдос-коналення функщонування згаданого мехашзму в контекст виршення проблем, пов'язаних з недо-статшм фшансуванням сфери сощально-культурних послуг.
Ключов1 слова: бюджетне планування { прогнозування, бюджетш видатки, мшмальш державш гарант, сфера сощально-культурних послуг.
ВСТУП
1з здобуттям Украшою незалежносп та переходом до ринково! трансформацп в1тчизняна еконо-м1ка пройшла ряд еташв розвитку, яю супроводжувались шднесеннями, падшнями та кризами, що позначилося на розвитку мехашзму бюджетного планування { прогнозування видатюв, котре е ефек-тивним шструментом забезпечення виконання певних стратепчних завдань сощально-культурно! пол1тики. Адже в процес побудови сощально! держави постала необхщшсть створення умов для матер1ального забезпечення суспшьства на р1вш сучасних стандарт, задоволення його когштивних та культурних потреб, гарантування особисто! безпеки кожного громадянина. У зв'язку з цим до-цшьним було вщпрацювання концепцп забезпечення належного р1вня життя { добробуту населення, досягнення сощально! справедливост в процес реал1зацп економ1чно1 пол1тики.
У сучаснш економщ1 залишаються нерозв'язаними складш проблеми, пов'язаш з перюдизащею системи бюджетного планування { прогнозування видатюв, насамперед, на сферу сощально-культурних послуг. Зазначеш питання ще не набули належного р1вня защкавленост з боку науковщв, що негативно вщбиваегься на конструктивност та розмагтп напрям1в удосконалення функщонування згадано! сфери. Тому питання актив1зацп наукових зусиль, спрямованих на дослщження еташв розвитку бюджетного планування { прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг, е актуальним.
Питання удосконалення системи управлшня бюджетними видатками та наукове обгрунтування методологи визначення !х обсягу й структури на перспективу з урахуванням впливу на сощально-економ1чний розвиток дослщжували таю в1тчизняш науковщ, як В. Геець, О. Кириленко, Е. Л1бано-ва, I. Лук'яненко, I. Лунша, I. Лютий, I. Молчанов, Д. Полозенко, Л. Савич, О. Самошюна, В. Федосов, I. Чугунов, С. Юрш та шш. Однак, в економ1чнш л1тератур1 вщсутш комплексш дослщження, присвячеш генезису становлення та розвитку мехашзму бюджетного планування { прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг в Укра!ш. ПОСТАНОВКА ЗАВДАННЯ
Метою статп е висв1тлення еволюцп 1 законом1рностей розвитку згаданого мехашзму, а також вщстеження змши прюритет1в держави в процес надання суспшьних послуг в умовах економ1чних трансформацш.
РЕЗУЛЬТАТИ
У процес розбудови незалежно! держави вщбулося зростання зобов'язань держави у сфер1 надання сощально-культурних послуг населенню. Незбалансовашсть потреб суспшьства з можливос-тями держави призвело до значного попршення якосп, а останшми роками { юлькосп послуг, що свщчить про недосконалють мехашзму бюджетного планування й прогнозування видатюв на згада-ну сферу. Це зумовлено як об'ективними макроеконом1чними диспропорщями, успадкованими вщ минуло! системи господарювання та нагромадженими за роки непослщовних реформ, так { значни-ми вадами у реал1зацп сощально-культурно! пол1тики держави. Серед таких проблем: недостатш розм1ри фшансування сфери, непослщовшсть та фрагментаршсть бюджетного планування, неефек-тивна його структура, слабка сощальна спрямовашсть.
Процес проведення радикальних економ1чних реформ держави у сфер! бюджетного планування { прогнозування видатюв на сощально-культурш цш можна подшити на наступш етапи, зумовлених специфшою економши й послщовшстю прийнятих законодавчих акпв у цш сферь
35
Перший етап (1991-2001 рр.) — перюд змши соц1ально-економ1чних вщносин та побудови ново1 модел1 бюджетного планування й прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг. З моменту здобуття Украшою незалежносп виникла необхщшсть побудови власного мехашзму бюджетного планування видатюв на згадану сферу. Зокрема, визначення меж1 малозабезпеченосп, пере-вищення яко1 може призвести до загрози юнування та розвитку суспшьства, тобто пошуку таких показниюв, що вщображають мшмальш сощальш потреби. При цьому акцентувалося саме на ва-гомш рол1 регюнальних i мюцевих бюджет1в у виршенш проблем фшансування сфери сощально-культурних послуг. Фактично з цього моменту розпочався процес передачi вщповщальност з вико-нання сощальних зобов'язань держави на мiсцевий рiвень. Наслiдками таких дiй стали стрiмке зни-ження рiвня життя населення i зростання нерiвностi мiжтериторiального розвитку.
Так, на вимогу Закону Украшсько1 РСР «Про економ1чну самостшшсть Украшсько1 РСР» вщ 3 серпня 1990 р. №142-Х11 [6], котрий гарантував громадянам прожитковий мшмум, парламент ух-валив Закон Украши «Про мшмальний споживчий бюджет» вщ 3 липня 1991 р. №°1284-ХИ. Ця величина розраховувалася в середньому на душу населення (для 13 основних сощально-демограф1чних груп) на баз1 системи споживчих «кошиюв» [7].
Впродовж 1992-1994 рр. виконання останнього законодавчого акту було неможливим через гшер-шфлящю та спад виробництва. Тому в умовах кризового стану економши уряд шщював появу нового сощального нормативу — меж1 малозабезпеченост шляхом затвердження Постанови Верховно1 Ради Украши «Про величину вартосп меж1 малозабезпеченостЬ> вщ 12 жовтня 1995 р. №374/95-ВР [8]. Проте бюджетних кошт1в не вистачало нав1ть для гарантування прожиткового мшмуму на р1вш меж1 малозабезпеченость Згодом для призначення сощальних виплат малозабезпеченим верствам населення було запропоновано цшьову допомогу й новий критерш малозабезпеченосп — розм1р середньодушового сукупного доходу на р1вш 40 вщсотюв вартост меж1 малозабезпеченость
Особлива увага придшялась розробленню та реал1зацп сощальних програм у таких галузях сфери сощально-культурних послуг, як освгта та охорона здоров"я. Зокрема, Указами Президента Украши затверджеш таю: «Основш напрями реформування вищо1 осв1ти в Укра1т» (1995 р.), «Дгти Украши» (1996 р.), «Здоров'я л^шх людей» (1997 р.); а Кабшетом М1н1стр1в — «Комплексна програма розв'я-зання проблем швалщносп» (1991 р.), «Довгострокова програма полшшення становища жшок, с1м'1, охорони материнства i дитинства» (1992 р.), «Нащональна програма планування имЧ» (1995 р.).
Проведення реформ в процесi планування i прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг вщзначалося низкою принципово нових момеш!в змiстовного i концептуального характеру. Однак, незважаючи на позитивний потенщал соцiальних реформ, здшснених у першiй поло-винi 1990-х рр., суттевих змiн у цш сферi досягнуто не було. Основними причинами, котрi зумовили виникнення тако1 ситуацiï стали: повна залежнiсть мюцевого бюджету нижчого рiвня вiд вищого; низький рiвень системностi у визначенш прогнозних показникiв видаткiв (так зване планування «вщ досягнутого»), планування бюджетних видатюв за залишковим принципом; вщсутшсть чiтких i зро-зумiлих процедур виконання бюджету.
Зазначеш тенденцiï особливо пом^но проявилися пiд час економiчного спаду в контекстi скоро-чення витрат на соцiальнi цiлi та шдтримки виключно соцiально уразливих верств населення. Як наслщок, зменшувалися витрати на утримання дитячих садкiв, медичних, спортивних i культурних закладiв, а сощальш проблеми вирiшувались за рахунок доходiв населення. Оскiльки заробiтна плата, пенси, соцiальнi допомоги стали нездатними шдтримувати хоча б мшмальний рiвень добробуту, почали впроваджуватись програми, що мали бiльш адресний характер, серед яких найвагомiшi — програми житлових субсидiй та адресноï соцiальноï допомоги малозабезпеченим.
У першi роки незалежносп Верховна Рада Украши особливу увагу придшяла цшеспрямованш соцiальнiй полчищ. Проте на практицi ïï реатзащя була недостатньою, оскiльки ситуацiя змшюва-лася щодня, вимагаючи прийняття нестандартних рiшень. Як наслiдок, у II половиш 1990-х рр. у бюджетнш сферi спостерiгалися такi негативнi явища: закритiсть системи розрахункiв; високий рiвень заборгованостi по соцiальних виплатах, насамперед зароб^но1' плати працiвникiв бюджетно1' сфери; вщсутшсть перспектив розвитку середньо- та довготермшового бюджетного планування через не-прогнозованiсть трансфертно!' полiтики держави; високий рiвень залежностi бюджетiв вiд пол^ич-но1' орiентацiï мiсцевого керiвництва.
Сдино можливi дiйовi механiзми реалiзацiï принцишв соцiально орiентованоï економiки та шляхи тдвищення ефективностi функцiонування соцiальноï полiтики були розробленi i затверджеш Указом Президента Украши «Основш напрями соцiальноï полiтики в 1997-2000 рр.» вщ 18 жовтня 1997 року .№1166/97 [12]. Згiдно цього документу, уряд планував вирiшувати три основш завдання у
36
сфер! сощально-культурних послуг: оплачувати борги минулого (сощальний захист громадян); за-безпечувати сьогодення (регулювання зайнятосп { доход1в); дбати про майбутне (розвиток сфери сощально-культурних послуг).
Таким чином, завдання уряду були спрямоваш на реформування сфери сощально-культурних послуг, перетворення II в ефективно ддачий сектор сощально ор!ентовано1 економши. При цьому така пол!тика мала бути гнучкою, адекватно реагувати на змши в житп суспшьства, збагачуватися новим змютом, шструментами та мехашзмами.
Пщсумовуючи викладене, можна констатувати, що заслугою першого етапу стало створення державно! концепци розвитку сфери соц!ально-культурних послуг, котра почала перетворюватись у прак-тичну площину в нормативних актах. Зазначений етап став своерщним поштовхом до формування майбутньо! правово! бази у вщносинах державного та мюцевого р!вня та нам!тив напрями, у рамках яких потр!бно виконувати зобов'язання держави в сфер! сощально-культурних послуг, а також виз-начив високу значущють територ!альних ! рег!ональних бюджета в процес! бюджетного планування видатюв на згадану сферу.
Другий етап (2002-2004 рр.) — перюд здшснення пр!оритетних напрям!в державно! пол!тики щодо вдосконалення функц!онування механ!зму бюджетного планування ! прогнозування видатк!в на сферу сощально-культурних послуг. Початок нового стол!ття, штенсифшащя глобал!зац!йних процес!в у свт, необх!дн!сть п!двищення соц!ально-економ!чного розвитку суспшьства зумовили необх!дн!сть ютотного посилення д!ездатност! держави та п!двищення ефективност! виконання нею сво!х функц!й, зокрема у сфер! сощально-культурних послуг. Стратепчш завдання цього етапу були сформульоваш в урядових програмах ! мали на мет! не декларативно, а змютовно зробити Украшу високо розвину-тою сощально-економ!чною державою.
Загалом бюджетне планування ! прогнозування видатк!в на сферу сощально-культурних послуг у другому перюд! здшснювалося в умовах чинност неоднозначних ! суперечливих правових норм р!зних закон!в, котр! регулювали тотожш бюджетн! в!дносини, постшно! зм!ни впродовж бюджетного року чинних правових норм, на яких грунтувалися показники державного ! м!сцевих бюджет!в. Це при-звело до того, що Кабшет М!н!стр!в Укра!ни, шш! центральн! й мюцев! органи виконавчо! влади мали змогу довшьно, на св!й розсуд, тлумачити норми законодавства та здшснювати планування сощально-культурних видатюв з порушенням чинного законодавства й неуможливленням виконання запланованих показниюв у повному обсязь Методолопчна неврегульован!сть п!дход!в р!зних в!домств щодо розрахунку планових показниюв видатюв на сферу сощально-культурних послуг зу-мовила неможливють визначення реального !х обсягу для р!зних верств населення. Тому постала необх!дн!сть вдосконалення тдходу до бюджетного планування.
Прийняття в 2001 р. Бюджетного кодексу Укра!ни сприяло становленню нового етапу в плану-ванн! та прогнозуванш державних видатк!в. В!н заклав нов! шдвалини бюджетно! системи Укра!ни ! мав значний вплив на розробку сощально! пол!тики, механ!зм бюджетного планування ! прогнозування, надання сощально-культурних послуг. При цьому увага акцентувалася на впровадженш стра-тег!чного планування видатюв, котре сприяе узгодженост! прийняття комплексних соц!ально важли-вих ршень на р!зних р!внях влади.
Позитивом цього етапу е ч!тка сощальна спрямован!сть бюджетно! пол!тики. Адже домшуючими визначено середньотерм!нове бюджетне планування, програмно-цшьовий метод складання бюджету, казначейське обслуговування бюджету та посилення його сощально! складово!, що дало поштовх до розвитку бюджетних в!дносин на нових засадах.
Важливу роль у визначенш основних орган!зац!йно-методичних засад бюджетного планування, як! використовувалися для шдготовки бюджетних запита ! розроблення пропозицш проекту державного бюджету, вщгравало М!н!стерство ф!нанс!в Укра!ни. Статтею 22 Бюджетного кодексу Ук-ра!ни встановлено [1], що головний розпорядник бюджетних кошт!в розробляе план свое! д!яльност! вщповщно до завдань та функцш, визначених нормативно-правовими актами, виходячи ¿з необх!д-ност! досягнення конкретних результапв за рахунок бюджетних кошт!в. На шдстав! зазначеного плану повинн! розроблятися бюджетн! запити. Проте у 2002 рощ цим органом не розроблено методичш рекомендаци щодо складання плашв д!яльносп головних розпорядник!в бюджетних кошт!в. З ц1е! причини так! плани впродовж 2002 року у Мшстерств! пращ та сощально! пол!тики Укра!ни, М!н!стерств! осв!ти та науки Укра!ни, М!н!стерств! охорони здоров'я Укра!ни та Мшютерств! куль-тури й туризму Укра!ни не розроблялися. Це свщчить про недол!ки бюджетного планування ! прогнозування видатк!в на сферу сощально-культурних послуг, котре характеризувалося необгрунтова-нютю, незбалансован!стю та мало тенденщю до:
37
• небажання проводити дискуси щодо альтернатив сощально! пол1тики i занадто посшшний пе-рехщ одразу до розробки базового законодавства з наступним прийняттям регуляторних норм, а не висування варiантiв полiтики для аналiзу. Така практика означала, що у багатьох випадках не можна гарантувати що приймасться i втiлюeться найоптимальшше рiшення;
• дублювання функцш р1зних мшютерств. Адже сфери спшьного штересу для досягнення цшей мшютерств рщко координувалися вщповщним чином, внаслщок чого бюджетне планування i прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг було непослщовним та низько ефективним;
• невтручання в ощнювання впливу пол^ики на результативнють дiяльностi. Така практика при-звела до неналежного ощнювання фшансових витрат та невизначення втрат i здобуткiв вiд альтерна-тивних варiантiв полiтики.
Дослiдженi тенденци, а також ix наслiдки для мехашзму бюджетного планування i прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг, свщчили про вщсутнють узгодженосп мiж розроб-кою полiтики та системами надання послуг, демографiчними тенденцiями i визначенням потреб, а також головними розпорядниками бюджетних кош^в. Це зумовило та посилило умови, що сприяли недофшансуванню останньо! як в дослщжуваному перюд^ так i в наступш роки (див. рис. 1). Зокрема, рiвень невиконання запланованих показниюв за 2002-2004 рр. знизився вщ 99,7% до 96,6%, а у 2010 р. (за 9 мюящв) сягнув 79,0%. Така практика призвела до того, що населення втратило довiру до уряду i впевненють у його здатносп здiйснити задеклароваш намiри.
млн. грн. БЩСОТКН
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 9 мюящв
I I плановi показники I I факгичш показники й ввдсоток виконання запланованих показниюв
Рис. 1. Динамша та рiвень фiнансування видаткiв на сферу сощально-культурних послуг впро-довж 2002 - 9 мюящв 2010 рр. (побудовано автором на основi джерела [2])
Поряд iз збшьшенням недофiнансованих i непрофiнансованих повноважень галузевими мшютер-ствами, важливою проблемою залишалось обмеження мiсцевих органiв влади реагувати на потреби населення в тих чи шших послугах, осюльки щ органи не мали достатнiх фшансових ресуршв. Така практика призвела до непорозумшь, оскiльки бiльшiсть послуг у сощально-культурнш сферi надава-лися з мюцевих бюджепв. Тому, без постшного джерела граничних доходiв видатки мюцевих бюд-жетiв в значнiй мiрi залежали вiд трансфертiв вирiвнювання, наданих центральним урядом, котрi призначенi забезпечити горизонтальну рiвнiсть мiж громадами в наданш базових суспiльних послуг. Зазначеш тенденцii можна спостерiгати i сьогодш (див. табл. 1).
Данi табл. 1 свщчать, що в дослщжуваному перiодi видiленi мiсцевим бюджетам трансферти пе-ревищили запланований обсяг, зокрема, у 2003 р. рiвень iх виконання становив 103,4%, а у 2004 р. — 105,3%. Саме щ трансферти гарантували, що кожний бюджет мюцевих оргашв влади матиме достат-
38
Таблиця 1
Заплановаш та профшансоваш обсяги трансферов мюцевим бюджетам за 2002 - 9 мюящв 2010 рр.*
Роки ^ """ ——~ """ Виконання Трансферти Загальний обсяг трансферта
Дотаци Субвенци
2002 план 4251,5 4791,3 9042,8
факт 4655,4 4161,3 8816,7
% виконання 109,5 86,9 97,5
2003 план 6091,3 5248,0 11339,3
факт 6481,1 5248,0 11729,1
% виконання 106,4 100,0 103,4
2004 план 7356,4 8616,4 15972,8
факт 7356,4 9463,0 16819,4
% виконання 100,0 109,8 105,3
2005 план 13489,6 12139,6 25629,2
факт 13477,5 9883,5 23361,0
% виконання 99,9 81,4 91,1
2006 план 18121,2 17322,5 35443,7
факт 18120,6 16029,7 34150,3
% виконання 100,0 92,5 96,4
2007 план 23306,4 24040,1 47346,5
факт 23306,4 21348,6 44655,0
% виконання 100,0 88,8 94,3
2008 план 30447,8 33073,1 63520,9
факт 30439,2 28674,4 59113,6
% виконання 100,0 86,7 93,1
2009 план 36058,5 27505,3 63563,8
факт 36058,5 26121,6 62180,1
% виконання 100,0 95,0 97,8
9 мюящв 2010 план 43851,7 35642,6 79494,3
факт 33426,9 23355,6 56782,5
% виконання 76,2 65,5 71,4
* складено i розраховано автором на основi джерела [2]
ньо ресуршв для фшансування видатюв на сощально-культурш цш. Така система призначена для надання свободи мюцевш влад1 виршувати яким чином витратити кошти. Однак, через обмежешсть можливостей мюцево! влади отримувати граничш доходи теор1я розходилася з практикою, що при-звело до: загального обсягу витрат, визначеного Державним бюджетом Укра!ни; витратних прюри-тета, яю вим1рювалися частками видатюв, що спричинило збшьшення непрофшансованих повнова-жень через зроблений акцент на минулих видаткових тенденщях, а не на демограф1чних потребах.
Вщповщно така практика спонукало виникнення наступних наслщюв у сфер1 сощально-культур-них послуг:
• заохочення користування послугами стащонарних заклад1в, оскшьки кшьюсть ос1б, що там пе-ребувала, була основою для розрахунку м1жвщомчих бюджетних трансферов для заклад1в, тдпо-рядкованих мшютерству пращ та сощально! пол1тики { мшютерству осв1ти та науки;
• виникнення дисбалансу м1ж видатковими зобов'язаннями та дохщною базою мюцевих бюджета в процес розроблення норм { стандарта сощально-культурних послуг р1зними галузевими мшютерствами. Це призвело до того, що в багатьох випадках дохщна база виявлялася недостатньою для повного забезпечення видаткових асигнувань, передбачених нормами, стандартами та шструк-щями. Це, в свою чергу, створило невр1вноваженють розподшу повноважень { шдзвОносО м1ж цен-тратзованими й децентрал1зованими функщями, скорочувало можливосп якюного надання послуг у сощально-культурнш сферь
39
Необхщно зазначити, що iз впровадженням системи трансферов, яка почала дiяти з 2002 р., створено систему, котра призначена для швелювання наслiдкiв нестачi видаткiв мiсцевоï влади на фшан-сування соцiальниx програм; вiдxоду вiд практики попередньоï системи, коли мiсцевi органи влади переоцшювали очiкуванi бюджетнi доходи i видатки, створюючи штучний дефiцит, щоб отримати збшьшення трансфертiв з центру; а також шдвищення рiвня ясностi i передбачуваносп бюджетiв на мiсцевому рiвнi. Разом з тим, така система мае схильшсть до недооцiнки стратепчного планування, координацiï полiтики та застосування економiчниx критерiïв для ефективного надання сощально-культурних послуг — територiальноï рiвноцiнностi, адмiнiстративного потенцiалу та економи, зу-мовленоï зростанням масштабiв виробництва.
Пщсумовуючи здобутки другого етапу, зазначимо, що система бюджетного планування i прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг на мюцевому рiвнi зробила лише першi кроки. Однак, ïï розвиток потребував дiевоï системи на державному рiвнi, котра повинна була враховува-ти: необхщшсть зменшення соцiальноï нерiвностi; потребу у гнучких послугах; бюджетнi асигну-вання та ефективнi середньотермiновi фiнансовi мехашзми; законодавчу базу, котра захищае добро-бут громадян i сприяе його зростанню; стратепчш напрями у наданш сощальних послуг; ефективш меxанiзми замовлення й забезпечення послуг та вщповщш стандарти процедур iнспектування i контролю якостц наявнiсть квалiфiкованиx кадрiв для управлiння соцiальними послугами ïx надання.
Третiй етап (2005 р. — перша половина 2008 р.) характеризувався посиленням децентралiзацiï управлiння бюджетними коштами, котра визначалася як прюритетний напрям бюджетно1' полiтики цього перюду. Децентралiзацiя бюджетних ресурсiв та управлшня ними передбачали перенесення також i вщповщальност за розподiл суспiльниx благ на децентралiзований рiвень. Але враховуючи макроекономiчну нестабiльнiсть, яка потребувала концентраци на державному рiвнi iнструментiв податково1' та бюджетно1' полiтики, значну боргову залежшсть краши, нерiвномiрнiсть розвитку ре-гiонiв, постала необxiднiсть у ч^кому прораxуваннi оптимальних пропорцiй розподiлу кош^в мiж державним та мiсцевими бюджетами.
При цьому основш засади бюджетно1' пол^ики були зосередженi на шдвищенш рiвня державних соцiальниx стандартiв, якост надання суспiльниx послуг та подоланш бiдностi в краïнi. Зазначенi прюритети планувалось проводити у напрямках:
1) полшшення умов для розвитку сфери сощально-культурних послуг шляхом збшьшення об-сяпв видаткiв на соцiальний захист, охорону здоров'я, освгту та культуру;
2) забезпечення поступового наближення розмiрiв мiнiмальноï заробiтноï плати, пенсiй, сощальних виплат до рiвня прожиткового мiнiмуму, при цьому темпи зростання мшмально1' заробiтноï плати мали перевищувати темпи зростання iншиx мшмальних соцiальниx виплат, передусiм видатки на фшансування компенсацiйниx виплат, допомоги ветеранам вшни, сiм'ям з дiтьми; шдвищення рiвня соцiальноï пiдтримки малозабезпечених, у першу чергу через мехашзм зростання рiвня зайнятостi працездатного населення;
3) продовження застосування та удосконалення мехашзму середньо- та довготермшового бюджетного планування видатюв, зокрема на сферу сощально-культурних послуг.
Одшею з найпоказовших рис зазначеного перюду стало постшне зростання частки планових та фактичних витрат на сощально-культурш потреби в сукупних державних витратах (див. рис. 1). В зв'язку з чим, планувалось забезпечити стабшьне зростання доxодiв громадян з синхронним приско-реним зростанням основних сощальних стандар^в — мшмально1' зароб^но1' плати, прожиткового мшмуму для працездатних ошб та осiб, якi втратили працездатшсть, й мiнiмальноï пенси за вшом.
Однак, на розрахунках таких сощальних стандар^в як прожитковий мшмум та мiнiмальна заро-бiтна плата позначилася недосконалють правового регулювання. Адже й дош урядом не вдосконале-но систему розрахунку самого прожиткового мшмуму, котра е не лише застаршою, а й взагалi неле-гiтимною, оскiльки склад споживчого кошика в Украш, котрий е основою розрахунку прожиткового мшмуму, затверджений ще у 1992 роцi й вщтсдо суттево не переглядався.
Неадекватнiсть визначення прожиткового мшмуму породжувало дезорiентацiю в сощальнш по-лiтицi загалом i в полчищ забезпечення доxодiв населення зокрема. Незважаючи на зростання базового сощального стандарту (див. табл. 2), закладеному у Державному бюджет Украши, вш не вiдпо-вщав його реальним розмiрам. Саме з цим пов'язане звернення Президента Украши щодо необxiд-ностi перегляду розмiру прожиткового мiнiмуму та основних сощальних стандар^в [3].
Поряд iз зростанням зазначеного стандарту спостер^алася стiйка тенденщя до пiдвищення рiвнiв мiнiмальноï зароб^но1' плати, що е позитивним чинником суспшьного розвитку (див. рис. 2). Проте дiапазон спiввiдношення мiж прожитковим мiнiмумом та мiнiмальною заробiтною платою за цей
40
Таблиця 2
Прожитковий мш1мум в розр1з1 сощальних та демограф1чних груп населення за 2002-2011 рр.*
(тис. грн.)
Соцiальнi та Роки
демографiчнi групи населення 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
ДОи вiком до 6
роюв 307 307 324,49 376 418 470 557 632 799 816
Дiти вiком вiд 6 до
18 роюв 384 384 404,79 468 536 604 701 776 957 977
Працездатш особи 365 365 386,73 453 505 568 669 744 922 941
Особи, якi
втратили працездатшсть 268 268 284,69 332 366 411 498 573 734 750
Загальний розмiр
прожиткового
мiнiмуму на одну особу 342 342 362,23 423 472 532 626 701 875 894
* складено автором на осиовi джерела [5]
грн.
роки
Рис. 2. Динамша р1вшв мш1мально1 заробггао1 плати та прожиткового мшмуму для працездатно! особи впродовж 2002-2011 рр. (побудовано автором на основ1 джерел [4; 5])
перюд не вщповщав не тшьки стандартам Свропейського Союзу (за стандартами якого мшмальна зароб1тна плата мае перевищувати прожитковий мшмум не менше, шж у 1,5 разу), а й чинному законодавству Укра!ни, де зазначено, що мшмальна зароб1тна плата повинна бути не меншою за прожитковий мшмум.
В зв'язку з тим, впродовж зазначеного перюду не вдалося забезпечити належно! ефективносп таких сощальних стандарта як прожитковий мшмум { мш1мально1 зароб1тно1 плати. Адже не вир> шено проблеми забезпечення базових потреб значно! частини працюючого населення на мш1маль-ному р1вш. Затверджеш нормативи мш1мально1 заробОно! плати, пенси, ставки першого тарифного розряду не мали необхщних обгрунтувань. Водночас, при розрахунках сощальних стандарта прак-
41
тично не враховувався прогнозний рiвень зростання макропоказниюв в^чизняно1' економiки, ïx офiцiйнi ставки не завжди переглядалися у зв'язку з шдвищенням шдексу споживчих цiн, а також не враховувався i^^ra iнфляцiï.
Таким чином, мшмальна заробiтна плата, всупереч законодавству, встановлювалася без враху-вання прожиткового мшмуму для працездатних осiб. Як i рашше, вона не виступала в ролi сощаль-ного стандарту оплати пращ, а залишалася техшчним нормативом для розрахунку зарплати у бюд-жетнш сферi вiдповiдно до можливостей видатково1' частини бюджету.
З цього приводу Президент Украши, виступаючи на наравд з представниками мюцево1' влади 23 грудня 2008 р., наголосив на тому, що цша низка сощальних прав та гарантш залишаються задекла-рованими, але не дотримуються [3]. При цьому акцентував увагу на визначальнш ролi мюцево1' влади у вирiшеннi сощальних проблем територш, докладаннi зусиль щодо забезпечення виконання за-хищених статей видатюв (оплати пращ та надання поточних трансферов населенню).
Як наслщок, фшансування видатюв на сферу сощально-культурних послуг стало переважно прерогативою мюцевих оргашв влади, котрi мали не лише реалiзовувати економiчний розвиток територш, а й втшювати заходи сощально1' полiтики. Тому бшьшють видаткiв сфери сощально-культур-них послуг передано на рiвень громад для фшансування з мюцевих бюджеОв. Вщтак цi видатки складали переважну частину i мали тенденцiю до зростання, а саме, у розглянутому перiодi — вiд 73,5% до 74,0%, а за 9 мюящв 2010 р. склали 86,6% (див. рис. 3).
о ft
1)86,6
D 82,0
С
с
D 74,0 —Л 75,2
D71,0
73,5
С
J 83,7
С
D 76,0
D 79,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80 90
вщсотки
Рис. 3. Частка видатюв мюцевих бюджеОв на сферу сощально-культурних послуг за 2002 -9 мюящв 2010 рр. (складено i розраховано автором на основi джерела [2])
Незважаючи на тривалий перюд реформування мехашзму бюджетного планування i прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг, юнувало чимало невиршених проблем, серед яких:
• планування i фшансування видатюв одного виду послуги з юлькох бюджеОв та бюджетних програм;
• нерозмежування видатюв мiж рiвнями бюджетiв, що призвело до виникнення випадюв, коли установа перебувала у комунальнш власносО мiста, а фiнансувалася з обласного бюджету, що спри-чинило неращональне витрачання коштiв;
• неспрогнозування видатюв на утримання об'ектiв сфери сощально-культурних послуг, що пе-рейшли у комунальну власнють, оскiльки передання таких об'екпв з пiдпорядкування пiдприемств i вщомств у власнiсть територiальниx громад збшьшувало навантаження на мiсцевий бюджет i потре-бувало пошуку додаткових джерел ïx фшансування.
42
Внаслщок нестач1 кошОв мюцевих бюджеОв бшьшють видатюв спрямовувалися на утримання об'екпв сощально1 шфраструктури, i передуем на виплату заробОно1 плати як захищено! статп бюджетного фiиаисуваиия (у загальному обсяз1 видатюв мюцевих бюджеОв питома вага заробОно1 плати сягала 70%). Вщтак видатки иа iишi галузi сфери соцiальио-культуриих послуг залишалися хроиiчио иедофiиаисоваиими.
В зв'язку з цим, мехашзмом, що забезпечував фшансування видаткiв згадаио! сфери були субвенцй як трансферт цiльового призначення. Серед иих вагоме мiсце посщали субвенцй сощально1 спрямоваиостi, котрi у структурi траисфертiв з державного бюджету посщали друге мiсце пiсля до-тацiй вирiвиюваиия, зокрема у 2005 р. воии стаиовили 26%, у 2006 р. — 23%, 2007 р. — 31%, у 2008 р. — 31%. Така тенденщя збер^алася i в майбутиьому, а саме за 2009 i 9 мюящв 2010 рр. !х частка склала по 37% (див. рис. 4).
ввдсотки
2005 2006 2007 2008 2009 9 мюящв 2010
□ iншi субвенцй ■ субвенцй на капiтальнi заходи □ субвенцй сощально'' спрямованостi
■ додатковi дотаци щ дотаци вирiвнювання
Рис. 4. Структура трансферов, наданих мюцевим бюджетам за 2005 - 9 мюящв 2010 рр. (побудо-ваио автором иа основi джерела [2])
Зазначеш тенденци свщчать про пiдвищеиия рiвия соцiальиих зобов'язаиь держави та, зрештою, потребували модершзаци фiиаисового забезпечеиия !х реалiзацil. В зв'язку з цим, прюритетним зав-даииям оргаиiв всiх рiвиiв влади було визиаие запроваджеиия системи вартюних та якiсиих стан-дартiв надання соцiальио-культуриих послуг населению, удоскоиалеиия мiжбюджетних вiдиосии иа осиовi цих стандарОв [9, с. 12].
Водночас, негативом запроваджеиия субвенцш як основного мехашзму фiнансування послуг со-щально-культурнох сфери було недостатнють стимулiв до економи коштiв та пiдвищення ефектив-носп соцiального захисту на мiсцевому рiвнi. Мiсцевiй владi вигiднiше було не показувати реальний фшансовий стан громадян з метою отримання додатково1 допомоги, що зумовило неефективний про-цес надання субвенцш. Також не враховувалися вщмшносп мiж регiонами (густота населения, структура економши тощо). Внаслщок неврегульованостi таких питань спостерiгався процес дестабш-заци ситуаци з вщповщними соцiальними наслiдками.
Тому для перетворення мюцевих бюджетiв на ефективний шструмент соцiально-культурного розвитку адмiнiстративно-територiальних одиниць у 2007 р. ухвалено Концепцiю реформування мюце-вих бюджетiв [11, с. 12]. Вщтак, вiд подальшо1 децентралiзацil системи мiсцевих бюджетiв очiкува-
43
ли шдвищення ефективност надання суспшьних послуг, зниження м1жрегюнально1 асиметри у р1вш життя населення окремих регюшв.
На четвертому еташ (юнець 2008 - по даний час) розвиток бюджетного планування { прогнозу-вання видатюв на сферу сощально-культурних послуг вщбувався шд впливом св1тово1 фшансово1 кризи, що вщчутно позначилося на сощальних показниках. Кризове становище в реальному сектор1 економши генерувало таю сощальш проблеми, як скорочення та затримка виплати зароб1тно1 плати, вщправлення пращвниюв у неоплачуваш вщпустки, скорочення робочих мюць та звшьнення пращвниюв. Вщновилося зростання заборгованост ¡з виплати зароб1тно1 плати, котра на 1 лютого 2009 р. становила 1079,6 млн. грн. [2].
Вплив кризових явищ на фшансування сощальних статей державного бюджету спричинив у 2009 р. появу проблем, пов'язаних насамперед з наявшстю низки значних структурних недолшв { прорахунюв на ринку пращ та систем! сощального захисту й призвели до: падшня р1вня зайня-тост й добробуту громадян, зростання безробитя, зниження платоспроможност, надм1рного май-нового розшарування, низько1 якост надання сощальних послуг, скорочення надходжень до бюджета ус1х р1вшв. У зв'язку з тим, що показники основних державних сощальних гарантш у Державному бюджет Укра1ни на 2009 р. було заморожено на р1вш листопада - грудня попереднього року, вщбулося зменшення р1вня сощального забезпечення населення. Вщтак негативш наслщки кризи засвщчили неспроможшсть сощально-культурно1 пол1тики ефективно функщонувати в цих умовах та контролювати процеси суспшьних змш. Така ситуащя загрожувала поширенню негативного сощального ефекту у бюджетнш сфер1 та верствам населення, котр1 залежали лише вщ пенсшного забезпечення.
У 2010 р. вперше з час1в незалежност державний бюджет виконувався за умов затвердження Верховною Радою Укра1ни Державно1 програми економ1чного 1 сощально розвитку Украши на 2010 р1к (Антикризово1 програми). Однак, всупереч нам1рам Програми р1вень бщност шдвищився на 0,4 вщсоткових пункти { становив 26,4% або 12,5 млн. ос1б. Розм1р прожиткового мшмуму, котрий е базовим державним сощальним стандартом, на основ1 якого визначаються сощальш гаранти, за де-в'ять мюящв поточного року номшально збшьшився лише на 2,2%, проте з урахуванням 1ндексу споживчих щн реально знизився на 4,8%. Водночас, за даними Мшютерства пращ та сощально1 пол1тики, прожитковий мш1мум в щнах вересня поточного року становив 952 грн., що бшьше зако-нодавчо встановленого на цей мюяць розм1ру (843 грн.) на 109 грн. [2].
До цього часу не переглянут набори продукта харчування, непродовольчих товар1в та послуг для основних сощально-демограф1чних груп населення. Зазначеш набори, на шдстав1 яких визначаеться розм1р прожиткового мшмуму, мають переглядатися кожш п'ять роюв, однак не змшювалися з часу 1х затвердження постановою Кабшету Мшютр1в Укра1ни вщ 14.04.2000 р. №656 [10]. При цьому в затверджених нормах взагал1 не враховаш окрем1 життево необхщш витрати, зокрема, на послуги охорони здоров'я, осв1ти, оздоровлення, що е переважно платними.
У цьому контекст на сучасному еташ державотворення ключовими завданнями мехашзму бюджетного планування { прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг мае стати зниження сощально1 нер1вност, вщновлення активно1 позитивно1 динамши доход1в громадян та яюсне надання суспшьних послуг.
ВИСНОВКИ
Запропонований шдхщ до визначення перюдизаци дае змогу простежити динамшу та особли-вост розвитку бюджетного планування { прогнозування видатюв на сферу сощально-культурних послуг. Адже в процес розбудови незалежно1 держави виникла необхщшсть побудови власно1 уп-равлшсько1 вертикал1 1 структури оргашв виконавчо1 влади на вс1х р1внях, проведення заход1в щодо забезпечення збалансованост 1х повноважень { вщповщальност в процес використання бюджетних коштв на сощальш заходи.
В зв'язку з цим, на початку 1990-х рр. вщбулися значш змши у бюджетнш практищ, де найпрюри-тетшш1 напрями використання бюджетних кошта реал1зувалися у сфер1 сощально-культурних послуг шляхом визначення оптимальних цшей { параметр1в суспшьного розвитку, а також створення умов { мехашзм1в для 1хнього досягнення. Вщтак почав формуватися новий цшюний мехашзм бюджетного планування { прогнозування видатюв, котрий характеризувався певними особливостями на кожному еташ свого розвитку.
Разом з тим, на сучасному еташ державотворення становлення згаданого мехашзму повинно вщпо-вщати сощально ор1ентованш ринков1й економ1ц1 та саморозвиватися в контексп виршення проблем, пов'язаних з недостатшм ф1нансуванням сфери сощально-культурних послуг. Тому модерш-
44
зацшш заходи мають бути спрямоваш на пошук оптимально! модел1 поеднання централ1заци i де-централ1заци з урахуванням перебiгу глобалiзацiйиих процесiв, що вiдбуваються у свiтi.
Л1ТЕРАТУРА
1. Бюджетний кодекс Укра!ни вщ 21 червня 2001 року №2542-Ш. / Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.zakon.gov.ua/.
2. Висновки Рахунково! палати Укра!ни про виконання Державного бюджету Укра!ни за 2002 - 9 мюящв 2010 рр. / Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/ publish/category/32826.
3. Виступ глави держави на нарадi з представниками мюцево! влади 23 грудня 2008 року. — Оф> цшне iитериет-представиицтво Президента Укра!ни. / Електронний ресурс — Режим доступу: http: / /www.president.gov.ua/news/12439 .html.
4. Вщомосп про розмiр мшмально! заробгтно! плати в Укра!ш за 2002-2011 рр. / Електроииий ресурс. — Режим доступу: http://currency.in.ua/index/salary/.
5. Вщомосп про розмiр прожиткового мiнiмуму в Укра!ш за 2002-2011 рр. / Електронний ресурс — Режим доступу: http://consultant.parus.ua/_dict_view.asp?rnx=. 0G88f0e13bd83f4ec1022d96013b994565c1.
6. Закон Укра!нсько! РСР «Про економiчну самостiйнiсть Укра!нсько! РСР» вiд 3 серпня 1990 року №142-Х11. / Електронний ресурс. — Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ main.cgi?nreg=142-12.
7. Закон Укра!ни «Про мiнiмальний споживчий бюджет» вщ 3 липня 1991 року №1284-Х11. / Електронний ресурс — Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=1284-12.
8. Постанова Верховно! Ради Укра!ни вщ 12 жовтия 1995 року №374/95-ВР Про величину вар-тост межi малозабезпеченостi. / Електронний ресурс. — Режим доступу: http://www.expert-ua.info/ document/archivenq/law5 rcolt.htm.
9. Постанова Верховно! Ради Укра!ни вiд 17 листопада 2005 року №3117-IV Про деяю питания вдосконалення системи надання державних соцiальних послуг населению на мюцевому рiвнi // Голос Укра!ни. — 2005. — №236. — С. 12.
10. Постанова Кабшету Мiнiстрiв Укра!ни вiд 14 квОня 2000 року №656 Про затвердження на-борiв продуктiв харчування, наборiв непродовольчих товарiв та наборiв послуг для основних со-цiальних i демографiчних груп населения. / Електронний ресурс. — Режим доступу: http://zakon.nau.ua/ doc/?code=656-2000-%EF.
11. Розпорядження Кабшету Мшютр1в Укра!ни вщ 23 травня 2007 року №308 Про схвалення Концепци реформування мюцевих бюджеОв // Офщшний вюник Укра!ни. — 2007. — №38. — С. 12.
12. Указ Президента Укра!ни вщ 18 жовтия 1997 року №1166/97 Про Основш напрями сощально! пол1тики на 1997-2000 роки. / Електронний ресурс. — Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/ ?uid=1082.4201.0.
45
