CC BY
31ШЕУДЖЕН НУРДИН АСЛАНОВИЧ - кандидат исторических наук, доцент Краснодарского университета МВД России ТАТЛОК А.К. - преподаватель Краснодарского университета МВД России.
UPOROV, IVAN V. - Doctor of History, Ph.D. in Law, Professor, Department of Constitutional and Administrative Law of Krasnodar University of MIA of Russia.
SHEUDZHEN, NURDIN A. - Ph.D. in History, Associate Professor of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
TATLOK A.K. - Lecturer, Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
УДК 342.922
СМОРЧКОВА Л.Н.
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПЕРИОД РАСПРОСТРАНЕНИЯ НОВОЙ КОРОНАВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИИ (COVID-19)
Ключевые слова: правовое регулирование, административное регулирование, экономическая деятельность, коронавирусная инфекция, пандемия, ограничительные меры, политическая законность.
В статье прослеживается ход принятия административных решений в отношении ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации в период острого распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), а также в отношении мер, направленных на предотвращение негативных последствий для национальной экономики. В результате произведенного анализа автор приходит к выводу об объективной обоснованности таких решений, с одной стороны, и фактической подмене правового регулирования административным регулированием, облаченным в правовую форму, - с другой. Отмечается, что и федеральная власть, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (анализ их правотворчества остался за рамками настоящей статьи) пытались осуществлять свою деятельность в правовом поле, облекая свои решения в форму нормативных правовых актов. Однако качество принятых нормативных правовых актов (и Федеральных законов, и Указов Президента Российской Федерации, и Постановлений Правительства Российской Федерации, и правовых актов субъектов Российской Федерации) не вполне соответствует необходимым требованиям.
SMORCHKOVA, L.N.
FEATURES OF ADMINISTRATIVE REGULATION OF ECONOMIC ACTIVITY IN THE RUSSIAN FEDERATION DURING THE SPREAD OF THE NEW CORONAVIRUS DISEASE (COVID-19)
Keywords: legal regulation, administrative regulation, economic activity, coronavirus disease, pandemic, restrictive measures, political legality.
In the article traces the course of administrative decisions regarding economic activities on the Russian Federation territory during the period of acute spread of a new coronavirus disease (COVID-19), as well as measures aimed at preventing negative consequences for the national economy. As a result of the analysis, the author concludes that the objective validity of such decisions, on the one hand, and the actual substitution of legal regulation by administrative regulation, dressed in legal form, on the other. It is noted that both the federal government and state authorities of the constituent entities of the Russian Federation (the analysis of their law-making remained outside the scope of this article) tried to carry out their activities in the legal field, wrapping their decisions in the form of regulatory legal acts. However, the quality of the adopted regulatory legal acts (both Federal laws, and Decrees of the President of the Russian Federation, and Decrees of the Government of the Russian Federation, and legal acts of the constituent entities of the Russian Federation) does not fully meet the necessary requirements.
Экономическое развитие государства всегда есть результат реализации его экономической политики, административно-правового и административно-организационного регулирования экономической деятельности. Любое демократическое государство стремится обеспечить свою экономическую безопасность как залог своего суверенитета, а потому определяет и степень свободы рыночных отношений, и преференции отдельным категориям их субъектов, и характер участия самого государства в экономике страны. Изменения отношений собственности и функций государства в современной России дали основания для все более частого применения экономико-правового подхода при анализе соотношения права и экономики и исследовании права, как инструмента воздействия государства на экономические отношения. Наиболее емко сущность права по отношению к экономике выразила Т.Я. Хабриева: «Право формирует нормативный эквивалент экономических отношений и является универсальным инструментом управления, способным обеспечить решение большинства поставленных задач, достижение требуемых целей, формирование необходимого баланса интересов» [1].
Влияние государства на экономику посредством права неоднозначно, имеет несколько граней. С одной стороны, результатом правового регулирования экономических отношений является установление «стратегических» норм и принципов права, закрепляющих условия для конкуренции хозяйствующих субъектов, общие «правила игры» на рынке в текущий период экономического развития государства. Вместе с тем решение тактических политических, социально-экономических и иных задач зачастую осуществляется путем активного административного вмешательства в производственные процессы с использованием специальных
средств, форм и методов государственного регулирования экономики [2], облаченных в правовую форму. Так, мировая угроза распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) вынудила практически все государства сделать очень непростой выбор - предпринять максимально возможные меры для обеспечения жизни и здоровья своих граждан ценою экономического благополучия страны. Такой же выбор сделала и Россия.
25 марта 2020 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», которым с 30 марта практически была приостановлена хозяйственная деятельность на территории всей страны, исключая деятельность непрерывно действующих организаций; медицинских и аптечных организаций; организаций, обеспечивающих население продуктами питания и товарами первой необходимости; организаций, выполняющих неотложные работы в условиях чрезвычайных обстоятельств, в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия населения; организаций, осуществляющих неотложные ремонтные и погрузочно-разгрузочные работы. Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVГО-19)», нерабочие дни были продлены по 30 апреля 2020 года включительно, а перечень организаций, имеющих право продолжать свою деятельность, был потенциально расширен. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, получили возможность своим решением определять иные организации, на которые не распространяется действие этого Указа. Действие мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации, в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СО"УГО-19), было продлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года N 294 фактически до окончания майских праздников 11 мая, а затем новым Указом от 11 мая 2020 года № 316 Президент Российской Федерации определил порядок продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации.
Безусловно, Глава государства и Правительство Российской Федерации отдавали полный отчет, к каким негативным последствиям для состояния национальной экономики может привести практическая парализация всех ведущих производственных отраслей народного хозяйства в течение почти двух месяцев, а в некоторых регионах страны и более. В новейшей мировой истории при современном уровне экономического развития не было аналоговых ситуаций противостояния вирусной инфекции такого масштаба, какой вызвала пандемия коронавируса. Руководству страны пришлось взять на себя ответственность за все риски, в том числе экономического характера, чтобы максимально обезопасить распространение СО"УГО-19 среди населения страны.
Сегодня просто невозможно оценить степень адекватности предпринятых мер, но совершенно очевидно, что, с одной стороны, Всемирная организация здравоохранения отметила факт низкой смертности от коронавируса в России [3], а с другой - на восстановление отечественной экономики понадобится ни один год. По прогнозу Международного валютного фонда (далее - МВФ), российская экономика по итогам 2020 года сократится на 5,5 % после роста на 1,3 % в прошлом году. При этом именно всплеска безработицы в России может не быть - она вырастет с 4,6 % в 2019 году до 4,9 % в 2020 году. Уже в следующем году экономический рост в России возобновится и составит 3,5%, что на 1,5 п. п. больше предыдущего прогноза фонда [4]. В то же время МВФ считает вероятным, что мировая экономика в этот сложный период переживет худшую рецессию со времен Великой депрессии. Наибольший экономический спад ожидается в Италии, Испании, а также в Германии, Франции, Великобритании, США, в других мировых державах, значительно пострадавших от пандемии коронавируса.
Подавляющее большинство государств ввели масштабные ограничения хозяйственной жизни на фоне распространения COVГО-19, сознательно допуская существенный экономический спад ради спасения жизни и здоровья населения. Экспериментальным путем пошла Швеция, предпринятые там ограничительные меры не касались экономической деятельности. Тем не менее, министр финансов Швеции Магдалена Андерсон сообщила, что падение ВВП по итогам года составит до 7 % [5]. Упадок экономики в Швеция обусловлен тем обстоятельством, что в условиях
современной глобализации ни одно государство не может поддерживать систему экономических связей автономно, вынужденное снижение объемов и темпов международной торговли повлияли на экономику и тех стран, которые не приостанавливали внутреннее производство. Вместе с тем нельзя не отметить, что в Швеции зафиксирован один из самых больших уровней смертности от коронавирусной инфекции из расчета на 100 000 человек.
В России одновременно с введением ограничительных мер, были приняты отдельные меры поддержки малого и среднего бизнеса и социально-ориентированных некоммерческих организаций - были запущены новые кредитные программы, предприняты субсидиарные и меры налоговой поддержки. Но, строго говоря, это меры кратковременной поддержки граждан и организаций, но не экономики как таковой.
В качестве шагов, нацеленных на дальнейшую системную и долгосрочную поддержку экономической деятельности, можно расценить выявление наиболее пострадавших отраслей народного хозяйства, выработку критериев отнесения предприятий к системообразующим, принятие отдельных мер поддержки предприятиям базовых опорных секторов экономики, разработку общего плана мероприятий по восстановлению экономики страны.
Постановлением Правительства Российской Федерации 10 мая 2020 года № 651 «О мерах поддержки системообразующих организаций» были утверждены Правила отбора организаций, включенных в отраслевые перечни системообразующих организаций российской экономики, претендующих на предоставление в 2020 году мер государственной поддержки. 27 мая 2020 года в Государственную Думу внесен законопроект № 963508-7 «О стратегических (системообразующих) организациях российской экономики и их дочерних организациях».
Высший орган законодательной власти в период действия мер, ограничивающих хозяйствующую деятельность субъектов, принял Федеральный закон от 24 апреля 2020 № 124-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции». При том в первом чтении под другим названием («О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») и с другим текстовым содержанием этот законопроект был принят еще в сентябре прошлого года, а предложение принять во втором чтении с новым наименованием и поправками, рекомендуемыми к принятию, состоялось 9 апреля 2020 г.
Предмет регулирования этого Федерального закона по-прежнему касается изменения различных установленных процедур закупок, однако в нем также предусмотрена норма, касающаяся исчисления сроков в связи с решением об установлении нерабочих дней в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции.
Во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации, заявленному в его обращении 11 мая 2020 года, Правительством Российской Федерации был инициирован закон о предоставлении мер налоговой поддержки широкому кругу лиц в условиях распространения новой коронавирусной инфекции. Федеральным законом от 8 июня 2020 г. № 166-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях принятия неотложных мер, направленных на обеспечение устойчивого развития экономики и предотвращение последствий распространения новой коронавирусной инфекции».
Этот законопроект был внесен в Государственную Думу 7 мая 2020 года и полное его прохождение по всем стадиям рассмотрения является достаточно быстрым. Закон предусматривает разноплановые изменения в законодательство Российской Федерации, в целом ориентированные на обеспечения мер поддержки гражданам и организациям.
По предварительным оценкам Правительства Российской Федерации на реализацию общенационального плана восстановления экономики России потребуется два года и около 5 трлн руб. В план заложено три этапа -стабилизационный (до конца 2020 года); восстановительный (до второго квартала 2021 года); развития (рост национальной экономики к четвертому кварталу 2021 года). План предполагает выход на устойчивый рост ВВП не менее 2,5% в год к концу 2021 года [6]. В соответствии с этим документом, к концу 2021 года планируется достичь возвращения безработицы на уровень ниже 5%, роста реальных зарплат - не менее 2,5% в годовом выражении; снижения уровня бедности - ниже показателя 2019 года (12,3% от общей численности населения);
роста розничного товарооборота - на уровне не менее 3% в год. Общенациональный план восстановления экономики и социальной жизни в первоначальном варианте содержит около 500 мероприятий. Правительству поручено до работать его параметры во второй половине июня, чтобы утвердить и приступить к реализации уже с начала июля 2020 года. Одной из отраслей народного хозяйства, ускорению работы которой будет уделено особое внимание со стороны исполнительной власти, будет строительная отрасль. Практика показала, что действующий порядок ведения строительной документации не способствует быстрому возведению новых сооружений, что оказалось крайне актуально в сложившихся критических условиях [7].
Какие же выводы можно сделать исходя из предложенного ретроспективного анализа динамичного реагирования различных органов государственной власти на экономическую ситуацию в стране в условиях неожиданной пандемии столь серьезного масштаба? Прежде всего, что и федеральная власть, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (анализ их правотворчества остался за рамками настоящей статьи) пытались осуществлять свою деятельность в правовом поле, облекая свои решения в форму нормативных правовых актов. Однако качество принятых нормативных правовых актов (и Федеральных законов, и Указов Президента Российской Федерации, и Постановлений Правительства Российской Федерации, и правовых актов субъектов Российской Федерации) не вполне соответствует необходимым требованиям - не всегда соблюдены правила юридической техники, встречаются нарушения принципа системности, содержатся явные противоречия и недоработки, некоторые формулировки удивляют. Впрочем, по заверениям коллег-юристов из европейских стран там наблюдается схожая картина. При принятии ограничительных мер преимущественно административного характера и необходимости любой ценой ограничить распространение коронавирусной инфекции принимаемые решения, по сути, только облачены в правовую форму. Тем более, что практически все государства столкнулись с необходимостью вынужденно нарушить многие основные права человека и гражданина, в том числе в экономической сфере ради благой цели - охраны и защиты основного и главного права - права на жизнь и здоровье человека [8].
Жизнь расставила новые акценты в традиционном теоретико-правовом споре о соотношении законности и целесообразности. Этот вопрос не теряет актуальности ни в научном, ни в прикладном значении, поскольку принизывает все элементы системы государственного управления, включая подзаконное нормотворчество. В сложившейся ситуации в наибольшей степени приемлем подход, предлагающий законность и целесообразность расценивать в неразрывном единстве. Именно, целесообразность, опосредованная правом, должна выступать идейной основой, принципом, главным ориентиром организации и функционирования исполнительной власти [9]. Еще в более сложной форме применительно к обсуждаемой ситуации представляют интерес теоретические подходы к соотношению справедливости, права и экономических отношений [10].
В чрезвычайных условиях, в которые попала не только наша страна, правовое регулирование экономической деятельности по сути уступило место административному регулированию, прямому «ручному» управлению. Пройдет немало времени, прежде чем мы сможем объективно оценить весь объем последствий, при том не только для мировой и отечественной экономики, но также для трансформации права как универсального регулятора общественных отношений, инструментарий которого, к сожалению, в силу его свойств объективно не способен адекватно реагировать на реактивные изменения социума и критические обстоятельства. Одна из главных черт права - инертность, необходимая для устойчивого и стабильного функционирования любой национальной правовой системы, утрачивает свою ценность. Большее значение приобретает скорость принятия решений, облаченных в юридическую форму.
А.Н. Савенков обоснованно констатирует, что в правовых системах современных государств вопрос о соотношении принципов верховенства права и верховенства закона однозначно решен в пользу последнего. «Вектор дальнейшей политической эволюции решительно направлен в сторону соблюдения «духа и буквы закона», а далее - к реализации принципов «справедливости» в существующих социальных условиях, все дальше уводя человечество от «правового государства» к политической законности. Политика уверенно побеждает право» [11].
И экономический кризис, вызванный непредвиденным и повсеместным распространение коронавирусной инфекции COVID-19, только усугубил эту тенденцию.
В научной юридической литературе уже появляются первые работы, в которых авторы пытаются оценить полученную практику регулирования нормами права основных ограничений в отношении населения и жизнедеятельности общества в условиях мировой пандемии [12]. Безусловно, это огромный опыт, урок, от качества усвоения которого зависит готовность к подобным ситуациям в будущем. В то же время, в контексте обострения проблемы трансформации правопонимания, особо отметим повышение важности решения уже поставленного перед учеными-юристами вопроса об адаптации права и инструментов правового регулирования к современным реалиям, темпам и специфике развития общественных отношений.
Литература и источники
1. Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 5.
2. Правовое воздействие на экономику: методы, результаты, перспективы: монография, коллектив авторов / отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2018. С. 37-38.
3. В ВОЗ объяснили низкую смертность от коронавируса в России // URL: https://tass.ru/obschestvo/8699863
4. МВФ оценил глубину падения российской экономики в условиях пандемии // URL: https://www.vedomosti.ru/economics/ articles/2020/04/14/827991-mvf-otsenil-padeniya-rossiiskoi
5. Коронавирус в Швеции: «особый путь» не задался, смертность высокая, экономика падает // URL: https://www.kp.ru/daily/27134/4224445/
6. Мишустин представил Путину план восстановления экономики // URL: https://www.kommersant.ru/ doc/4365186?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.ru%2Fnews
7. Путин поручил правительству навести порядок в строительстве для ускорения его сроков // URL: https://tass.ru/ekonomika/8483959
8. Десять стран ограничили права человека из-за коронавируса // URL: https://www.vedomosti.ru/society/ articles/2020/04/19/828403-ogranichenii-prav
9. Бочаров С.Н. К вопросу о законности и целесообразности административно-правовой деятельности // Вестник экономической безопасности. 2017. №2. С.12-14.
10. Вайпан В.А. Теория справедливости: право и экономика: монография. М.: Юстицинформ, 2017. 280 с.
11. Савенков А.Н. Государство и право в период кризиса современной цивилизации: монография. М.: Проспект, 2020. С. 309310.
12. Сыропятова С.Б., Алланина Л.М. Правовое регулирование национальной безопасности и жизнедеятельности в условиях пандемии // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2020. № 2. С. 139-147.
References and Sources
1. Habrieva T.Ya. Ekonomiko-pravovoj analiz: metodologicheskij podhod // ZHurnal rossijskogo prava. 2010. №2 12. S. 5.
2. Pravovoe vozdejstvie na ekonomiku: metody, rezul'taty, perspektivy: monografiya, kollektiv avtorov / otv. red. V.A. Vajpan, M.A. Egorova. M.: YUsticinform, 2018. S. 37-38.
3. V VOZ ob"yasnili nizkuyu smertnost' ot koronavirusa v Rossii // URL: https://tass.ru/obschestvo/8699863
4. MVF ocenil glubinu padeniya rossijskoj ekonomiki v usloviyah pandemii // URL: https://www.vedomosti.ru/economics/ articles/2020/04/14/827991-mvf-otsenil-padeniya-rossiiskoi
5. Koronavirus v SHvecii: «osobyj put'» ne zadalsya, smertnost' vysokaya, ekonomika padaet // URL: https://www.kp.ru/daily/27134/4224445/
6. Mishustin predstavil Putinu plan vosstanovleniya ekonomiki // URL: https://www.kommersant.ru/ doc/4365186?utm_source=yxnews&utm_medium=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.ru%2Fnews
7. Putin poruchil pravitel'stvu navesti poryadok v stroitel'stve dlya uskoreniya ego srokov // URL: https://tass.ru/ekonomika/8483959
8. Desyat' stran ogranichili prava cheloveka iz-za koronavirusa // URL: https://www.vedomosti.ru/society/ articles/2020/04/19/828403-ogranichenii-prav
9. Bocharov S.N. K voprosu o zakonnosti i celesoobraznosti administrativno-pravovoj deyatel'nosti // Vestnik ekonomicheskoj bezopasnosti. 2017. №2. S.12-14.
10. Vajpan V.A. Teoriya spravedlivosti: pravo i ekonomika: monografiya. M.: YUsticinform, 2017. 280 s.
11. Savenkov A.N. Gosudarstvo i pravo v period krizisa sovremennoj civilizacii: monografiya. M.: Prospekt, 2020. S. 309-310.
12. Syropyatova S.B., Allanina L.M. Pravovoe regulirovanie nacional'noj bezopasnosti i zhiznedeyatel'nosti v usloviyah pandemii // Vestnik Volzhskogo universiteta im. V.N. Tatishcheva. 2020. № 2. S. 139-147.
СМОРЧКОВА ЛАРИСА НИКОЛАЕВНА - доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (Москва, Россия) (l.smorchkova@mail.ru).
SMORCHKOVA, LARISA N. - Doctor of Law, associate Professor, Leading Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (l.smorchkova@mail.ru).
УДК 342.8
БУТЯЙКИН И.А.
КОНТРОЛЬ ЗА ГОЛОСОМ ИЗБИРАТЕЛЯ САМИМ ИЗБИРАТЕЛЕМ НА ВЫБОРАХ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: избирательное право, голосование на выборах, защита избирательных документов, ГАС «Выборы», госуслуги.
В статье рассматриваются вопросы, касающиеся электронных способов голосования на выборах в РФ, в том числе голосования по почте, модернизации избирательного бюллетеня, защиты голоса избирателя от фальсификации, использования современных информационных и электронных систем для упрощения процесса голосования и снижения риска фальсификации избирательных
