CC BY
134
УДК 342.951
М. В. Ковалiв1, I. Б. Стахура2
'заввдувач кафедри адмшстративно-правових дисциплiн ЛьвДУВС, канд. юрид. наук, професор,
2 ЛьвДУВС, канд. юрид. наук
ОСОБЛИВОСТ1 АДМ1Н1СТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ ОРГАН1В ВИКОНАВЧОÏ ВЛАДИ
© KoeanieМ. В., Стахура I. Б., 2014
Розглянуто питання адмшктративно-правового статусу оргашв виконавчо!" влади. Розкриваеться система органiв виконавчо!" влади, форми та методи ïx дiяльностi. Розглядаються особливостi побудови та функщонування органiв виконавчо!' влади, !хш структура, функци, обсяг i характер компетенци, взаемозв'язок мiж органами вищого i нижчого рiвнiв.
Ключовi слова: органи виконавчо!" влади, правовий статус, державне регулювання, управлiння, структура, функщя, компетенщя.
М. В. Ковалив, И. Б. Стахура
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Рассмотрены вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти. Раскрывается система органов исполнительной власти, формы и методы их деятельности. Рассматриваются особенности построения и функционирования органов исполнительной власти, их структура, функции, объем и характер компетенции, взаимосвязь между органами высшего и низшего уровней.
Ключевые слова: органы исполнительной власти, правовой статус, государственное регулирование, управление, структура, функция, компетенция.
M. V. Kovaliv, I. B. Stahura
FEATURES OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF EXECUTIVE POWER
The article raises questions of administrative and legal status of executive power. Expands the system of executive power, forms and methods of work. The features of the construction and operation of executive agencies, their structure, function, scope and nature of competence, the relationship between the organs of higher and lower levels.
Key words: government agencies, legal status, government regulation, management, structure, function, competence.
Постановка проблеми. Органи виконавчоï влади та мюцевого самоврядування - найчислентша група оргашв публiчноï влади, що здшснюють виконавчо-розпорядчу дшльтсть з управлшня екожмчною, адмiнiстративно-полiтичною та социально-культурною галузями в державi, з метою забезпечення прав i законних iнгересiв громадян у рiзних сферах суспшьного життя.
Особливiсть виконавчоï влади серед гшок державноï влади полягае в тому, що саме у процеи ïï реалiзацiï вiдбуваеться реальне втшення в життя законiв та шших нормативних актiв держави, практичне застосування всiх важелiв державного регулювання й управлшня важливими процесами суспшьного розвитку. Причому вирiшальна спрямованiсть виконавчоï влади полягае в утвердженнi i забезпеченш прав та свобод людини, що визнаеться Конституцiею Украïни (ст. 3) "найвищою соцiальною цшшстю" [1].
22
З часу проголошення незалежност Укра!ни, у нашш державi проведена значна робота щодо вдосконалення системи органiв виконавчо! влади. Про це свiдчить значна кшьюсть законiв та iнших нормативно-правових актiв щодо вдосконалення 11 структури та дiяльностi. Створювалися, реоргашзовувалися, об'еднувалися та видшялися, лiквiдовувалися центральнi та мiсцевi органи виконавчо1 влади, змiнювався 1х статус.
Стан дослiдження. Рiзнi аспекти адмiнiстративно-правового статусу органiв виконавчо! влади таею чи iншою мiрою висвiтлювались в роботах укра!нських вчених-адмшстративютав: В.Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, Н.П. Бортник, С.Т. Гончарука, 1.П. Голосшченка, С.В. Додiна, Л.В. Коваля, А.Т. Комзюка, 1.В. Мартьянова, О.1. Остапенка, 1.М. Пахомова, Ю.С. Шемшученка, О.М. Якуби та iнших.
Метою статт е висвiтлення питань адмiнiстративно-правового статусу оргашв виконавчо! влади.
Виклад основних положень. В адмшстративно-правовш науцi тд органом виконавчо! влади визнають частину державного апарату (оргашзащю), яка мае власну структуру та штат службовщв i в межах установлено! компетенцп здiйснюе вiд iменi й за дорученням держави функци державного управлшня в економiчнiй, соцiально-культурнiй, адмiнiстративно-полiтичнiй сферах сустльного життя [2, с. 151].
Це поняття мае найвагомiшi ознаки оргашв виконавчо! влади. Такi органи е державними й разом з органами законодавчо! та судово! влади складають единий державний апарат. Тому органи виконавчо! влади мають ум найважливiшi ознаки державних органiв, але, крш того, вони мають i власнi специфiчнi ознаки, зумовленi завданнями та особливим характером державного управлiння.
Органи виконавчо! влади створюють i свiй власний апарат - апарат державного управлшня, який належить до числа складних самоврядних систем. Вш становить цiлiсне утворення, яке складаеться з велико! кшькост рiзноманiтних частин - окремих органiв та !х структурних пiдроздiлiв. Будучи частиною державного апарату, органи виконавчо! влади мають власну внутршню структуру й штат службовщв. Оргашзацшна структура державного апарату - це подш цшого на оргашзацшно вiдокремленi одиницi та мережа управлшських зв'язкiв у ньому, особлива форма подшу й кооперацп управлшсько! дiяльностi, стiйка схема розподiлу його завдань i функцiй.
Систему оргашв виконавчо! влади, форми та методи !х дiяльностi визначають Конституцiя та закони Укра!ни, акти Президента Укра!ни, Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни та ш. Дiяльнiсть цих органiв мае вторинний, шдзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здшснюють сво! функцп на пiдставi й на виконання закону.
Органи виконавчо! влади здшснюють функцй державного управлшня екожмчним, соцiально-культурним i адмшстративно-полггичним будiвництвом. Вiд результатiв дiяльностi цих оргашв понад усе залежить сощально-екожмчний i полiтичний стан кра!ни. Саме щ органи виступають основним суб'ектом адмшстративного права.
Реалiзуючи свою компетенцию, виконуючи положення законiв i правових актiв iнших державних органiв, органи виконавчо! влади мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань i приймати пiдзаконнi нормативнi акти. Отже, в процем виконавчо! та розпорядчо! дiяльностi органи управлiння дiють юридично-владно, застосовуючи рiзнi правовi засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикц1йного (правоохоронного) характеру.
Кожен орган виконавчо! влади, дж>чи ввд iменi та за дорученням держави, мае певний правовий статус, виступае номем вiдповiдних повноважень юридично-владного характеру, реалiзацiя яких забезпечуе йому досягнення мети виконавчо-розпорядчо! дiяльностi.
Органи виконавчо! влади надшено необхiдною оперативною самостшшстю, що виражаеться в !х компетенцп - предметах ввдання, правах, обов'язках, теритс^альних межах дiяльностi кожного окремого органу.
23
Компетенщя - це певний обсяг державно! дiяльностi, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, шшими нормативно-правовими актами, яю вш мае право вирiшувати в процес практично! дiяльностi (коло проблем, що вирiшуе мiнiстерство, визначаеться в положенш про вiдповiдне мшстерство; мiсцева державна адмшстращя (обласна чи районна); в Закош Укра!ни "Про мiсцевi державш адмшстрацп" [3]).
Кожен орган виконавчо! влади мае офщшне найменування та повноваження використовувати рiзнi атрибути з державною символжою (штамп, бланки з офщйними найменуваннями тощо).
Органи виконавчо! влади багато в чому вiдрiзняються ввд органiв законодавчо! та судово! влади: сво!м цiльовим призначенням; функщями; характером дiяльностi; порядком утворення окремих органiв i взаемовiдносинами мiж рiзними органами; складом службовцiв та порядком замщення ними посад; формами й методами здшснення сво!х юридично-владних повноважень.
Органи виконавчо! влади е численними та рiзноманiтними, що обумовлено безпосередньою спрямованiстю виконавчо-розпорядчо! дiяльностi. Для кращого вивчення особливостей органiзацi! i дiяльностi органiв державного управлiння, а також виявлення закономiрностей у взаемозв'язках окремих оргашв здiйснюють !х класифiкацiю, основою яко! покладено рiзнi критерi!.
Найважлившими з них е територiальний масштаб дiяльностi, обсяг i характер компетенцп, порядок розв'язання пiдвiдомчих питань, предмет спрямованост компетенцi!, становище та мкце в системi органiв.
Дiяльнiсть вищого та центральних органiв виконавчо! влади поширюеться на всю територго Укра!ни. Такi органи реалiзують державну политику, здiйснюють загальне або галузеве управлшня, спецiальний (функцiональний) вплив на об'екти, незалежно ввд !х мiсця розташування на територi! Укра!ни. До них належать: Кабшет Мiнiстрiв Укра!ни, мшстерства, державнi служби, агентства, iнспекцi! та центральш органи виконавчо! влади зi спещальним статусом.
До мiсцевих оргашв виконавчо! влади належать та, повноваження яких поширюються на територiю певно! адмшстративно-теритс^ально! одиницi. Вони виконують завдання загального управлiння й координацi! чи функцй вiдповiдних центральних органiв виконавчо! влади на територп певно! областа, району, мiста.
Вiд того, який обсяг i характер компетенцi! мають органи виконавчо! влади, !х ждаляють на: органи загально! компетенцi!; органи галузево! компетенцп; органи спещально! (функцюнально!) компетенцi! тощо.
Органи загально! компетенцп - це органи, яю здшснюють загальне керiвництво й координацiю дiяльностi органiв галузево! i функцiонально! компетенцп, шдприемств, установ, органiзацiй та шших об'ектiв на всiй територi! Укра!ни, областi, району, мiста. До оргашв загально! компетенцп належать: Кабшет Мiнiстрiв Укра!ни, мiсцевi державнi адмiнiстрацi!.
Органи галузево! компетенцп реалiзують державну политику у вiдповiднiй галузi. Галузь - це поеднання об'ектiв управлiння тд керiвництвом вiдповiдного органу виконавчо! влади за ознаками виробничо! едностi незалежно ввд !х географiчного розташування. Органами галузево! компетенцп е: мшстерства, iншi центральнi органи виконавчо! влади, що мають у своему шдпорядкуванш шдприемства, установи, iншi структури й тим самим керують певною галуззю, а також мiсцевi органи цих мшстерств, iнших центральних органiв виконавчо! влади.
Органи спещально! (функцюнально!) компетенцп забезпечують реалiзацiю державно! полiтики в певнш сферi, здiйснюють кер1вництво з питань, яю мають загальний характер для вЫх чи багатьох галузей господарства, сощально-культурного будiвництва.
Залежно вiд порядку розв'язання шдвщомчих питань, органи виконавчо! влади ждаляють на единоначальнi та колепальш. На чолi единоначального органу сто!ть одна особа - керiвник, який мае право особисто приймати рiшення з усiх основних питань компетенцп цього органу. Сдиноначальшсть забезпечуе оперативнiсть кер1вництва, використання iндивiдуальних здiбностей та досвiду керiвникiв i водночас тдвищуе !х персональну вiдповiдальнiсть, оскшьки на особу кер1вника лягае ввдповвдальшсть за дiяльнiсть усього органу державного управлшня.
24
До единоначальних належить бшьшкть органiв виконавчо! влади: мiнiстерства та iншi центральт органи виконавчо! влади, мiсцевi органи виконавчо! влади. Проте i в единоначальних органах для виршення найважливших питань створюють колегiальнi органи (колегй, науково-технiчнi, технiко-економiчнi ради тощо). Вони виконують допомiжнi, консультативнi функцп, оскiльки !х рiшення затверджуються ршенням керiвника або втiлюються в життя через рiшення кер1вника.
На чолi колегiального органу е група оиб, якi входять до складу цього органу, тобто е оргашзацшно та юридично оформленими. Основнi питання, яю зараховано до компетенцп такого органу, обговорюють i вирiшують на засвданнях колективно. Для винесення рiшення з обговорюваного питання необхвдно мати кворум. Ршення в колегiальних органах найчастше приймаються абсолютною бiльшiстю голосiв, тобто коли за певне ршення проголосувало бшьше нiж половина присутнiх члетв органу. Зазвичай, це пов'язано з великим обсягом !х компетенцп та широкими завданнями керiвництва, якi стосуються багатьох галузей i функцiй державного управлшня. Колегiальнiсть дозволяе правильно вирiшувати найскладнiшi питання кер1вництва за участю фахiвцiв, iз використанням !х досввду.
Тому до колегiальних оргатв насамперед належать: Кабшет Мiнiстрiв Укра!ни, а також деяю iншi органи. Але й у цих органах колепальшсть доповнюеться единоначальнiстю керiвникiв, яю особисто розв'язують деяю оперативш органiзацiйнi питання дшльност очолюваного ними органу.
Залежно ввд предмета спрямованостi компетенцп, органи виконавчо! влади подшяють на:
а) органи управлшня господарським виробництвом, економшою та сферою соцiального обслуговування: промисловктю, сiльським господарством, транспортом, зв'язком, внутршньою торгiвлею, житлово-комунальним господарством i побутовим обслуговуванням населення;
б) органи управлшня сощальним розвитком i культурою: освггою, охороною здоров'я, фiзичною культурою та спортом, розвитком науки, культури, сощальним забезпеченням;
в) органи управлшня в адмшстративно-полггичнш сферг обороною, державною безпекою, внутршшми справами, юстищею, зовнiшнiми стосунками;
г) органи мiжгалузевого управлiння, яю здiйснюють функцп: цiноутворення, статистики, фшансового регулювання, стандартизаци, сертифжацп тощо [4, с. 78].
Числены та рiзноманiтнi органи виконавчо! влади утворюють ввдповвдну систему, ефективнiсть дiяльностi яко! залежить ввд ступеня впорядкованостi, органiзованостi, злагодженост в усiх ланках. У едину систему !х об'еднуе змiст дiяльностi - виконавчо-розпорядчий i спiльна основа заснування (утворення) - державна властсть. Кожний орган виконавчо! влади - ввд центрального до мiсцевого - виступае суб'ектом права державно! власноста, надшяеться статусом юридично! особи й водночас розв'язуе рiзнi питання оперативного управлшня та охорони ще! власностг
Отже, органи виконавчо! влади - не просто спшьшсть однорiдних одиниць, а цiлiсна система, тобто така сукупшсть, у якiй усi складовi частини (окремi органи та !х структурнi пiдроздiли) е взаемопов'язаними й водночас складають самостайш пiдсистеми з сво!ми особливостями структури, функцiй, компетенцп.
Побудова цiеl системи Грунтуеться на засадах: едноста й цiлiсностi державно! територй; поеднання принцип1в централiзацil та децентралiзацil; збалансованостi соцiально-економiчного розвитку репошв залежно вiд адмiнiстративно-територiального устрою кра!ни.
Система органiв виконавчо! влади утворюеться з урахуванням забезпечення державного суверенитету й економiчноl самостiйностi Укра!ни, проведення фiнансовоl, цiновоl, iнвестицiйноl та податково! полггаки у сферах працi й зайнятоста населення, соцiального захисту, освгга, науки, культури, охорони природи, еколопчно! безпеки та природокористування, а також здшснення загальнодержавних програм економiчного, науково-техшчного, соцiального й культурного розвитку Укра!ни.
Побудова та удосконалення системи й п1дсистем оргатв виконавчо! влади вiдбуваються з урахуванням необхвдноста единого центру керiвництва екож^чними та соцiальними справами на пiдставi планування, ринкових вiдносин, рiвностi вих форм власностi, поеднання галузевого й
25
територiального принцитв управлiння, !х централiзацil з ввдповвдною самостiйнiстю регiонiв i окремих адмiнiстративно-територiальних одиниць, господарською самостiйнiстю тдприемств, об'еднань та iнших суб'ектiв.
Важливою особливiстю побудови та функцiонування оргашв виконавчо! влади е органiзацiйнi зв'язки структурних одиниць системи, що виявляються в тдввдомчоста, пiдпорядкованостi, розпорядництвi, тдконтрольноста, пiдзвiтностi та координацп.
М!ж органами виконавчо! влади взаемозв'язки будуються на засадах субординацп, яка означае сшвшдпорядковашсть мiж органами вищого i нижчого рiвнiв, наприклад: Кабiнет Мiнiстрiв i мiнiстерства або мiсцевi державнi адмшстрацп; обласна i районна державнi адмшстрацп тощо.
Водночас основу вiдносин мiж органами одного органiзацiйно-правового рiвня становить принцип координацп. Вона виявляеться в узгодженш дiй i рiшень, взаемних консультациях, обговореннях, проведеннi спiльних заходш i виданнi спiльних актiв, укладанш адмiнiстративних договорiв (угод) тощо мiж зазначеними органами, наприклад: мiж кшькома мiнiстерствами або службами; мiж кшькома обласними (чи районними) державними адмшстращями тощо.
Висновки. Серед органiв державно! влади важливе мiсце посiдають органи виконавчо! влади, що здшснюють функцп державного управлiння економiчним, соцiально-культурним i адмiнiстративно-полiтичним будiвництвом. Вiд результатiв дiяльностi цих органiв понад усе залежить сощально-екож^чний i полiтичний стан кра!ни. Саме цi органи виступають основним суб'ектом адмiнiстративного права.
1. Конститу^я Украши [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/ go/254к/96-вр. 2. Остапенко О. I. АдмШстративне право: навч. поЫб. / О. I. Остапенко, З. Р. ЮсЫь, М. В. Ковалiв та т. — 2-ге вид. — К. : Алеута : КТН; ЦКЛ, 2009. — 536 с. 3. Про мiсцевi державш адмШстрацп: Закон Украши вiд 09.04.1999 № 586-Х1У // Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 1999. — № 20. — С. 190. 4. Тацишин I. Б. АдмШстративне право Украши : навч. поЫб. / I. Б. Тацишин. — Львiв: Новий свт-2011. — 308 с.
26
