CC BY
114
М. Ю. СЕМЕНЕЦ,
старший референт отдела информации и связей с общественностью
(УМВД России по Рязанской области)
M. Yu. SEMENETS,
Senior Referent of the Information and Public Relations Department (Management of the Ministry for Internal Affairs of Russia in Ryazan Region)
УДК 343.85
Особенности административно-правового регулирования помещения несовершеннолетних граждан иностранных государств в центры временного содержания и передачи их законным представителям
The features of the Administrative Legal Regulation for Placing Minors Citizens of Foreign Countries to the Centers of the Temporary Detention and Transfer Them Ones to Their Legal Representatives
В статье рассматриваются особенности административно-правового регулирования помещения несовершеннолетних граждан иностранных государств в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, а также проблемные вопросы передачи их законным представителям. На основе анализа действующего законодательства, исследовательской и судебной практики предлагаются меры по совершенствованию законодательства, определяющие передачу несовершеннолетних иностранных граждан в государства их постоянного проживания.
Центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей, граждане иностранных государств, административное наказание, передача законным представителям.
The author considers the features of the administrative legal regulation for placing minors citizens of foreign countries to the centers of the temporary detention for minors delinquents, and also the problem questions of transfer them ones to their legal representatives. Оn the basis of the existing legislation analysis by research and judicial practice the author has suggested the measures for perfection the legislation which determining transfer of the minors foreign citizens to the states of their permanent living.
Centers of temporary detention for minors delinquents, citizens of foreign states, administrative punishment, transfer to legal representatives.
Деятельность сотрудников органов внутренних дел, направленная на выявление несовершеннолетних правонарушителей, являющихся гражданами иностранных государств, имеет свои особенности. Так, в 2016 г. в органы внутренних дел Российской Федерации было доставлено 314 576 несовершеннолетних,
5 240 из которых — жители иностранных государств [2].
Основное количество выявленных несовершеннолетних граждан иностранных государств, нарушивших Российское законодательство, приходится на проведение спецопераций «Нелегал», «Мигрант», рейды сотрудников управ-
ления по вопросам миграции (далее — УВМ), подразделений по делам несовершеннолетних и транспортной полиции. Кроме того, достаточно большое количество несовершеннолетних правонарушителей выявляется участковыми уполномоченными полиции при профилактических обходах жилых помещений.
При этом немалая часть несовершеннолетних правонарушителей указанной категории не попадает в поле зрения сотрудников органов внутренних дел. Одни находятся на территории Российской Федерации без законных представителей, у других — отсутствуют документы. Многие не знают, как связаться с родителями, вернуться в государство постоянного проживания и пр. Стоит учитывать, что в такой ситуации дети могут совершить и другие правонарушения. Чаще — в поисках средств к существованию — мелкие хищения, кражи, грабежи1. При этом потенциально жизни и здоровью несовершеннолетних может угрожать опасность.
При выявлении несовершеннолетних правонарушителей, являющихся гражданами иностранных государств, сотрудники органов внутренних дел собирают материал о направлении их в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (далее — ЦВСНП, Центр) или в центры временного содержания иностранных граждан (далее — ЦВСИГ). В основном в ЦВСИГ направляют совершеннолетних иностранных граждан, реже — родителей с несовершеннолетними детьми с целью решения вопроса о применении к ним административного наказания в виде выдворения. Как показывает анализ практики, на сегодняшний день не во всех субъектах в ЦВСИГ созданы соответствующие условия для пребывания несовершеннолетних.
Ежегодно в ЦВСНП доставляется около двух тысяч несовершеннолетних жителей государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — СНГ) [2]. Вместе с тем сотрудники органов внутренних дел нередко выявляют на территории Российской Федерации несовершеннолетних граждан других иностранных государств, в том числе оставивших государство постоянного проживания без разрешения родителей. Несовершеннолетних также доставляют в ЦВСНП. Так, в ЦВСНП ГУ МВД России по г. Москве содержались несовершеннолетние из Кот-д'Ивуара, в ЦВСНП на Дальнем Востоке — дети из Вьетнама, Китая и других стран.
Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонаруше-
1 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: федер. закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 07.06.2017) // Рос. газ. 1999. № 121.
ний несовершеннолетних» (далее — ФЗ № 120, Закон) установлены нормы, регулирующие отношения, возникшие в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
При задержании, а также при помещении в ЦВСНП несовершеннолетних, являющихся иностранными гражданами, в том числе гражданами государств — участников СНГ, сотрудникам органов внутренних дел необходимо учитывать положения Венской конвенции от 24 апреля 1963 г. «О консульских сношениях»2, а также требования приказа МВД России «Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан»3.
Согласно указанным нормативным правовым актам должностные лица органов внутренних дел в срок не позднее 12 часов с момента задержания иностранного гражданина должны уведомить посольство или консульство его государства о том, что иностранный гражданин задержан, взят под стражу или находится в ожидании судебного разбирательства.
При доставлении в дежурную часть территориального органа МВД России граждан Российской Федерации, иностранных граждан или лиц без гражданства сотрудником полиции, выявившим правонарушение, составляется рапорт на имя начальника территориального органа МВД России, в котором указываются время, место и обстоятельства совершения противоправного деяния, содержащего признаки состава административного правонарушения. Указанный рапорт должен быть отписан начальником территориального органа в материал или на исполнение.
Должностные лица органов внутренних дел, уполномоченные в соответствии с приказом МВД России «Об утверждении перечня должностей сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных выносить постановление о помещении несовершеннолетних на срок до 48 часов в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей»4 выносить постановление о помещении несовершеннолетнего в ЦВСНП, должны руководствоваться индивидуальным
2 Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24 апреля 1963 г.): сборник международных договоров СССР. М., 1991. Вып. ХЬУ.
3 Об утверждении наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан: приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389.
4 Об утверждении перечня должностей сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных выносить постановление о помещении несовершеннолетних на срок до 48 часов в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей: приказ МВД России от 9 апреля 2013 г. № 198.
подходом к несовершеннолетнему и обращать внимание на законность его помещения в Центр. При этом стоит учитывать, что факт совершения правонарушения или общественно опасного деяния не может служить основанием для помещения несовершеннолетних, указанных в подп. 4-6 ФЗ № 120, в ЦВСНП: несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста, с которого наступает уголовная ответственность; совершивших правонарушения, влекущие административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность; совершивших правонарушения, влекущие административную ответственность. При этом помещение перечисленных категорий несовершеннолетних в Центр будет считаться правомерным лишь при наличии обстоятельств, указанных в ст. 22 Закона.
Отчасти проблемы помещения несовершеннолетних иностранных граждан в ЦВСНП и иностранных граждан родителей с детьми в ЦВСИГ связаны с отсутствием единой практики применения судами законодательства по делам о преступлениях несовершеннолетних, субъективной позицией отдельных судей о помещении в специальные учреждения органов внутренних дел несовершеннолетних указанной категории.
Рассмотрим наиболее характерные ошибки, которые допускаются сотрудниками органов внутренних дел при направлении материалов в суд.
Как правило, материалы, направляемые в суд, не содержат достаточного документального подтверждения мотивов помещения в ЦВСИГ или ЦВСНП, на основании чего можно сделать вывод о законности задержания несовершеннолетнего и правомерности постановки вопроса о помещении его в указанные учреждения.
Сотрудники полиции не всегда учитывают, что в силу ч. 1 ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) постановление о назначении административного наказания не может быть вынесено в отношении лица, личность которого не установлена.
Конкретный перечень документов, удостоверяющих личность иностранных граждан и лиц без гражданства, закреплен в ст. 10 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»5. При этом личность иностранного гражданина или лица без граж-
5 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июня 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
данства, находящегося на территории Российской Федерации и не имеющего действительных документов, удостоверяющих личность, может быть установлена на основании любых других документов, содержащих его персональные данные, в том числе свидетельства о рождении; документа, свидетельствующего о перемене фамилии, имени или отчества либо иных персональных данных; документа об образовании и пр.
При отсутствии вышеперечисленных документов личность иностранного гражданина или лица без гражданства подлежит установлению на основании данных, полученных по результатам проверок по учетам УВМ о наличии и сроках постановки его на миграционный учет по месту пребывания (проживания) и по учетам информационных центров органов внутренних дел и УВМ по соответствующему субъекту Российской Федерации, а также на основании сведений из Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — ЦБДУИГ), временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, копии обращения в дипломатическое представительство или консульское учреждение страны проживания иностранного гражданина об оказании содействия в установлении его личности, документировании и дактилоскопической карты.
Следовательно, сведения о лицах, привлекаемых к административной ответственности, во всех случаях могут быть документально подтверждены.
Вместе с тем на практике достаточно распространены случаи, когда личность иностранного гражданина или лица без гражданства не подтверждается объективными данными и устанавливается с его слов, а в материалы дела представляется лишь анкета опроса указанного лица. Данная ситуация объясняется тем, что согласно ст. 27.5 КоАП РФ срок административного задержания лица не может превышать 48 часов, в течение которых не всегда представляется возможным установить личность иностранного гражданина или лица без гражданства, не имеющего при себе соответствующих документов.
В ст. 10.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закреплено право должностных лиц территориальных органов внутренних дел по вопросам миграции требовать от иностранного гражданина предоставления в письменной форме информации, необходимой для установления его личности, опрашивать лиц, указанных иностранным гражданином в качестве свидетелей, а также проводить опознание иностранного гражданина по свидетельским показаниям, а результаты опроса и опознания оформлять
протоколом опроса свидетелей и протоколом опознания.
Данная процедура установления личности может быть востребована и в рамках производства по делу об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним иностранным гражданином, если по результатам проверок, проведенных до передачи дела в суд, подтвердить достоверность его персональных данных не представляется возможным.
Анализ практики показывает, что при отсутствии информации о личности несовершеннолетнего и его законных представителях в целях идентификации личности по письменному заявлению и в присутствии представителя органа опеки и попечительства сотрудники некоторых ЦВСНП проводили дактилоскопическую регистрацию несовершеннолетних иностранных граждан или лиц без гражданства, помещенных в Центры с целью установления личности.
Имелись случаи, когда для определения возраста несовершеннолетнего использовалась рентгенография кисти руки (если проведение дактилоскопической экспертизы не дало результатов). С целью определения костного возраста выполняется прямая рентгенограмма кисти, как правило, левой, с захватом лучеза-пястного сустава. Такой способ дает возможность проанализировать наличие точек (ядер) окостенения и определить примерный возраст ребенка. Установлено, что дистальный эпифиз локтевой кости проявляется в 7—8 лет, шиловидный отросток — 9—10 лет, гороховидная кость — 10—12 лет, сесамовидные кости у I пяст-нофалангового сочленения появляются к 12—14 годам (у девочек — к 12, у мальчиков — позже). Варианты заключений рентгенографии кисти руки могут быть следующие: 1) костный возраст соответствует 8—9 годам и т. п.; 2) костный возраст соответствует периоду полового созревания (12—14 лет); 3) костный возраст соответствует 22—23 годам.
При использовании дактилоскопической экспертизы или рентгенографии кисти руки результаты экспертиз вместе с результатами проверок по всем базам данных, запросом в соответствующее посольство или консульство иностранного государства о проверке персональных данных и ответом на запрос приобщаются к материалам, направляемым в суд.
В соответствии со ст. 22 ФЗ № 120 ЦВСНП несовершеннолетних доставляют в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также осуществляют в пределах своей компетенции другие меры по устройству несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП.
Административно-правовые основы устройства несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП, вытекают из указанного положе-
ния ФЗ № 120 и более конкретно закреплены в приказе МВД России «О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей»6, в соответствии с которым деятельность по устройству несовершеннолетних, содержащихся в ЦВСНП, определена в качестве одной из основных задач.
В настоящее время в Российской Федерации действуют девять транзитных ЦВСНП, которые в пределах закрепленных за ними регионов непосредственно доставляют несовершеннолетних к месту их устройства. Перечень транзитных ЦВСНП, которые осуществляют межгосударственную перевозку несовершеннолетних, установлен ФЗ «О ратификации соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания»7. При этом законодательно урегулирован лишь вопрос передачи транзитными ЦВСНП несовершеннолетних жителей государств — участников СНГ в соответствующие транзитные учреждения этих государств.
Согласно приказу № 839 несовершеннолетние, имеющие родителей или иных законных представителей, возвращаются в семью в сопровождении должностных лиц ЦВСНП либо передаются прибывшим за ними родителям или иным законным представителям. Стоит отметить, что нередко родители или законные представители по каким-либо причинам не могут забрать несовершеннолетнего из ЦВСНП, а иногда и вовсе отказываются за ним приезжать. При этом сотрудники Центров обязаны передать подростка родителям или законным представителям до истечения срока его пребывания в ЦВСНП. Необходимо учитывать, что иногда передача несовершеннолетнего законным представителям может быть невозможна (к примеру, они могут отсутствовать по месту жительства, находится в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и пр.). Только в указанных случаях должностные лица ЦВСНП осуществляют передачу несовершеннолетних сотрудникам территориальных органов МВД России по месту жительства с целью дальнейшей передачи родителям или иным законным представителям либо иного бытового устройства. Акт о передаче несовершеннолетнего, соответственно, должен
6 О совершенствовании деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей (вместе с «Инструкцией по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей»): приказ МВД России от 1 сентября 2012 г. № 839.
7 О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в вопросах возвращения несовершеннолетних в государства их постоянного проживания: федер. закон от 9 июня 2006 г. № 81-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 24. Ст. 2556.
быть заверен печатью подразделения и подписью сотрудника, который принял подростка.
Передача несовершеннолетних иностранных граждан или лиц без гражданства, содержащихся в ЦВСНП, также имеет свою специфику. По нашему мнению, несовершеннолетние данной категории могут быть переданы следующим лицам.
1. Родителям или иным законным представителям.
Сотрудникам ЦВСНП необходимо в акте приема-передачи несовершеннолетнего максимально полно прописать данные о родителе или законном представителе (Ф. И. О., место регистрации и проживания, серия и номер документа, удостоверяющего личность; при передаче несовершеннолетнего законному представителю — данные документа, подтверждающего факт того, что иностранный гражданин или лицо без гражданства является законным представителем этого несовершеннолетнего).
2. В рамках исполнительного производства сотрудникам ФССП.
Если суд постановил «признать несовершеннолетнего гражданина N виновным в совершении административного правонарушения по ст... КоАП РФ и подвергнуть административному наказанию в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации с помещением несовершеннолетнего в ЦВСНП». Подобные ситуации объясняются рядом факторов: несовершеннолетний был доставлен в ЦВСНП для установления личности, в период его содержания в Центре выяснились обстоятельства совершения правонарушения, срок содержания в ЦВСНП по решению суда был продлен до 30 суток, в ЦВСИГ отсутствуют необходимые условия для содержания несовершеннолетних и пр.
При этом сотрудникам ЦВСНП обязательно следует согласовывать передачу с прокуратурой, а также запросить у ФССП, в посольстве или консульстве иностранного государства документ, подтверждающий передачу несовершеннолетнего законным представителям.
В акте приема-передачи несовершеннолетнего сотрудникам ЦВСНП следует максимально полно прописать данные о должностном лице, принявшем несовершеннолетнего (Ф. И. О., место регистрации и проживания, серия и номер документа, удостоверяющего личность), а также прописать цель — исполнение постановления суда, сопровождение к аэропорту и дальнейшее устройство по месту постоянного проживания.
3. Представителю по доверенности (согласию) от родителя или законного представителя.
Указанная практика передачи несовершеннолетних распространена во многих регионах Рос-
сийской Федерации. Доверенность (согласие) должны содержать положения о том, что гражданин несет ответственность за данного несовершеннолетнего, сопровождает его в государство постоянного проживания (с целью передачи законным представителям или с целью дальнейшего устройства) и представляет интересы несовершеннолетнего во всех государственных органах на территории Российской Федерации.
В некоторых регионах имеется практика передачи несовершеннолетних представителю органов опеки или иных органов государства постоянного проживания несовершеннолетнего, которые представляют интересы ребенка в случае, если по объективным причинам иностранные граждане или лица без гражданства, а именно родители или законные представители несовершеннолетнего, проживающие на территории иностранного государства, не смогли оформить доверенность, не нашли возможность или отказались забрать несовершеннолетнего самостоятельно.
Как положительный опыт можно рассматривать практику передачи несовершеннолетних представителю национальной диаспоры или должностному лицу посольства или консульства иностранного государства, которому по доверенности органы опеки или иные органы государства постоянного проживания несовершеннолетнего передали право представлять интересы ребенка и сопровождать его к месту постоянного проживания.
Доверенность или распоряжение должны содержать положения о том, что гражданин назначен уполномоченным органом иностранного государства защищать интересы несовершеннолетнего, несет ответственность за несовершеннолетнего, сопровождает в государство постоянного проживания (с целью передачи законным представителям или с целью дальнейшего устройства) и представляет интересы несовершеннолетнего во всех государственных органах на территории Российской Федерации.
Сложившаяся ситуация позволяет констатировать, что уже давно назрела необходимость расширить перечень категорий несовершеннолетних, помещаемых в ЦВСНП, ввести категорию «оставивших государство постоянного проживания без разрешения родителей или иных законных представителей и подлежащих возвращению в государство своего постоянного проживания». Введение указанной категории позволит не только урегулировать вопросы передачи несовершеннолетних родителям или иным законным представителям, но и законодательно закрепить возможность содержания несовершеннолетних иностранных граждан в Центрах до решения в суде вопроса о примене-
нии к ним административного наказания в виде административного выдворения.
Соглашаясь с мнением А. В. Семенистого и В. О. Тулева, отметим, что регламентация полномочий сотрудников полиции, осуществляющих деятельность в местах принудительного содержания, требует существенных изменений [3]. Так, принятие проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня категорий несовершеннолетних, помещаемых в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей»8 позволит законодательно закрепить основания и порядок помещения в ЦВСНП несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления небольшой и средней тяжести, а также несовершеннолетних, оставивших госу-
8 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня категорий несовершеннолетних, помещаемых в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел [Электронный ресурс]: проект федер. закона № 679268-6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
дарство постоянного проживания без разрешения родителей или иных законных представителей и подлежащих возвращению в государство своего постоянного проживания. Принятие законопроекта также позволит утвердить Правила внутреннего распорядка ЦВСНП. По нашему мнению, сотрудники ЦВСНП должны знать точный порядок действий: от приема документов при доставлении несовершеннолетнего в Центр до решения вопроса о его устройстве.
Особое внимание следует уделить обучению сотрудников органов внутренних дел, работающих с данной категорией несовершеннолетних [1]. Потребуется создание курсов повышения квалификации по данному направлению подготовки, проведение различного рода инструктажей, семинаров, совещаний, учений по взаимодействию; анализ и распространение положительного отечественного и зарубежного опыта; разработка научно обоснованных рекомендаций и внедрение их в практическую деятельность органов внутренних дел; проведение предварительных, промежуточных и итоговых результатов работы и пр.
Список литературы:
References:
1. Некрасов Д. Е. и др. Преступность несовер- 1. шеннолетних в Рязанской области: состояние и проблемы противодействия. Рязань, 2012. 2.
2. Сборник по России о результатах работы органов внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних за январь - декабрь 2016 года: сборник ГИАЦ МВД России. М., 2017. 3.
3. Семенистый А. В., Тулев В. О. О некоторых аспектах совершенствования деятельности изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. М., 2010. № 4 (16).
Nekrasov D. E. i dr. Prestupnost' nesovershen-noletnih v Ryazanskoj oblasti: sostoyanie i prob-lemy protivodejstviya. Ryazan', 2012. Sbornik po Rossii o rezul'tatah raboty organov vnutrennih del po profilaktike beznadzornosti i pravonarushenij nesovershennoletnih za yan-var' - dekabr' 2016 goda: sbornik GIAC MVD Rossii. M., 2017.
Semenistyj A. V, Tulev V. O. O nekotoryh aspektah sovershenstvovaniya deyatel'nosti izolyatorov vre-mennogo soderzhaniya podozrevaemyh i obviny-aemyh organov vnutrennih del // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. M., 2010, № 4 (16).
E-mail: [email protected]
119
