CC BY
122
Антонов Игорь Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России (e-mail: docantonov@yandex.ru)
Михальчук Юлия Павловна
кандидат юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: YP.M74@mail.ru)
Основы взаимодействия прокуратуры с государственными органами контроля и общественными организациями в правоохранительной сфере
В статье исследуются вопросы взаимодействия органов прокуратуры, государственных контролирующих органов и общественных организаций в правоохранительной сфере при координирующей роли прокуратуры. Раскрыты основные принципы их взаимодействия, рассмотрена современная ситуация, определены основные направления совершенствования такого взаимодействия.
Ключевые слова: органы прокуратуры, органы государственного контроля, общественный контроль, принципы взаимодействия, правоохранительная сфера.
I.A. Antonov, Doctor of Law, Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: docantonov@yandex.ru;
Yu.P. Mikhalchuk, Master of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: YP.M74@mail.ru
Basis of interaction of the Prosecutor's Office with the state control bodies and public organizations in law enforcement
The article studies issues of interaction of bodies of Prosecutor's Office, state supervisory authorities and public organizations in the field of law enforcement coordinated by the prosecutor's office. The work reveals the basic principles of their interaction, considers the current situation and defined the main directions of improving such interaction.
Key words: authorities of the Prosecutor's Office, bodies of the state control, social control, principles of cooperation, law enforcement.
Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов [1]. Таким образом, именно органы прокуратуры имеют первостепенное значение в координации деятельности силовых структур в сфере противодействия преступности. Вместе с тем, вполне очевидно, что усилий исключительно правоохранительных органов для эффективного предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, для того, чтобы переломить ситуацию с обеспечением без-
опасности личности, общества, государства радикальным образом, недостаточно.
На профилактику преступлений и иных правонарушений должен быть ориентирован весь государственный аппарат и прежде всего контролирующие органы, в чьи функции входит проведение ревизий и проверок, результатом которых часто бывает выявление нарушений закона, в том числе выявление фактов совершения общественно опасных деяний.
Не менее важным является привлечение и широкое участие общественности в деле предупреждения и противодействия преступности. Участие граждан в решении правоохранительных задач позволяет, во-первых, установить факты совершения преступлений, которые по объективным или субъективным причинам не
181
способны выявить правоохранительные органы, а во-вторых, значительно повысить уровень доверия граждан к правоохранительной системе государства.
При этом, несмотря на всю очевидность высказанных суждений, сегодня следует констатировать недостаточность правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений.
О необходимости взаимодействия прокуратуры с правоохранительными органами прямо сказано в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Во исполнение указанного закона в 1996 г. принят специальный Указ Президента РФ, которым утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью [2]. Работа прокуратуры относительно взаимодействия с контролирующими органами регулируется ныне действующим, но во многом устаревшим Указом Президента РФ 1998 г.
[3]. Подобное регулирование в целом далеко от совершенства, содержание названных документов не свидетельствует о детальном регулировании такого важного направления деятельности. В частности, согласно Указу Президента РФ от 3 марта 1998 г. № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» Генеральный прокурор РФ обязан усилить в рамках своих полномочий надзор за соблюдением норм действующего законодательства в сфере экономической деятельности, а также должен информировать Президента РФ о мерах, которые должны приниматься прокуратурой для выявления наиболее опасных преступлений и административных правонарушений. Рассматриваемый нормативный акт лишь поверхностно касается одной, пусть и весьма значительной, группы преступлений (экономических) и не устанавливает ни принципов, ни порядка взаимодействия прокуратуры и контролирующих органов для эффективного предупреждения, выявления преступлений и дальнейшего качественного расследования уголовных дел экономической направленности.
Нормативные акты, определяющие необходимость сотрудничества органов прокуратуры и различных контролирующих органов и конкретизирующие сферу и направления взаимодействия, принимаются самой прокуратурой
[4], в связи с чем они носят односторонний характер и качество совместной работы зависит от воли и желания конкретного представителя контролирующего органа на местах сотрудничать с прокуратурой. Складывающаяся си-
туация приводит к тому, что взаимодействие контролирующих органов и органов прокуратуры носит эпизодический характер и зависит во многом от отношений на местах между руководителями контролирующих ведомств, с одной стороны, и органов прокуратуры - с другой. Такой субъективный подход, очевидно, не способствует эффективной работе, от которой зависит безопасность общества и государства.
С.И. Джамбулатов справедливо отмечает, что «контролирующие органы в силу характера своих функций хорошо ориентируются в подконтрольной деятельности, составляют широко разветвленную систему, имеют достаточную техническую оснащенность, и, не в пример прокуратуре, многочисленные штаты работников. Это позволяет рассматривать контролирующие органы как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей» [5, с. 287]. При этом указанный автор верно отмечает, что очень часто органы прокуратуры слишком увлекаются налаживанием контактов с контролирующими органами, забывая, что основная функция прокуратуры - надзор за соблюдением законов и прав человека. Следовательно, поднадзорны прокуратуре именно, возможно, в первую очередь, сами контролирующие органы.
Важным аспектом рассматриваемого взаимодействия является то обстоятельство, что органы прокуратуры не должны подменять органы исполнительной власти и направлять деятельность контролирующих органов; они лишь поднадзорны прокуратуре относительно соблюдения законодательства, однако не подконтрольны ей относительно планирования своей деятельности, определения приоритетных задач своей деятельности, целей контроля и т. д.
Исходя из вышеизложенного, следует строить взаимодействие контролирующих органов и органов прокуратуры на следующих принципиальных положениях: безусловный приоритет прав и свобод личности, защиты государственных и общественных интересов (ведомственные, узко понимаемые интересы не должны преобладать в работе обеих сторон); четкое размежевание полномочий между контролирующим органом и прокуратурой (задачей контролирующего органа является проведение первичной, в рамках своих полномочий, проверки деятельности тех или иных предприятий и организаций, являющихся объектами контроля; задачей прокуратуры являет-
182
ся анализ полученных от контролирующих органов сведений и принятие мер реагирования; при этом меры прокурорского реагирования не должны сводиться к указанию органам предварительного расследования о возбуждении уголовного дела, во многих случаях прокурор, реализуя свои полномочия, предусмотренные ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», имеет возможность защитить государственные интересы и другими способами: обратиться в суд, иные органы государственной власти с целью привлечения виновных лиц к ответственности и (или) устранения причиненного государственным и общественным интересам ущерба); взаимное невмешательство органов прокуратуры и контролирующих органов в деятельность друг друга (органы прокуратуры не должны подменять собой иные органы государственной власти, в свою очередь, согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими законами).
В то же время, для того, чтобы практика эффективного сотрудничества прокуратуры и контролирующих органов стала повсеместной, основания, порядок, цели, задачи, основные направления взаимодействия и иные важные аспекты необходимо нормативно урегулировать. Формами такого закрепления может быть утвержденное Президентом РФ Положение о взаимодействии прокуратуры и контролирующих органов или же общий совместный приказ Генерального прокурора РФ и руководителей контрольно-ревизионных органов.
Не меньшее значение в деле решения правоохранительных задач имеет вопрос сотрудничества прокуратуры с общественными организациями. Общественные организации, в отличие от контролирующих государственных органов, не имеют каких-либо властных полномочий. Однако это не делает сотрудничество с ними менее необходимым, т.к. общественный контроль также является эффективным инструментом выявления и предупреждения нарушений законности, совершения преступлений и иных правонарушений.
А.А. Плотников выделяет три причины эффективности общественного контроля и, соответственно, необходимости эффективного
сотрудничества общественных организаций и органов прокуратуры, которые вполне возможно поддержать:
1. Полностью доверять контроль за работой одних государственных органов другим государственным органам означает ставить государство в ситуацию самопроверки, способной породить «круговую поруку» и иные коррупционные проявления. Разорвать данный порочный круг возможно только с помощью инструмента общественного контроля.
2. Существует довольно много «закрытых» или «полузакрытых» организаций и систем, информация о которых или вообще отсутствует или доступна узкому кругу посвященных лиц. В то же время именно в этих сферах крайне необходим общественный контроль (пенитенциарная система, вооруженные силы и т.д.), т.к. прорыв «гнойников» нарушений законодательства в этих сферах в виде резонансных дел вполне может привести к серьезным последствиям для политического и общественного спокойствия.
3. В ряде сфер (жилищное право, трудовое право) у государства, несмотря на наличие большого бюрократического аппарата, не хватает сил и ресурсов для того, чтобы контролировать деятельность всех субъектов. Поэтому общественный контроль, являясь по своей природе, факультативным способом получения информации о правонарушении, в данных сферах имеет первостепенное значение [6, с. 106].
Взаимоотношения общественности и органов прокуратуры претерпевали в ходе развития нашего государства значительные изменения. Как отмечает Я.Л. Алиев, в советский период основной формой привлечения населения к работе органов прокуратуры стали так называемые общественные помощники прокуроров и следователей. Институт общественных помощников создавался в целях предупреждения правонарушений, устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, а также для перевоспитания правонарушителей [7, с. 32]. Такой формат взаимодействия с общественностью вряд ли стоит считать эталонным, он, по сути, приводит к внедрению в систему прокуратуры специально отобранных без предъявления определенных критериев граждан, что нарушает основополагающий принцип нейтральности органов прокуратуры, создавая привилегированную группу лиц, сообщения которых анализируются более тщательно.
183
В современный период первоначально правовой основой сотрудничества органов прокуратуры с общественными организациями являлся приказ Генерального прокурора РФ от 4 марта 2008 г. № 34 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями» [8]. Этим приказом были определены основные меры, которые должны предпринимать сотрудники прокуратуры для взаимодействия с общественностью. Среди таких мер был предусмотрен ежедневный мониторинг средств массовой информации, а также проведение ежегодных личных встреч руководителей прокуратуры с представителями общественных организаций и средств массовой информации для осуждения наиболее актуальных проблем деятельности прокуратуры.
К сожалению, данный приказ был отменен уже в 2009 г. ныне действующим приказом Генерального прокурора РФ [6], которым установлены принципы взаимодействия только со средствами массовой информации, но не с общественными организациями. Не умаляя важность сотрудничества со средствами массовой информации, следует отметить, что только общественные организации могут «навязать» органам прокуратуры действительно профессиональную и компетентную дискуссию относительно соблюдения законности, поэтому их исключение из приказа Генерального прокурора должно рассматриваться в негативном контексте.
Рассматривая принципы взаимодействия с общественностью, Е.К. Рудакова вполне обоснованно отмечает, что далеко не все прокуратуры в России готовы идти на сотрудничество с правозащитными организациями, особенно на региональном и местном уровне, не очень эффективно налажена работа по информированию общественности о деятельности прокуратуры, отсутствует система повышения квалификации сотрудников прокуратуры по взаимодействию с институтами гражданского общества [9, с. 56].
При отсутствии полноценной нормативной базы взаимодействия органов прокуратуры и общественных организаций с определением соответствующих требований к обеим сторо-
нам основной формой такого сотрудничества является подписание двусторонних соглашений. При этом руководители прокуратур на местах слишком разделяют общественные организации на «удобные» и «нежелательные», осуществляя взаимодействие лишь с первыми, что, безусловно, снижает потенциал подобного сотрудничества.
Определенно положительной является практика создания общественных советов, в которые входят представители наиболее авторитетных общественных организаций, защищающих права человека или, например, экологическое благополучие (общественный совет при природоохранной прокуратуре). В то же время очень важно, чтобы сотрудничество с прокуратурой не создавало общественным организациям каких-либо индульгенций, а рассматривалось всеми сторонами как работа равных партнеров для достижения единой цели - утверждения законности, обеспечения правопорядка и защиты прав личности.
При этом, как справедливо отмечает Ю.Р. Шульга, специфика современного взаимодействия заключается в том, что оно осуществляется чаще всего вне рамок правового поля, например на основе письменных формальных соглашений и даже устных договоренностей, которые заключаются прокурорами с представителями тех или иных правозащитных организаций [10, с. 42]. Поэтому, не отрицая необходимость неформальных контактов, заметим, что серьезным шагом к развитию тесного эффективного сотрудничества стало бы его нормативное урегулирование путем утверждения типового положения об общественном совете при прокуратуре.
В целом же, рассматривая взаимодействие с контролирующими органами и общественными организациями в качестве чрезвычайно важного направления деятельности органов прокуратуры, необходимо подчеркнуть, что какие бы конкретные формы ни приобретало это взаимодействие, главное, чтобы оно базировалось на основных принципах деятельности прокуратуры: независимости, гласности, законности и приоритете защиты прав и свобод гражданина и государственных интересов.
1. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
1. On the Prosecutor's Office of the Russian Federation: fed. law d.d. Jan.17, 1992 № 2202-1-FL (as amended on July 3,2016) //Bull. of Congress of people's deputies of the Russian Federation and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1992. № 8. Art. 366.
184
2. О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»): указ Президента РФ от 18 апр. 1996 г. № 567 (ред. от 25 июля 2014 г.) // Собр. законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
3. Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики: указ Президента РФ от 3 марта 1998 г. № 224 (ред. от 25 июля 2000 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 23 окт. 2009 г. № 341 // Законность. 2010. № 1.
5. Джамбулатов С. И. Принципы взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами // Бизнес в законе. 2008. № 2. С. 287-289.
6. Плотников А.А. Общественный контроль и его потенциал в противодействии коррупции // Вестн. Сев. (Аркт.) федер. унта. Сер.: Гуманитарные и социальные науки. 2013. № 2. С. 105-111.
7. Алиев Я.Л., Кацуба И.В., Крамаренко Н.М. Развитие прокуратуры России и взаимодействие с общественностью // Вестн. С.-Пе-терб. ун-та МВД России. 2007. № 3. С. 23-37.
8. О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями: приказ Генерального прокурора РФ от 4 марта 2008 г. № 34. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/1256786/
9. Рудакова Е.К., Устинкин С.В., Эми-нов Д.С.-О. Проблема взаимодействия прокуратуры РФ и НПО по вопросу соблюдения прав человека в России // Власть. 2015. № 12. С. 54-58.
10. Шульга Р.Ю. Защита прав человека неправительственными правозащитными организациями: теоретические и практические аспекты. М., 2009.
2. On coordination of activities of law enforcement agencies in the fight against crime» (together with «Regulation about coordination of activity of law enforcement bodies in the fight against crime»): decree of the President of the Russian Federation d.d. Apr. 18, 1996 № 567 (as amended on July 25, 2014) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1996. № 17. Art 1958.
3. On maintenance of interaction of state bodies in fight against offenses in the sphere of economy: decree of the President of the Russian Federation d.d. March 3, 1998 № 224 (as amended on July 25, 2000). Access from legal reference system «ConsultantPlus».
4. On interaction of bodies of the Prosecutor's Office with mass media: order of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation d.d. Oct. 23, 2009 № 341 // Legality. 2010. № 1.
5. Dzhambulatov S.I. Principles of interaction of the Prosecutor's Office with regulatory agencies // Business in law. 2008. № 2. P. 287-289.
6. Plotnikov A.A. Social control and its potential in the fight against corruption // Bull. of Northern (Arctic) Federal University. Ser.: Humanities and social sciences. 2013. № 2. P. 105-111.
7. Aliev Ya.L., Katsuba I.V., Kramarenko N.M. Development of Russian Prosecutor's Office and public relations // Bull. of St. Petersburg university of the Ministry of the Interior of Russia. 2007. № 3. P. 23-37.
8. On interaction of bodies of the Prosecutor's Office with mass media and public organizations: order of the General Prosecutor of the Russian Federation d.d. March 4, 2008 № 34. URL: http:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1256786/
9. RudakovaE.K., UstinkinS.V., EminovD.S.-O. Problem of interaction between Prosecutor's Office of the Russian Federation and NGOs on the issue of human rights in Russia // Power. 2015. № 12. P. 54-58.
10. Shulga R.Yu. Protection of human rights by nongovernmental human rights protectional organizations: theoretical and practical aspects. Moscow, 2009.
185
