CC BY
1596
ВЗАИМОДЕИСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, ОБЩЕСТВЕННЫМИ И ИНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ
А.Г. Залужный,
доктор юридических наук, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научная специальность: 12.00.11 -судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы соотношения надзорной функции прокуратуры с ее координирующей ролью и необходимостью взаимодействия с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями по обеспечению законности, защите прав и свобод граждан.
Ключевые слова: органы прокуратуры, правоохранительные органы, органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения, права человека, прокурорский надзор, координация, взаимодействие, защита прав граждан
INTERACTION OF OFFICE OF PUBLIC PROSECUTOR WITH OTHER STATE BODIES, PUBLIC AND OTHER ORGANIZATIONS ON LEGALITY MAINTENANCE
A.G. Zaluzhnyj,
the doctor of jurisprudence, the professor of the Russian academy of national economy and public service at the President of the Russian Federation
Annotation. In article questions of a parity of supervising function of Office of Public Prosecutor with its coordinating role and necessity of interaction with other state structures, local governments, public and other organizations on legality maintenance, protection of the rights and freedom of citizens are considered.
Keywords: bodies of Office of Public Prosecutor, law enforcement bodies, public authorities and local government, public associations, human rights, public prosecutor's supervisiovn, coordination, interaction, protection of the rights of citizens
В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности органов по контролю за обо-
ротом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Реализация прокуратурой полномочий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью — одно из важнейших направлений в работе органов
прокуратуры и должна строиться в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в котором, по мнению исследователей, целесообразно предусмотреть по данному вопросу отдельную главу1, и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Правовой статус прокуратуры предопределяет и ее роль как организатора взаимодействия правоохранительных органов не только в борьбе с преступностью, но и в обеспечении совместно с контролирующими органами единообразного исполнения законодательства Российской Федерации на всей ее территории. Более того, осуществляя координационную деятельность правоохранительных органов, прокуратура в известной мере обеспечивает взаимодействие органов представительной и исполнительной власти2.
В научном плане проблема взаимодействия по обеспечению законности и правопорядка в современных условиях разработана еще недостаточно и рассматривается преимущественно в рамках координационной деятельности прокуратуры. В отношении правоохранительных органов такая связь, безусловно, существует, более того, отлаженная гибкая система координации на должной нормативной основе создает гарантии полного взаимодействия правоохранительных органов по достижению поставленных целей.
Можно также говорить о взаимодействии в процессе координационной деятельности прокуратуры и с некоторыми другими органами, выполняющими определенные правоохранительные функции. При этом для поддержания законности представляется перспективным взаимодействие прокуратуры и суда, основанное на «расширении практики заявления прокурорами исков в интересах неопределенного круга лиц», что, с одной стороны, имеет большую общественную значимость, а с другой — требует от прокуроров тщательной подготовки и серьезных обоснований3.
Конкретные формы взаимодействия с судами и органами юстиции в рамках координации, в частности, включают:
— взаимное информирование по вопросам, относящимся к предмету взаимодействия;
— использование данных судебной статистики и материалов судебной практики;
— подготовку совместных предложений по разработке законопроектов;
— проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;
— обсуждение предложений о подготовке ука-
заний, совместных информационных писем, справок, обзоров вышестоящими правоохранительными органами4.
По разделяемому автором мнению специалистов под взаимодействием понимается «совместная деятельность правоохранительных и иных государственных органов без постоянно действующего организационного центра и нормативно регламентированных полномочий и статуса участников по обеспечению и реализации своих функциональных обязанностей»5. По нашему мнению, целесообразно также включить в рассматриваемый процесс и некоторые формы сотрудничества органов прокуратуры с негосударственными организациями.
К предмету взаимодействия можно отнести правовую регламентацию совместной деятельности органов прокуратуры с другими государственными органами (в первую очередь правоохранительными), общественными и иными организациями по обеспечению законности.
Повседневная форма координации и взаимодействия — оперативный обмен текущей информацией, положительным опытом, подготовка аналитических обзоров, информационных писем, приказов, указаний, инструкций и распоряжений руководителей федеральных правоохранительных органов, а также субъектов Федерации. В работе правоохранительных органов практикуется совместное обобщение практики по отдельным направлениям деятельности, что позволяет глубже разобраться в состоянии законности и работы по ее укреплению, установить недостатки и их причины, более точно скорректировать дальнейшие усилия, внести конкретные предложения главам администраций, другим компетентным структурам6.
В процессе координации осуществляется взаимодействие прокуратуры и других правоохранительных органов с органами исполнительной власти. Кроме того, руководители и представители органов местного самоуправления могут приглашаться на координационные совещания правоохранительных органов, участвовать в обсуждении вопросов. Такое взаимодействие прежде всего связано с разработкой и выполнением комплексных региональных программ борьбы с преступностью. При этом прокуратура выполняет роль организатора выработки совместных решений и системы контроля за их исполнением, она не только участвует в выработке, но и непосредственно исполняет принятые решения'.
Важным условием успешного решения задач по поддержанию законности и правопорядка являются согласованные действия всех заинтересованных органов. Здесь встает вопрос о роли контролирующих органов и иных ведомств в процессе взаимодействия правоохранительных органов. В связи с
тем, что «взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране»8, представители органов контроля и других государственных органов могут привлекаться для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, и участия в их работе.
С их участием разрабатываются, обсуждаются и намечаются совместные мероприятия, в выполнении которых они принимают участие. При взаимодействии прокуратуры, иных правоохранительных органов с контролирующими органами для последних, как правило, не обязательны координационные решения, если они не приняли их к исполнению в соответствующей части. Однако на координационных совещаниях представители контролирующих органов принимают участие и в выработке соответствующих совместных решений, которые становятся обязательными для исполнения после их подписания руководителями указанных органов. Следовательно, помимо ведомственного контроля за исполнением подобных решений, будет осуществляться общий контроль исполнения принятого на координационном совещании решения, возложенный на прокуратуру.
В связи с тем что орган, принявший решение о государственной регистрации той или иной организации, осуществляет контроль за соблюдением ею устава относительно целей и порядка ее деятельности, прокуратура в рамках ее надзорной деятельности взаимодействует с органами Минюста России путем согласования проводимых мер, в том числе на основе заключаемых соглашений.
Так, действует соглашение от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений»9 в целях усиления влияния на нормотворческую деятельность и правоприменительную практику органов власти, общественных и религиозных объединений и установления взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Минюста России.
В частности, предусмотрены согласованные мероприятия по предупреждению и пресечению незаконной деятельности общественных и религиозных объединений, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Для этого:
а) Министерство юстиции формирует межведомственный банк данных о правонарушениях, совершаемых общественными и религиозными объединениями и их должностными лицами;
б) Стороны обмениваются материалами о злостных нарушениях законодательства общественными объединениями для постановки в предусмотренном порядке вопросов о приостановлении или прекращении их деятельности;
в) Генеральная прокуратура (каждое полугодие) информирует Министерство юстиции о мерах реагирования по поступающим из министерства материалам о незаконных правовых актах и действиях общественных и религиозных объединений.
На совместных заседаниях коллегий систематически обсуждаются результаты взаимодействия на указанных направлениях деятельности.
Разрабатываются совместные предложения по совершенствованию законодательства о государственном надзоре и контроле за нормотворческой и правоприменительной практикой федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных объединений.
Поскольку «реалии сегодняшнего дня требуют более полного раскрытия правозащитного потенциала прокуратуры», — это находит выражение в надзорной и иных ее функциях10. Так, В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой инфор-мации»11 называются принципиально важными для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры вопросы расширения и углубления взаимодействия со средствами массовой информации. В этой связи сообщения о встречах, семинарах, круглых столах, проводимых с участием руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, представляются в день проведения мероприятия, материалы о направлении уголовных дел в суд — в день утверждения обвинительного заключения, информацию о судебных решениях, имеющих повышенный общественный резонанс, — в день их вынесения. Об участии в мероприятиях, проводимых общественными организациями, предварительно информируется управление взаимодействия со средствами массовой информации12.
Сегодня идет активный процесс совершенствования деятельности общественных организаций граждан, совершенствование соответствующего законодательства. Это требует от органов прокуратуры новых подходов к организации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию общественных связей. В связи с этим установлен порядок, соглас-
но которому прокурорский надзор должен осуществляться гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации обязаны предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка. Регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного
13
самоуправления, а также население13.
Не утратило на сегодняшний день своего значения и Соглашение от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан».
В соответствии с данным документом Генеральная прокуратура и Уполномоченный по правам человека должны осуществлять согласованные действия по следующим вопросам:
Каждое полугодие обмениваться информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, а именно: Генеральная прокуратура сообщает Уполномоченному по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту; Уполномоченный по правам человека информирует Генеральную прокуратуру об известных ему незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц без гражданства, направленных в суд (в том числе в Конституционный Суд Российской Федерации) заявлениях в защиту прав и свобод граждан, нарушенных решениями или бездействием органов власти и должностных лиц.
Рассматривать каждое полугодие на совместных совещаниях результаты работы по защите основных прав и свобод граждан, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику.
Изучать с выездом в отдельные субъекты Российской Федерации причины массовых нарушений прав и свобод граждан.
Вносить государственным органам совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
Обращаться с совместными заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, проводить по этим вопросам научно — практические конференции с привлечением широкой обще-
ственности.
С целью установления эффективного сотрудничества в реализации функций по защите прав и свобод человека и гражданина образовывать постоянно действующие рабочие группы из представителей аппаратов обоих ведомств14.
В плане организации взаимодействия органов прокуратуры с общественными и иными организациями в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина и использования для этого их потенциала представляется целесообразным тщательно, полно и объективно проверять сведения, поступившие из общественных и иных организаций, о ставших им известными противоправных актах органов государственной власти и управления, неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина; вносить рекомендации по укреплению правопорядка, в том числе, в некоммерческие организации и способствовать своей работой формированию правового сознания и правовой культуры населения.
Практика показала, что хорошо зарекомендовали себя такие формы взаимодействия с общественными организациями, — как, например:
— «привлечение на постоянной основе общественных помощников прокурора;
— организация телефонных «горячих линий» и совместных дежурств в общественных приемных;
— привлечения на общественных началах в качестве специалистов и экспертов сотрудников общественных организаций»15.
В связи с расширением взаимодействия прокуратуры с общественными и иными организациями по обеспечению законности встает вопрос о том, чтобы это взаимодействие соответствовало законодательству Российской Федерации и требованиям Генерального прокурора РФ.
По мнению специалистов, прокуратура, в первую очередь, «выступает в роли контролирующего органа», а органы управления и руководители объединений граждан «в роли контролируемого». Иные же формы взаимодействия присущи тогда, когда специально созданными объединениями граждан и органами прокуратуры решаются «одни и те же задачи по вопросам укрепления законности и правопорядка, защиты прав граждан»16.
Таким образом, для решения названных вопросов сегодня имеется достаточная правовая база, разработаны соответствующие методики, накоплен определенный положительный опыт.
Однако есть и серьезные нерешенные проблемы. В частности, изучение материалов о состоянии законности и правопорядка, работа в регионах пока-
зывают, что органы прокуратуры не всегда в достаточной мере владеют информацией о нарушениях законодательства об общественных и о религиозных объединениях, о противодействии экстремистской деятельности, в том числе, как представляется, и в связи с недооценкой вопросов взаимодействия.
Это, на наш взгляд, явилось одной из причин появления Указания Генпрокуратуры РФ от 8 августа 2011 г. № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций», согласно которому органы прокуратуры в целях своевременного выявления и устранения случаев ущемления законных интересов юридических лиц осуществлять постоянный мониторинг практики прокурорского надзора на данном направлении, наладить надлежащее взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления и предпринимательским сообществом17.
В связи с этим в первую очередь необходимо обеспечить тесное взаимодействие прокуратур субъектов Федерации с руководящими органами этих субъектов. Сегодня в администрации каждого субъекта Федерации в том или ином виде (комитеты, отделы, советники) имеется подразделение, осуществляющее взаимодействие с общественными и др. объединениями. Оно располагает (должно располагать) данными о нарушениях законодательства, которые поступают к нему в виде обращений общественных и религиозных организаций или их руководителей, писем и личных обращений граждан, наконец, в виде докладов или информации соответствующих работников органов местного самоуправления.
Важной формой взаимодействия органов прокуратуры и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления является участие работников прокуратуры в работе служебных совещаний, учебных семинаров, научно-практических конференций, заседаний экспертных советов, проводимых по инициативе органов власти, в том числе с участием представителей общественных и других объединений. В связи с тем, что названные направления работы возглавляют в субъектах Федерации, как правило, опытные, квалифицированные специалисты, сотрудничество с ними, безусловно, поможет прокурорским работникам в решении стоящих перед ними задач и приобретении необходимых знаний и опыта.
А для предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов
Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, необходимо наладить продуктивное взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.)18.
Приоритетным направлением взаимодействия органов прокуратуры с другими заинтересованными органами в процессе обеспечения соблюдения законности является преодоление разобщенности действий с органами местного самоуправления, так как поселковая, сельская, районная и городская администрации в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан наделены полномочиями, в соответствии с которыми они обеспечивают на своих территориях соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти и управления, охрану прав и свобод граждан, а также осуществляют контроль за соблюдением решений выборных органов местного самоуправления.
Согласно ст. 77 (Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления) Федерального закона от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Поэтому ключевым звеном организации взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления при осуществлении прокуратурой ее функций должна стать реализация требований федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в работе органов местного самоуправления.
Умелое и согласованное использование установленных Законом прав открывает дополнительные возможности для организации взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления в обеспечении законности, правопо-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
рядка, охраны прав и свобод граждан. Например, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, реализует иные полномочия.
Это позволяет следовать таким жизненно важным для многих категорий граждан принципам свободного доступа к правосудию, как «обеспечение квалифицированной юридической помощи, оказываемой профессиональными юристами», и «обеспечение существования бесплатного правосудия для беднейших слоев населения»20.
Из изложенного следует вывод о необходимости приоритезации взаимодействия прокуратуры с другими государственными и правоохранительными органами, судами, общественными и иными объединениями с целью обеспечения законности. Однако, по нашему мнению, для организации эффективного взаимодействия необходимо дополнить Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» отдельной главой, посвященной данному вопросу.
нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // «Законность». № 3. 2008
14 Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ, М., 1999
15 НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями по вопросам соблюдения прав и свобод граждан (научно-методические рекомендации). Москва, 2003. — С. 14.
16 См.: Гущин В. З. Органы прокуратуры и общественные объединения. Формы взаимодействия / Формы и методы взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью № 2 (161). М., 2003. — С. 55 — 56.
17 См.: «Законность». № 12. 2011.
18 См. об этом: приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // «Законность». № 3. 2008
19 См. в ред. ФЗ от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011
20 См.: Власов А. А. Проблемы эффективности и доступности правосудия в России // Государство и право, 2004. — № 2. — С. 14.
1 См.: Рябцев В.П., Капитонова Ю.В. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах // Законность, 2001, № 10. — С. 11.
2 См.: Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. С. 155.
3 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994. — С. 59.
4 Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. — М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, изд. «Щит-М», 2002. — С. 797.
5 Зинуров Р.Н. Координационная деятельность российской прокуратуры: тенденции и закономерности. Уфа, 2002. С. 215.
6 См.: Настольная книга прокурора. С. 795 — 797.
7 См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры. С. 96 — 97.
8 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994. — С. 28.
9 Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
10 Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). — М., 1994. — С. 36.
11 См. с изм., внесенными приказом Генпрокуратуры РФ от 31.05.2011 № 153.
12 См.: «Законность». № 1. 2010.
13 См. об этом: приказ Генпрокуратуры РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако-
