CC BY
367
УДК 343.16
С. Н. Лодыгин, Т. Е. Ложкина
Прокуратура Российской Федерации: вопросы взаимодействия с органами, осуществляющими предварительное расследование
В настоящее время в России идет процесс формирования нового понимания места и роли Прокуратуры РФ и Следственного Комитета РФ в уголовном судопроизводстве. В статье проводится обзор основных изменений взаимоотношений прокуратуры со следственными органами и учреждениями, произошедшими в рамках Концепции судебной реформы в России. Анализируются правовые механизмы взаимодействия Прокуратуры РФ и Следственного Комитета РФ в России. Отмечается, что в результате проведенных реформ сложилась новая система «сдержек и противовесов», изменились основные функции и процессуальные полномочия прокуратуры и следственных органов в уголовном судопроизводстве. В завершение определяется процессуальная роль прокурора и следователя в обеспечении законности и повышении качества следственной деятельности.
Currently, Russia is in the process of forming a new understanding of the place and role of the Prosecutor's office and the Investigative Committee of the Russian Federation in criminal proceedings. The article gives a review of major changes in the relations of the Prosecutor's office with the investigative bodies and institutions that have occurred within the Concept of judicial reform in Russia. Analyzes the legal mechanisms of interaction Prosecutor's office and the Investigative Committee of the Russian Federation in Russia. It is noted that in the result of the reforms has developed a new system of "checks and balances", changed the basic functions and procedural powers of the Prosecutor's office and the investigating authorities in criminal proceedings. The article ends determined by the procedural role of the Prosecutor and investigator in the rule of law and improving the quality of investigative activity.
Ключевые слова: концепция судебной реформы, Прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, правоохранительные органы, полномочия прокуратуры, полномочия следственных органов, надзорная функция прокуратуры, уголовное судопроизводство, процессуальный контроль, коррупционные проявления.
Keywords: concept of judicial reform, the Prosecutor's office of the Russian Federation, the Investigative Committee of the Russian Federation, the law enforcement bodies, the powers of the Prosecutor's office, the powers of the investigating authorities, the supervision function of the Prosecutor's office, the criminal proceedings, the procedural control corruption.
Российское уголовное судопроизводство традиционно имеет публичный характер, обусловленный приоритетом защиты государственных интересов. Несмотря на то что субъектный состав должностных лиц, наделенных публичными полномочиями в российском уголовном судопроизводстве, длительное время являлся традиционным, содержание процессуального статуса некоторых участников и их процессуальная роль, в том числе прокурора и следователя, подвергаются постоянным изменениям.
С 7 сентября 2007 г. принципиально изменилась система российских правоохранительных органов. В рамках данной реформы было создано новое самостоятельное ведомство - Следственный комитет при Прокуратуре РФ, а с 15 января 2011 г. он окончательно выделился из Прокуратуры РФ как Следственный комитет РФ. В результате проведенных реформ кардинально изменились полномочия прокуратуры в отношении предварительного следствия. Сложилась новая система сдержек и противовесов, при которой Следственный комитет РФ сосредоточился на расследовании уголовных дел, а прокуратура оставила за собой надзорные функции.
Актуальность затронутой темы не вызывает сомнений, и это подтверждают многочисленные работы, посвященные взаимоотношениям прокуратуры со следствием, появившиеся в последние годы. Необходимость проведения данной реформы назревала уже давно.
© Лодыгин С. Н., Ложкина Т. Е., 2014
Еще в Концепции судебной реформы 1991 г. отмечалось, что «соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним же противоречит системному подходу, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства» [1]. Данная позиция нашла сторонников в лице многих российских ученых и практических работников.
Так, Ю. С. Дибиров отмечает, что, объединяя три совершенно разные функции: ведение следственных действий, поддержку обвинения в суде и надзор за соблюдением законности, в том числе и в ходе следствия, - прокуратура с любой точки зрения была аномальной структурой. Одно и то же ведомство не может вести одновременно и следствие, и надзор за ним [2]. По мнению А. Паничевой, А. Похмелкина, Ю. Костанова, то обстоятельство, что следователи прокуратуры работали под непосредственным руководством прокурора, негативно сказывалось на качестве прокурорского надзора. Надзирая фактически за самим собой, прокурор, естественно, некритически относился к работе следователя, не всегда вовремя, а главное правильно реагировал на ошибки следователей и допускаемые ими нарушения закона [3]. Многие авторы сходились на том, чтобы создать единый самостоятельный следственный аппарат. Таким образом, появление Следственного комитета РФ большинство ученых рассматривают как первый шаг по реализации положений этой Концепции. Прежде всего, хотелось бы сделать обзор основных изменений, произошедших в результате реформы.
Во-первых, появился новый следственный орган, осуществляющий полномочия в сфере уголовного судопроизводства. В соответствии с Положением о Следственном комитете РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38, Следственный комитет составляет единую федеральную централизованную систему следственных органов и учреждений, действует на основе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и председателю Следственного комитета Российской Федерации. Следователи Следственного комитета призваны осуществлять оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью. Руководство деятельностью Следственного комитета РФ осуществляет Президент РФ, который назначает на должность и освобождает от должности председателя Следственного комитета РФ [4].
Во-вторых, существенно изменились полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве. В первую очередь это коснулось предварительного следствия, полномочия прокурора здесь существенно урезаны. Так, прокурор не вправе возбуждать уголовное дело, а также давать согласие на возбуждение уголовного дела, участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия, отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, продлевать срок предварительного следствия, приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу и др. Большую часть прежних полномочий прокурора отныне осуществляет руководитель следственного органа.
В «утешение» прокурору оставлены в полном объеме надзорные полномочия при расследовании уголовных дел, которое осуществляется в форме дознания, и где он - процессуальный руководитель органов дознания [5]. Тем не менее следует признать, что у прокурора все же сохранились некоторые возможности повлиять на предварительное следствие. Так, в соответствии с п. 14, 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе утверждать обвинительное заключение по уголовному делу, возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков.
Кроме того, если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Также прокурор может отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, если признает отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным (ч. 6 ст. 148 УПК РФ). И если
сохранение за прокурором права утверждать итоговое решение, на наш взгляд, еще можно как-то обосновать (так как прокурору придется поддерживать в суде обвинение, а значит его позиция должна соответствовать обвинительному заключению), то остальные полномочия никак не вписываются в концепцию проводимой реформы, поскольку являются эффективными методами воздействия на ход следствия.
Так, весной 2011 г. в Московской области разгорелся крупный коррупционный скандал, связанный с «крышеванием» прокурорами подпольных казино. Главное следственное управление Следственного комитета России возбудило в отношении четырех прокуроров уголовное дело, которое вскоре отменил первый заместитель Генерального прокурора РФ В. Малиновский, назвав его «незаконным и необоснованным, поскольку оно вынесено на основании недостаточно проверенных данных». Следственный комитет РФ обжаловал решение В. Малиновского у его непосредственного начальника - Генерального прокурора Ю. Чайки, который, однако, поддержал своего заместителя. В связи с отменой прокуратурой постановления о возбуждении уголовного дела в отношении чиновников, в Следственном комитете России заявили, что этот случай не единичный. Подмосковная прокуратура регулярно отменяет постановления следователей о возбуждении уголовных дел по коррупционным преступлениям [6]. Таким образом, на сегодняшний день говорить о полной самостоятельности следователя и невмешательстве в его деятельность прокуратуры не представляется возможным. Кроме того, на наш взгляд, не в полной мере реализована и такая цель реформы, как полное исключение коррупционных проявлений в правоохранительной системе.
Результаты проведенной реформы вызвали неоднозначную реакцию среди ученых и практиков. Например, Д. А. Арутюнян считает, что разведение функций государственного обвинения по уголовным делам и процессуального руководства предварительным следствием, отказ от неограниченного прокурорского надзора являются безусловно положительным сдвигом [7]. О. Л. Васильев, также полагающий, что прокурор лишился своих надзорных полномочий, в качестве доказательства своей позиции указывает на цели, которые ставит перед собой прокурор, реализуя свои полномочия. Он пишет: «Прокурор, отменяя постановление следователя о прекращении уголовного преследования, может руководствоваться только преследовательской мотивацией, а может, видя явное нарушение закона со стороны следователя, - исключительно требованием закона» [8].
В настоящее время надзорная функция прокуратуры в отношении предварительного следствия действительно стала соответствовать своему названию, а прокурор лишился не надзорных полномочий, а контрольных. Так, важнейшие отличительные признаки контроля и надзора - это возможность вмешательства в оперативно-хозяйственную и организационную деятельность поднадзорных объектов и применение мер воздействия органами контроля и надзора. Органы надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную и организационную деятельность поднадзорных объектов, в то время как контрольные органы своими предписаниями зачастую влияют на деятельность подконтрольных объектов. Кроме того, контрольные функции включают в себя не только надзор за соблюдением законодательства и постановку вопроса об устранении нарушений, но и устранение их самостоятельно в пределах предоставленной компетенции, а также в необходимых случаях привлечение виновных к ответственности и наложение санкции. Что же касается надзорных органов, то они таким правом не обладают [9]. Например, в ранее действующем законодательстве прокурор мог отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, теперь же согласно ч. 6 ст. 37 УПК РФ прокурор может лишь обратиться к руководителю следственного органа с требованием об отмене такого постановления. Руководитель, в свою очередь, может согласиться с доводами прокурора и отменить незаконное постановление, а может вынести мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора.
С отстранением прокуратуры от производства расследования тоже не все так гладко. Например, В. Ф. Статкус полагает, что органы прокуратуры должны быть освобождены от производства расследования, за исключением дел о нарушениях конституционных прав граждан, допущенных при расследовании уголовных дел следователями всех ведомств, о преступлениях лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам (гл. 52 УПК РФ), а также о воинских преступлениях [10]. По мнению автора, этим должны заниматься следственные (название условное) прокуроры. Можно не согласиться с автором по поводу этого утверждения.
Во-первых, в случае сохранения за прокуратурой следствия необходимо учредить указанную должность, но это может привести к неразберихе в процессуальных функциях и перекосам в сложившейся системе сдержек и противовесов.
Во-вторых, сразу возникает вопрос: кто будет надзирать за этими следственными прокурорами? В. Ф. Статкус ответа на этот вопрос не дает. Если же это будут органы прокуратуры, то очевидно, что рано или поздно мы столкнемся с теми же проблемами, которые и породили необходимость в настоящей реформе. Наконец, неясным для нас является критерий, которым руководствовался автор, решая, какие дела должна расследовать прокуратура. Если бы речь шла только о преступлениях, совершенных сотрудниками правоохранительных органов, объективность следователей Следственного комитета действительно могла быть поставлена под сомнение. Что же касается остальных категорий дел, на наш взгляд, нет никаких достаточных оснований для их передачи в производство органам прокуратуры. Ю. С. Дибиров считает, что правильнее было бы оставить прокуратуре следствие, отобрав надзор, так как прокурор на суде фактически отвечает за результаты работы Следственного комитета [11]. Однако не стоит забывать о том, что прокурор утверждает обвинительное заключение, тем самым соглашаясь с результатами следствия. Значит, поддерживая обвинение в суде, прокурор отвечает и за свою работу тоже. Кроме того, лишить прокуратуру надзора за следствием крайне затруднительно. Ведь это полномочие традиционно именно для прокуратуры, и на сегодняшний день ни один орган не способен возложить его на себя.
Не меньшее количество споров вызвало и появление новой фигуры в УПК РФ - руководителя следственного органа. В уже упоминавшейся нами Концепции судебной реформы говорилось о том, что «центральной фигурой Следственного комитета должен быть следователь. Существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования». Говорилось также о недопустимости подчинения следователя административным начальникам, иерархической организации процессуальных связей, когда команды издаются «сверху -вниз» и т. д. Однако, проанализировав полномочия руководителя следственного органа, можно сделать вывод о том, что они практически не ограничены.
Как уже отмечалось выше, именно руководитель следственного органа отныне осуществляет те полномочия, которые раньше принадлежали прокурору и которых он лишился. В связи с этим многие задались вопросом: а в чем же самостоятельность следователя? Да, он не зависим от прокурора, но при этом полностью подчинен руководителю следственного органа. Учеными и практиками такое решение законодателя расценивается скорее как минус.
Замена прокурорского надзора контролем со стороны руководителя следственного органа ни к чему хорошему привести не может. Не спасает положения ни возможность обжаловать действия и решения следователя в суде, ни право прокурора обратиться к руководителю следственного органа с требованием устранить нарушения закона. Контроль руководителя следственного органа не может заменить прокурорского надзора по тем же причинам, по которым был неэффективен надзор за следователями прокуратуры. Причем связка «руководитель следственного органа - следователь» более тесная, чем связка «прокурор - следователь», считают А. Паничева, А. Похмелкин, Ю. Костанов. С ними согласна и Т. Ю. Ничипо-ренко: «Фактически следователь не получил большей самостоятельности - прокурора заменил руководитель следственного органа, наделенный большими властными полномочиями». При этом, как отмечает О. Л. Васильев, следователи в настоящее время еще более зависимы от своего начальника, чем ранее. Так, если в предыдущей редакции ст. 38 УПК РФ следователь мог обжаловать указание прокурора вышестоящему прокурору без чьего-либо согласия, то теперь обжалование решений прокурора следователь может осуществить лишь с согласия своего руководителя, и если руководитель своего согласия не дает, следователь вынужден продолжать работать и делать то, что ему укажут.
Так, Н. М. Селезнева дисбаланс процессуальных полномочий прокурора и руководителя следственного органа считает одним из негативных факторов, влияющих на предварительное следствие: «Сложившиеся на практике взаимоотношения между прокурором и следователем, прокурором и руководителем следственного органа отрицательно сказываются на качестве работы, так как прокурор поставлен в унизительное положение и ему остается манипулировать оставшимися полномочиями и устанавливать личный контакт со следователем».
Противоположной точки зрения придерживается Д. А. Арутюнян: «Усиление ведомственного процессуального контроля на данном этапе реформирования уголовного судопроизводства в силу недостатка в квалифицированных следственных работниках призвано способствовать обеспечению законности и повышению качества следственной деятельности».
Следует согласиться, что обе представленные позиции заслуживают внимания. Действительно, оставить следователя абсолютно без какого-либо контроля невозможно. Зачастую на работу в следственные органы приходят молодые, неопытные сотрудники, которые просто нуждаются в наставнике. В данном случае руководитель следственного органа выступает не просто как контролирующая инстанция, но и как учитель, который своими указаниями способен обучить нового следователя. С другой стороны, полномочия руководителя не должны быть столь безграничны. Ряд из них вполне мог бы носить рекомендательный характер (например, руководитель следственного органа дает указания о направлении расследования, но только следователь решает, исполнить их или нет). Таким образом, если по итогам расследования окажется, что следствие было проведено неполно или некачественно, то следователь будет нести ответственность именно за свои решения и действия, а не за решения и действия своего непосредственного начальника.
Таким образом, на сегодняшний день прокуратура более не расследует уголовные дела, а надзор за предварительным следствием соответствует модели классического прокурорского надзора. И несмотря на то что многие ученые полагают, что реформа не дала положительных результатов (вследствие несовершенства законодательства, низкого качества предварительного следствия, кадрового состава и др.), делать столь категоричные выводы, на наш взгляд, преждевременно.
Примечания
1. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1489.
2. Дибиров Ю. С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генеральной прокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 70.
3. Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И. Не оставляйте следователя безнадзорным // Законность. 2008. № 5. С. 8.
4. Указ Президента РФ от 14.01.2011 № 38 (ред. от 21Л 1.2012) «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 4. Ст. 572.
5. Барабаш А. Прокурорский надзор за предварительным следствием: возвращение к основам // Законность. 2011. № 4. С. 6.
6. URL: http://infox.ru/accident/crime/2011/02/18/Zamprokurora_Podmosk.phtml (последнее обращение - 11 октября 2013 г.).
7. Арутюнян Д. А. Актуальные вопросы модернизации предварительного следствия в России // Российский следователь. 2011. № 6. С. 36.
8. Васильев О. Л. Изменения в уголовном процессе (лето 2007 г.): совершенствование предварительного расследования или очередной шаг к ослаблению прокуратуры? // Вестник Московского университета. Сер. 11 «Право». 2008. № 2. С. 26.
9. Уманская В. П. Теоретическое и законодательное соотношение контроля и надзора // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 59-60.
10. Статкус В. Ф. Еще раз о едином следственном комитете в Российской Федерации. Прожекты, мифы и реальность // Вестник криминалистики. 2008. № 3. С. 16.
11. Дибиров Ю. С. Указ. соч. С. 70.
Notes
1. The resolution of the Supreme Council of RSFSR of October 24, 1991 No. 1801 1 "About the Concept of judicial reform in RSFSR"//SND and VS RSFSR Sheets. 1991, No. 45, art. 1489. (in Russ.)
2. Dibirov Yu. S. Problemy konstitucionno pravovyh osnov organizacii i deyatel'nosti General'noj prokura-tury i Sledstvennogo komiteta pri General'noj prokurature RF [Problems constitutionally legal bases of the organization and activity of the Prosecutor General's Office and Committee of inquiry at the Prosecutor General's Office of the Russian Federation]// Konstitucionnoe i municipal'noe pravo - Constitutional and municipal law. 2010, No. 6, p. 70.
3. Panicheva A., Pokhmelkin A., Kostanov Yu. Rumyantsev V., Reshetilova I. Ne ostavlyajte sledovatelya beznadzornym [Don't leave the investigator neglected]// Zakonnost'- Legality. 2008, No. 5, p. 8.
4. The decree of the Russian President of 14.01.2011 No. 38 (an edition from 21L 1.2012) "Questions of activity of Committee of inquiry of the Russian Federation" (together with "The provision on Committee of inquiry of the Russian Federation")//Resolves of Russian Federation. 2011, No. 4, art. 572. (in Russ.)
5. Barabash A. Prokurorskij nadzor za predvaritel'nym sledstviem: vozvrashchenie k osnovam [Attorney supervision of preliminary investigation: return to bases]// Zakonnost'- Legality. 2011, No. 4, p. 6.
6. Available at: http://infox.ru/accident/crime/2011/02/18/Zamprokurora_Podmosk.phtml (the last address - on October 11, 2013). (in Russ.)
7. Arutyunyan D. A. Aktual'nye voprosy modernizacii predvaritel'nogo sledstviya v Rossii [Topical issues of modernization of preliminary investigation in Russia]// Rossijskij sledovatel' - Russian investigator. 2011, No. 6, p. 36.
8. Vasilyev O. L. Izmeneniya v ugolovnom processe (leto 2007 g.): sovershenstvovanie predvaritel'nogo rassledovaniya ili ocherednoj shag k oslableniyu prokuratury? [Changes in criminal trial (summer of 2007): improvement of preliminary investigation or the next step to weakening of prosecutor's office?] // Vestnik Mosk-ovskogo universiteta. Ser. 11 «Pravo». - Herald of the Moscow university. Ser. 11 "Right". 2008, No. 2, p. 26.
9. Umanskaya V. P. Teoreticheskoe i zakonodatel'noe sootnoshenie kontrolya i nadzora [Theoretical and legislative ratio of control and supervision]// Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process. 2005, No. 4, p. 59-60.
10. Statkus V. F. Eshche raz o edinom sledstvennom komitete v Rossijskoj Federacii. Prozhekty, mify i real'nost' [Once again about uniform committee of inquiry in the Russian Federation. Projects, myths and reality]// Vestnik kriminalistiki - Criminalistics Herald. 2008, No. 3, p. 16.
11. Dibirov Yu. S. Spec. work. P. 70.
УДК 342.6
О. А. Коротаева
Административные регламенты в реализации контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти
В статье анализируются проблемы регламентации административно-процедурной деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Автор отмечает, что в современном российском административном праве появился новый правовой институт - «регламентное» право - и подробно исследует понятие административного регламента и административные процедуры, рассматривает соотношение данных категорий.
Кроме того, рассматриваются общие закономерности и отличительные особенности административного регламента органа исполнительной власти, выделены основные признаки и задачи административного регламента государственных органов исполнительной власти, проанализирована его структура.
Несомненным достоинством статьи является анализ проблем, связанных с применением административных регламентов государственных органов исполнительной власти, и их классификация.
Кроме того, были предложены некоторые варианты решения проблем, связанных с применением административных регламентов государственных органов исполнительной власти.
In article are analysed problems to regulation administrative-procedural activity state organ executive authorities and their executives. The Author notes that in modern new legal institute appeared in modern russian administrative right and in detail researches the notion of the administrative regulations and administrative procedures, is considered correlation data category.
Besides, are considered general regularities and discriminating particularities of the administrative regulations of the organ executive authorities, are chosen main signs and problems of the administrative regulations state organ executive authorities, is analysed its structure by Undoubted dignity of the author of the article is an analysis of the problems, in accordance with using administrative regulations state organ executive authorities and is organized their categorization.
Besides, were offered some variants of the decision of the problems, in accordance with using administrative regulations state organ executive authorities.
© Коротаева О. А., 2014 86
