CC BY
289
* ИЗ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН *
Основы федерализма при современной монархической форме правления
И. Р. Кушхов
Существует представление, что монархия и федерация друг с другом плохо уживаются. Имеющиеся сегодня примеры монархических федераций (в Австралии, Бельгии, Канаде, Малайзии, ОАЭ и Папуа— Новой Гвинее) доказывают, что это не так. Монархическая федерация — реальное, но довольно сложное явление.
Теоретически термин «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего организационной, стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей. В своей основе это понятие отражает не столько динамику, процессы, сколько статику, в том числе сложившуюся систему отношений1 .
Современный федерализм выполняет две важнейшие функции: децентрализует власть посредством ее разделения по вертикали и интегрирует территориальные сообщества. Выполняя эти функции, федерализм предоставляет социально-культурную и политическую автономию территориальным частям государства.
Вообще федерализм в той или иной мере может в перспективе оказаться одной из оптимальных форм сочетания тенденций интегра-
Кушхов Идар Русланович — юрист ОАО «Еврокоммерц» (г. Нальчик).
1 См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2000. С. 13.
ции и децентрализации в современном мире, упрочнения целостности мира при сохранении суверенности наций. Д. Элейзер, несомненно, прав, констатируя, что концепция федерализма, обосновывающая образец должного политического порядка, по своей нормативной силе близка теории естественного права2.
Для правильного понимания сущности федерализма и принципов федеративного государства необходимо также рассматривать вопрос о соотношении и взаимосвязи федерализма и политической демо-кратии3. Именно процессы либерализации и демократизации в монархиях способствовали как появлению новых концепций федерализма, так и становлению новых федеративных государств. Поэтому нельзя не согла- < ситься с И. Духачеком, который, подчеркивая неразрывную связь демократии и федерализма, отмечал, что федерализм — это «территориальное выражение внутреннего кредо демократии»4.
Современное применение систем- ■ ного подхода переключило акценты на систему связей и отношений.
2 См.: Elazar D. J. Exploring Federalism.; Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1987. P. 2—3.
3 См.: Мелкумов А. А. Федеративные принципы государственного устройства: концептуальный аспект// Общественные науки и современность. 2001. № 4. С. 64.
4 Duchacek I. The Territorial Dimension of
Politics. Within among and Across Nations.
Boulder, 1986. P. 96.
Согласно этому подходу «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов»5.
На наш взгляд, исключая признаки, которые не относятся к монархии, можно было бы в самом общем виде охарактеризовать современное федеративное монархическое государство как союзную государственно-территориальную организацию, состоящую из государств или государственных образований, опирающуюся на принцип согласия, основанную одновременно на целостности государственной власти и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами при верховенстве федерации.
Исторически монархические федерации возникали двумя способами: договорным и конституционным.
При договорном способе самостоятельные монархические государства объединялись в федерацию, заключив между собой договор об объединении. Так, ОАЭ были образованы в 1971 г. путем соглашения между семью эмиратами, на территории которых существовал родо-племенной строй, где глава общины получал свою должность по наследству и обладал неограниченными полномочиями6.
Конституционные федерации при монархической форме правления создавались на основе конституции или иного конституционного документа, в котором центральная власть признает федеративное устройство и автономию отдельных территорий. Так, Конституция Бельгии 1831 г. закрепляла унитарную форму государственного устройства7. Между
5 Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейвена. М., 1999. С. 10.
6 См.: Егорин А. 3., Исаев В. А. Объединенные Арабские Эмираты. М., 1997. С. 10—17.
7 См.: Конституция Королевства Бельгия 1831 года. Ст. 1 // Конституции буржуазных стран. Т. 1—2. Т. 1 / Под ред. Ю. В. Ключникова. М. —Л.: Соц.-экон. изд-во, 1935. С. 100.
тем в дальнейшем конституционном развитии этой страны возникли проблемы, обусловленные тем, что население этой страны неоднород-но8. Радикальная реформа государственной системы Бельгии вызывает на данном этапе неоднозначные оценки в бельгийском обществе.
Федеративное устройство монархий в наибольшей степени отвечает обеспечению мирного, соревновательного сосуществования государственных образований, усилению объективных преимуществ и ослаблению негативных сторон в функционировании монархий. Через систему сдержек и противовесов, а также широкое участие общественности в политическом процессе такое устройство позволяет исключить принятие крайних решений, поощрять многообразие в общественном развитии и противодействовать единообразию9.
Монархические федерации построены на чисто территориальном или этнотерриториальном принципе. Как правило, монархические федерации создавались не для решения национального вопроса, а с целью децентрализации государственного руководства монархией.
В зарубежной науке распространено деление федераций на образования по ассоциации, т. е. в результате образования союза (Кана- ■ да, Малайзия, ОАЭ), и на образо-' вания по диссоциации, т. е. по разделению, когда унитарное государство преобразуется в федеративное (Бельгия, Австралия)10.
Положение федерации и ее субъектов в каждом отдельном случае имеет свои особенности. Анализ та-
8 См.: Савицкий П. И. Становление бельгийской федерации // Правоведение. 1995. № 4—5. С. 56.
9 См.: Самохвалов А. Ф. Становление федерализма в Америке, в Европе и в России // Федерализм. 2001. № 4. С. 194.
10 См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2005. С. 816.
ких особенностей дал основание выделить различные концепции федерализма. Следует отметить, что идеи кооперативного федерализма получили развитие во всех современных монархических федерациях. В Австралии, например, Союз и штаты принимают на основе согласованных позиций законодательные акты, наделяющие каждую из сторон соглашения соответствующими правами по совершению тех или иных действий11 .
Таким образом, при современной монархической форме правления федеративное государственное устройство базируется на основе принципов кооперации, интеграции и субсидиарности. Федерация возникает на основе союза государств и иных образований, а управляется путем делегирования федеральной власти тех политических, экономических и других функций, которые не могут эффективно выполняться субъектами федерации.
Конституция играет одну из ведущих ролей в закреплении основ федерации. Учреждение федеративного государства, регулирование основных аспектов федеративных отношений, разграничение компетенции — все это можно найти в конституциях практически всех федераций. Таким образом, проблема совершенствования федеративного законодательства в сфере федеративных отношений предстает как крупномасштабная общегосударственная задача12.
Провозглашение федеративного характера государства является одной из первостепенных задач любой учредительной власти, поэтому нормы, посвященные этому вопросу, находятся, за редким исключением, в первых статьях консти-
11 См.: Вайлъ И. М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. М., 1970. С. 75—80.
12 См.: Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал россий-
ского права. 2002. № 7. С. 48.
туций монархических федераций. Одной из последних (в 1993 г.) к федеративному государственному устройству пришла Бельгия.
Сами названия федераций часто включают в себя прямое признание союзного характера государства. Наличие терминов «федеративный» — «союзный», «соединенный» в конституционном тексте ставит провозглашение федерации в один ряд с другими общепризнанными ценностями, находящими свое отражение в основных законах, такими как демократия, правовой и социальный характер государства, соблюдение прав человека, муниципальная автономия.
В монархической федерации общество рассматривается как интегрированное социальное образование с целостной системой политического управления, где федеральные и региональные органы власти составляют части единого правительственного механизма, что снимает вопрос о праве федерального правительства определять цели национального развития, приоритеты экономики и социальной политики — оно принимается как данность. Регионы, включенные в единую систему власти, участвуют в осуществлении общенациональной политики, беря на себя функции, которые наиболее эффективно способен выполнять субнацио-
<-> 13
нальный уровень управления13.
Эволюция монархических федераций происходит в направлении усиления федеративного монархического государства в ущерб интересам его субъектов. Основной причиной такой эволюции являются экономические факторы, непрерывный процесс интеграции национального хозяйства. Федерация обладает несравненно большими возможностями для организации экономического пространства, как
13 См.: Каменская Г. В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998.
С. 25.
и возможностями в привлечении ресурсов; распределяя средства, федерация увеличивает свое влияние. Другими словами, в рамках федеративного монархического государства существуют возможности для разрешения экономических и социальных проблем в современных условиях. Некоторую роль в усилении централизации играют и политические партии, которые организуются главным образом на федеральном уровне и своей деятельностью способствуют объединению страны в единую организа-цию14.
В то же время имеет место и другая тенденция — стремление к сепаратизму, отделению. Характерным примером в этом отношении может служить Канада, в которой провинция Квебек с франкоговоря-щим населением дважды предпринимала попытки цивилизованного «развода» с остальной Канадой15.
Субъекты монархических федераций могут иметь форму правления, отличную от федерации. Так, в ОАЭ — все они монархии, а из 13 субъектов Малайзии 9 — монархии. Субъекты же федерации Канады, Австралии, Бельгии и Папуа—Новой Гвинеи — республики.
Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из конституций, а попытки сецес-сии подавляются политико-правовыми средствами либо силой оружия. Например, было отказано в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г. В этой стране попытка сецессии была остановлена путем принятия судебного решения16 . Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В 1965 г. из состава Малайзии вышел штат
14 См.: Chantebout B. Droit constitutionnel. 20-é éd. P., 2003. P. 67.
15 См.: Тимашова T. H. Канадский федерализм: эволюция и особенности институционной структуры. М., 2001. С. 157.
16 См.: Вайль И. М. Указ. соч. С. 68—69.
Сингапур17. Но в этом случае сецес-сия была произведена в экономически слаборазвитой стране.
В целях обеспечения стабильности федерации субъектный состав, как правило, напрямую закрепляется основным законом. Однако такая традиция соблюдается не всегда. В ряде конституций субъектный состав указан не полностью, а по состоянию на момент принятия конституции. Таков Конституционный Акт Канады 1867 г.18
Конституционная традиция допускает различное наименование субъектов федерации, но, как правило, не предусматривает дифференциацию их статуса, а следовательно, и наименований в рамках одной федерации. Исключением здесь является только особый статус столичных мегаполисов. В вопросе о количестве субъектов федерации нет и не может быть единства.
Общие принципы организации государственной власти в субъектах федерации в той или иной форме закреплены конституциями практически всех федераций. Однако пределы федерального регулирования данной сферы общественных отношений весьма разнятся: от «поверхностных» до относительно «детализированных».
Структура палат законодательных органов субъектов федерации обычно соответствует структуре палат федерального парламента, хотя могут быть некоторые особенности, касающиеся численности постоянных комитетов, порядка их формирования и назначения руководителей комитетов, а также порядка формирования самих законодательных органов. Так, отметим,
17 См.: Герасимов А. С. Федерация Малайзия (Государственный строй). Киев, 1969. С. 75.
18 См.: Акт о Британской Северной Америке, 1867. Ст. 5 // Конституции государств Американского континента. Т. 1—2. Т. 2 / Под ред. Г. С. Гурвича. М., 1959. С. 14.
что нижняя палата Парламента Канады избирается по одномандатным избирательным округам, тогда как в Британской Колумбии из 69 депутатов Законодательного собрания 35 избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 17 — по двухмандатным избирательным округам, 32 депутата Законодательного собрания провинции Остров Принца Эдуарда — по 16 двухмандатным избирательным округам. Председатели палат парламентов субъектов федерации, как правило, избираются на весь срок полномочий легислатуры. Председатели комитетов обладают меньшими полномочиями, чем их коллеги в федеральном парламенте19.
Судебная система субъектов федерации строится в соответствии с конституционным принципом разделения властей. Судебные органы независимы и подчиняются только закону. Как правило, каждый субъект имеет свою собственную судебную систему20 . Так, судебная система Объединенных Арабских Эмиратов основана на традиционной системе. Высший союзный суд стоит на вершине судебной власти. Согласно ст. 101 Конституции суд является независимым конституционным органом, задача которого заключается в регулировании отношений между центральным правительством и органами власти на местах. Решения суда являются окончательными для исполнения. Судьи являются независимыми и несменяемыми. В субъектах федерации (эмиратах) существует судебная система, построенная по традиционной системе, основанной на шариате21.
Субъекты федерации не обладают верховенством на своей терри-
тории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них субъекты не вправе препятствовать его применению. Статья 75 Конституции Малайзии жестко определяет, что «если какой-либо закон Государства противоречит федеральному закону, то преимущественную силу имеет федеральный закон, а закон Государства в той части, в которой он противоречит федеральному закону, являет-
22
ся недействительным»22.
Лишены субъекты монархической федерации и права выступать в международном общении. Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений. Согласно конституционному праву Канады международные договоры заключаются от имени федерации. Вопросы участия провинций во внешних связях решаются не столько юридически, сколько политически. Такой подход наряду с позитивными моментами порождает и конфликтные ситуации. Так, после ряда подобных соглашений Квебека правительство Канады заявило, что только оно, согласно федеральной конституции, § должно поддерживать отношения с ^ суверенным государством23. ~
Следует сказать, что междуна- * родная активность субъектов феде- « рации имеет свои особенности в ^ различных конституционных моде- ° лях: от практического запрета до« полной свободы международных свя- й зей. Международные контакты нуж- ^ ны субъектам федерации исходя из £ доктрины «открытого общества». Но, £ с другой стороны, вся международ-
19 См.: Осавелюк А. М. Зарубежный федера- 22 См.: Constitutions of the Countries of the лизм: Организация государственной власти в World. Federation of Malaysia / Ed. H. Flanz. субъектах федерации. M., 1996. С. 25—26. N. Y., 1995.
20 См.: Осавелюк А. М. Указ. соч. С. 38. 23 См.: Лукашук И. И. Участие федератив-
21 См.: Хачим Ф. И. Конституционное право ных государств в международных догово-
стран Ближнего Востока (Иран, Египет, рах // Журнал российского права. 2003.
Израиль, ОАЭ, Ирак). M., 2001. С. 123. № 5. С. 77.
ная деятельность субъектов федерации должна проходить под постоянным контролем со стороны федеральных властей. Федеративные монархические государства пошли по пути получения субъектами согласия от федерации на заключение международных пактов.
Анализ конституций федеративных монархий говорит об усложнении федеративной составляющей в конституционном оформлении государственного устройства, что неоднократно отмечалось исследователями по проблеме федерации. На смену слишком общим и пробельным «историческим» моделям приходят более детальные с юридической точки зрения и четко структурированные конституционные модели. Появляются новые правовые институты, новое осмысление проблем федерализма. Наряду с этим различия в понимании сущностных характеристик федерализма в монархических государствах не столь уж значительны и с течением времени имеют тенденцию ко все большему сближению.
Проблема суверенитета до сих пор окончательно не решена ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Соответственно, до сих пор окончательно не прояснен правовой статус субъектов федера-ции24. Конституции таких федеративных государств, как Австралия и Канада, вообще обходят вниманием данный вопрос. Однако правовая система этих стран такова, что в ней господствует представление о суверенитете как о совокупности предметов ведения и полномочий, которую можно разделить между федерацией и ее субъектами. Конституции этих федераций не дают четких определений ста-
24 См.: Грачев Н. И. Тенденции развития современного федерализма и государственный суверенитет// Ученые записки Волгоградского института. Волгоград, 2000. № 4. С. 120.
туса субъектов федерации. Между тем вопрос о суверенитете субъектов федерации был решен постановлениями федеральных верховных судов, по которым признавалось, что субъекты федераций не суверенны.
Вопрос о принадлежности суверенитета, как правило, дипломатично обходится законодателем, что вполне понятно, — желание провозгласить «полный» суверенитет федерации наталкивается на жесткую позицию субъектов федерации и необходимость юридического закрепления гарантий их «суверенных» прав. Указание на данную разновидность прав, а также на некую «автономность» федерации и ее субъектов не вносит ясность в проблему осуществления суверенитета. Однако конституциями Малайзии и ОАЭ за субъектами федераций формально признан суверенитет. Согласно ст. 2 и 3 Конституции ОАЭ «Союз осуществляет суверенитет по вопросам, указанным в Конституции, на всей территории и в территориальных водах», а «эмираты-члены осуществляют суверенитет на их собственной территории и в территориальных водах по вопросам, которые не входят в юрисдикцию Союза, как это указано в Конституции»25., В Конституции Малайзии используется такая конструкция: субъекты федерации провозглашаются государствами, штатами26. Так определяется статус субъектов федерации, однако неясным становится статус самого союзного монархического государства.
Суверенитет — это верховная власть. Очевидно, что в силу своей превосходной степени она не может
25 См.: Constitutions of the Countries of the World. United Arab Emirates / Ed. A. P. Blaustein. N. Y., 1998.
26 См.: Constitutions of the Countries of the
World. Federation of Malaysia / Ed. H. Flanz. N. Y., 1995.
входить в сферу действия другой, еще более суверенной власти. Но так как в федеративном монархическом государстве суверенитет имеет особую природу, состоящую в его осуществлении только при участии органов власти субъектов федерации, именно сотрудничество органов публичной власти разных уровней, а не «перетягивание каната» может обеспечить реализацию должной модели суверенитета. В заключение отметим, что субъекты федераций при монархической форме правления не суверенны.
Территория — это обязательный атрибут любого государства, но особенно часто территориальные проблемы возникают в государстве федеративном, сложная структура которого порождает многочисленные территориальные споры27 . Поэтому процессы изменения статуса и границ субъектов федерации в конституциях монархических федеральных государств, как правило, предельно формализованы. Любые модификации статуса и границ членов союзного монархического государства не отдаются на откуп отдельным субъектам правоотношений, будь то члены федерации или федеральный центр, а осуществляются при участии и федеральных властей, и властей субъектов федерации, а иногда и всего населения монархии.
Говоря о территориальной целостности федеративного монархического государства, обычно имеют в виду незыблемость его границ и целостности общества, живущего на его территории. В частности, в законодательстве федеративных монархических государств закреплено, что их территория образуется из территорий субъектов федерации. Так, в Конституции Австралии 1900 г. перечисляются все элементы, составляющие территорию
27 См.: Бабурин С. Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997. С. 7.
государства28 . Сам факт конституционного определения территории государства — существенная гарантия его территориальной целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой конституции.
Другая важная гарантия заключается в том, что конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты целостности государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, исключительно в руках федеральных властей.
Существенное значение для сохранения территориальной целостности федеративного монархического государства имеют также конституционные предписания, относящие внешнеполитическую деятельность и таможенное дело исключительно к предметам ведения федерации. Помимо того, что в конституциях определенные вопросы отнесены к исключительному ведению федерации, они содержат специальные предписания, которые запрещают субъектам федерации какую-либо деятельность, относящуюся к этим вопросам. Подобный вид конституционных запретов представляет собой, несомненно, существенную гарантию сохранения территориальной целостности федеративного государства.
Так же, на наш взгляд, важный' фактор целостности монархической федерации заключается в существовании верховной власти, которая сдерживает и сплачивает исторически соединенные части под началом монарха.
Что же касается конституционных гарантий целостности общества, живущего на территории монархического федеративного государства, то это прежде всего те из
28 См.: Акт о Конституции Австралийского Союза, 1900. Ст. 3 // Конституции государств Юго-Восточной Азии и Тихого океана / Пер. под ред. 3. И. Луковниковой. М.,
1968. С. 16.
них, которые обеспечивают юридическое равенство подданных данного монархического государства. В этом отношении конституции устанавливают в качестве гарантий, во-первых, единое подданство для всего населения, проживающего на территории монархии, во-вторых, равенство всех подданных перед законом и, в-третьих, определяют в качестве официального языка один из языков или несколько языков, которыми пользуется для общения население, живущее на территории монархической федерации.
Таким образом, территориальная целостность монархической федерации находится в прямой зависимости также и от того, какие вопросы отнесены к предметам ведения федерации, и от способа конституционного разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Необходимо отметить, что от того, как разграничены предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федеративное государственное устройство в жизни народа данной монархии, будет ли оно служить экономическим, политическим, социальным, национальным, культурным потребностям общественного развития или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни.
Общий анализ законодательства современных федераций позволяет сделать вывод, что способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами три. В качестве критериев типоло-гизации взяты: субъекты принадлежности полномочий, наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ нормативного закрепления полномочий29.
29 См.: Чиркин В. Е. Пределы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 4. С. 65—68.
Так, многочленный способ — практика разграничения предметов ведения и полномочий путем установления исключительной компетенции федерации имеет место в ОАЭ. Наиболее лаконично сущность данного способа разграничения отражена в Конституции Объединенных Арабских Эмиратов: «Эмираты осуществляют все полномочия, не переданные Союзу Конституцией» (ст. 116)30.
Двухчленный способ, осуществляемый путем установления компетенции федерации и субъектов федерации, практикуется в Канаде.
Трехчленный способ, предусматривающий разграничение предметов ведения и полномочий путем установления компетенций федерации, субъектов федераций и совместной компетенции, практикуется в Малайзии и Папуа—Новой Гвинее.
Между тем следует заметить, что определенной спецификой отличается бельгийская модель разграничения предметов ведения и полномочий: «Полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица — сообще- ; ствами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждый из них в делах, относящих- ' ся к их компетенции в соответствии со ст. 59-бис, а в том, что касается других вопросов — регионом Брюс-сель-столица»31. Здесь имеют место-специфические субъекты принадлежности некоего подобия совместной компетенции (французское и фламандское сообщества, а также. общая Комиссия сообществ).
30 См.: Constitution of the Countries of the World. United Arab Emirates / Ed. A. P. Blaustein. N. Y., 1998.
31 Савицкий П. И. Система высших органов государства и органов субъектов федерации в Бельгии // Правоведение. 2000. № 4. С. 57—58.
Анализируя конституционные предписания, которые определяют вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, можно с определенностью констатировать, во-первых, что во всех монархических федеративных государствах к исключительному ведению федерации отнесен очень широкий круг вопросов и, во-вторых, что эти вопросы по своему характеру таковы, что их решение должно обеспечить экономическую, политическую, правовую, социально-культурную, экологическую и информационную целостность монархической федерации.
От того же, как решен вопрос о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в монархической федерации и ее субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрократического аппарата.
Неправильное решение одного или другого из названных вопросов, тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса.
Правильное разграничение предметов ведения между монархической федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: экономической, политической, национальной и т. д. — задача очень сложная.
Конституционное закрепление вопросов разграничения компетенции, как правило, носит общий характер на фоне значительной массы аналогичных норм в отраслевом законодательстве, а также устоявшейся практики разграничения в той или иной федерации. Не стоит также забывать и такие специфические формы разграничения компетенции, как договоры и соглашения федерации и ее субъектов, их органов власти, а также акты ор-
ганов конституционного правосу-
дия32 .
При рассмотрении же способов, посредством которых осуществляется разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, можно увидеть, что в монархических федеративных государствах используется право федерального законодательного органа принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, нуждающийся в законодательном регулировании, если данный орган считает это необходимым.
Конституционное право, материальная его составляющая, не может развиваться адекватно современным задачам государственного строительства без совершенствования конституционных процедур, применяемых при разработке, реализации конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных правоотношений к правовому поведению. Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем33 .
Сохранение федерации при монархической форме правления, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, не только будет препятствовать становлению демократических ценностей, но и чревато усилением дезинтеграционных центробежных тенденций, разрушением монархии. Именно сильная центральная го-
32 См.: Иванов В. В. Перспективы внутри-федеральных договоров как источников регулирования федеральных отношений // Правоведение. 2000. № 6. С. 47.
33 См.: Барциц И. Н. Институт федераль-
ного вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21.
сударственная власть сможет гарантировать каждому подданному монархии, в каком бы из регионов он не находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод.
Неслучайно институт федерального вмешательства закреплен конституциями всех федеративных монархических государств. При рассмотрении различных конституционных моделей федеральной интервенции следует, однако, помнить, что в данном вопросе существенную роль играют не столько особенности конституционного или законодательного закрепления этого института, сколько практика и традиции его применения.
Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк. Например, в Папуа—Новой Гвинее используется институт «приостановления собственного управления провинции». В связи с квазимонархической формой правления указанная мера осуществляется не главой государства, а лицом, обладающим реальной властью, — премьер-министром. В случае объявления Кабинетом «приостановления собственного управления провинции» ее законодательное собрание распускается, исполнительный орган провинции смещается. «Приостановление собственного управления провинции» может вводиться на срок не более девяти месяцев, но парламент вправе продлить указанный срок еще на шесть месяцев. Конституция Папуа—Новой Гвинеи предусматривает «приостановление собственного управления провинции» в случае коррупции в органах власти субъекта федерации, развала управления, несоблюдения федеральной конституции34.
Роль и значение федерализма при монархии определяются преж-
34 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 53.
де всего тем, что эта форма политико-территориального устройства в условиях современной монархии позволяет, с одной стороны, обеспечить ее единство и целостность, а с другой — удовлетворить потребности ее внутренних территориальных единиц в создании собственных государств или государственных образований в рамках исторической формы правления. В крупных монархических государствах, таких как Канада и Австралия, федерализм выполняет прежде всего функцию децентрализации государственной власти. Разделение государственной власти по вертикали и предоставление достаточной самостоятельности составным частям монархического государства являются важной предпосылкой практического осуществления демократии, ибо при прочих равных условиях это серьезно приближает органы власти монархии к массам, существенно расширяет возможности их активного участия в этой власти, защиты и реализации прав и свобод личности.
Развитие некоторых современных монархий из унитарных территориальных образований в федерации очень специфично. Как справедливо отмечают специалисты, иссле- § довавшие эти процессы в Бельгии, ^ государственные решения, предло- « женные конституционными рефор- * мами, во многом уникальны. Вмес- « те с тем они могут способствовать ^ обогащению теории и практики фе- ° дерализма35. «
В заключение хотелось бы отме- й
о
тить, что сегодня процессы феде- ^ рализации идут в таких монархи-£ ческих государствах, как Велико- £ британия и Испания, но к чему они приведут, покажет время.
35 См.: Савицкий П. И. Становление бельгийской федерации// Правоведение. 1995. № 4—5. С. 66.
