CC BY
52
УДК 321.01
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ПРИНЦИП ПОСТРОЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: АСПЕКТЫ СРАВНИТЕЛЬНОГО ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
© Н. А. Цыганок
Дальневосточный государственный технический университет им. В. В. Куйбышева Россия, 690950 г. Владивосток, ул. Пушкинская, 10.
Тел.: +7 (4232) 20 50 51.
E-mail: grigorenkonata@mail.ru
В статье рассматривается мировой опыт федеративного устройства современных государств. Проводится сравнительный анализ различных форм государственного устройства и их взаимосвязь с формами политического режима. Также анализируются принципы федерального построения государственной власти в России, основные тенденции в развитии государственного устройства современной России и роль субъекта Федерации. Рассматривается специфика построения отношений «Центр—регион» в условиях системных реформ нашей страны и современных мировых тенденций.
Ключевые слова: федерация, субъект, регион России, государственное устройство, политика, государственная власть.
Вопросы федерального принципа построения государственной власти как нельзя актуальны в современном мире. Развитие демократии и гуманизация общественных отношений привели к изменению сущности и назначению государства. Полиэтническим странам становилось все сложнее не только сохранять целостность территории, но и в условиях быстро меняющих социальных отношений учитывать нужды локальных сообществ. Национальные, религиозные, культурные, экономические, политические и другие особенности делали централизованное управление не только неэффективным, но и зачастую конфликтным. Требовалась такая форма государственного устройства, которая бы укрепляла государственное единство при соблюдении определенного паритета интересов, входивших в состав этносов и некогда государственных образований. Исторически идея федерализма была обоснована в VIII в. как способ децентрализации управления («горизонтальное разделение властей»), т.е. инструмент либерализации государственного строя [1, с. 12]. Однако некоторые ученые полагают, что понятие федерализма как формы государственного устройства не стоит смешивать с понятием демократии как политического режима. Первый в широком смысле устанавливает принципы территориального распределения государственной власти, выстраивает отношения «Центр-регион», а второй - принципы и методы осуществления власти, т. е. выстраивает отношения «государство-личность». Например, вице-президент Центра политической конъюнктуры России В. Иванов доказательно обосновывает, ссылаясь на известного специалиста в области федерализма Э. Гиббсона, что «не существует неразрывной связи между федерализмом и демократией» [2, с. 16]. Он утверждает, что «федерализм - это лишь способ организации территории, а демократия - система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства». Однако можем ли мы полно-
стью полагаться на подобные выводы? Ведь в федеративных государствах процессы политического взаимодействия протекают иначе, чем в унитарных. И это обусловлено принципиальными различиями в области методов управления этих двух форм государственного устройства. В унитарных странах региональная власть, по сути, выступает продолжением власти центральной и обладает лишь теми полномочиями, которые та ей делегировала. Управленческие структуры унитарного типа строятся по принципу вертикального соподчинения, и потому при прочих равных условиях (экономических, социальных, идеологических) они гораздо проще и четче организованы, чем структуры федеративного типа. При этом вследствие своей центра-листской природы унитаризм тяготеет к администрированию и командным методам управления. Для федеративных же государств характерна более сложная, разветвленная система управления. При таком государственном устройстве региональные власти наделены статусом политических субъектов, и их полномочия закреплены в конституционных законах. Федерализм тяготеет к демократическим методам осуществления власти, к использованию переговорного процесса, тщательному учету интересов, открытости. Многие западные теоретики даже полагают, что федерализм - это, прежде всего, механизм согласования постоянно меняющихся интересов, нежели централизованно установленный законом порядок распределения ответственности между центром и регионами. Так, исследователь канадского федерализма сенатор Ю. Форси утверждает: «Канадский федерализм - это, прежде всего, дебаты» [3, с. 24-25]. По этим причинам в основе федерации лежит федеративный договор, а вопросы разграничения предметов ведения могут в некоторых случаях регулироваться двусторонними договорами между Центром и субъектами государства. Однако двусторонние договоры в опыте зарубежных федеративных государств все же исключе-
ние, нежели, правило. В России ранее такая практика применялась достаточно часто. Это было связано с тем, что, несмотря на подписание Федеративного договора 31 марта 1992 г. и после унификации основных положений этого Договора в нормах Конституции Российской Федерации, когда было продекларировано равенство субъектов, практика заключения двусторонних договоров не исчезла, а получила новое, еще более бурное развитие. Задача оказалась значительно сложнее, а унифицированный подход к урегулированию взаимоотношений между субъектами и Центром оказался недостаточным и неэффективным. Фактическое неравноправие субъектов, их экономическая несопоставимость привели к тому, что государство, пренебрегая положениями Конституции о равенстве субъектов Федерации в правах, относилось к нуждам и требованиям каждого субъекта в отдельности. Двусторонние федеративные договоры зачастую являлись способом закрепления существующего неравенства субъектов Федерации, давали импульс расслоению регионов. Они изменяли природу Российской Федерации, превращая ее из конституционной в договорную и разрушая централи-зованность страны. Сегодня мы можем говорить о том, что в России на передний план вышло общефедеральное законодательное регулирование,
а система двусторонних договоров ушла в прошлое. В договорах могут быть определены лишь предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта РФ. Кроме того, не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Федеративная форма государственного устройства продиктована несколькими обстоятельствами: историческими, экономико-политическими, национальными (этническими) и географическими. Общемировая практика государственного строительства говорит о том, что федерации, как правило, присущи большим и мультиэтническим государствам, которые исторически формировались из этносов, не потерявших свою самоидентификацию. Федеративное устройство - это конструкция, обеспечивающая баланс интересов полиэтнического государства. Первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России А. Захаров в своей работе «Федерализм и глобализация» [4] утверждает, что развернувшиеся в мире глобализационные процессы делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо, а нынешняя мировая динамика порождает и поощряет федеративные практики и институты. И хотя в настоящее время из 193 независимых государств мира
только 26 являются федерациями, их значение для современного мирового сообщества неоценимо. Их общая территория охватывает половину всей площади Земли - 51.8%, а население превышает 1.5 млрд человек - 39% мирового населения. 4 из них входят в «большую восьмерку» (США, Канада, Россия, Германия), 6 имеют высокий уровень экономического развития (Канада, Австралия, Австрия, Бельгия, Малайзия, ОАЭ). Федеративные государства имеются на всех континентах и, как правило, занимают лидирующие позиции.
В разных частях земного шара федерализм выполняет различные задачи. В развивающихся, а зачастую и в бывших коммунистических странах его используют, в первую очередь, для решения национального вопроса (страны СНГ, страны Восточной Европы и т.д.), тогда как в постиндустриальном мире основное значение приобретает региональная политика (Австралия, США, Канада, Австрия и др.). Интересен тот факт, что многие страны, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались в конце XX в. (СССР, Югославия, Чехословакия) [5, с. 11]. Это связано с тем, что в федеративном государстве и национальный, и народный суверенитеты выражены гораздо ярче, что при негативном управлении может порождать негативные тенденции национализма. Напомним «парад суверенитетов», прокатившийся по России в 1990-1991 гг., когда почти все субъекты Федерации приняли резолюции о суверенитете. А в 1992 г. о своем выходе из состава Российской Федерации и намерении стать самостоятельным участником международного сообщества заявила Чеченская республика (Ичкерия).
Особенность федераций заключается в распределении властных функций между центром и субъектами. Мультиэтническому федеративному государству трудно централизованно на должном уровне реализовывать многополярность современного мира, поэтому каждый регион федерации должен эффективно решать свои внутренние и внешнеполитические задачи на благо федерации и в рамках общефедерального политического курса. Стремительное укрепление государств, их расслоение в международном сообществе, изменение статуса государства, его функций привели к новому подходу к форме государственного устройства вообще и к федеративному устройству в частности. Федерация сегодня - это один из эффективнейших, на наш взгляд, способов соблюдения баланса интересов различных этнических, политических и других субъектов; это также одна из форм эффективного управления территорией посредством увеличения функций регионов федерации во внутренней и внешней политико-экономической сферах.
В большинстве стран ряд областей принятия решений и особенно непосредственная реализация принятых решений, а также распределение и оказание широкого спектра услуг совершается на субна-
циональном уровне, т. е. на уровне субъекта федерации.
Субъекты федерации играют все более важную роль в национальном политическом процессе. За счет этого федеративные, децентрализованные государства легче адаптируются к новым уровням взаимоотношений, новым вызовам и политикоэкономическим реалиям, по сравнению с государствами унитарными, централизованными. Например, свобода штатов в принятии решений в рамках своих весьма обширных полномочий делает возможности США, с точки зрения интеграции в мировое сообщество в век глобализации, безграничными [6]. В России регионам также предоставляются определенные возможности. Так, в области международной деятельности, согласно ФЗ № 4 от 07.01.99 г. «О координации международной и внешнеэкономической деятельности субъектов РФ», субъектам предоставляется широкий спектр полномочий в области международной деятельности, однако, по мнению некоторых авторов, он не является достаточным для максимально эффективного функционирования регионов. При этом степень и характер участия субъектов федерации в международном сотрудничестве представляют собой один из ключевых критериев развития современного федерализма. Регионы добиваются расширения своих прав и предоставления им больших полномочий в налогообложении и в бюджетной сферах, а также расширения каналов выхода на международную арену и диверсификации форм участия в международной деятельности.
Что касается особенностей развития именно российского федерализма, то исторические условия формирования государственного устройства,
стремление к унитаризму при толерантном отношении к мультиэтничности, формировавшие российскую государственность на протяжении многих веков, до сих пор не дают России полностью раскрыться в качестве федерации. Известный историк права и один из родоначальников политической мысли в России Б. Н. Чичерин еще в 1989 г. писал о том, что федерация - хорошая политическая форма для народов, которые не знали монархической традиции. В самодержавной России, по его мнению, нет условий для Федеративных соглашений, а утверждение федерации привело бы к крушению исторической российской государственности [7, с. 269, 291]. Дальнейшее историко-политическое развитие страны привело к том, что в 1993 г. Россия сделала выбор в пользу федерации, закрепив это в Конституции [8]. В Конституции РФ и других нормативно-правовых актах зафиксировано разделение компетенций между центром и субъектами Федерации, установлены сферы их совместного ведения, определен порядок осуществления своих полномочий и т. д. В основу взаимоотношений между центром и регионами положены правовые механизмы. И несмотря на все это, Россия по-прежнему испытывает
трудности в области развития федерализма. Перед российским обществом и государством в последние годы стоит проблема особой важности - выстраивание более эффективной системы управления и федеративного членения государства. Ряд политологов считают, что в России слишком большое количество субъектов, что существенно затрудняет координацию их деятельности. Для примера, в Бразилии -27, Индии - 32, США - 51 субъект [9, с. 23]. Членение России на субъекты представляется не совсем оптимальным по ряду показателей. Подавляющее большинство российских областей, особенно в европейской части, - небольшие, малоресурсные образования, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий для комплексного развития, хотя в восточной части выделены и довольно крупные. С другой стороны, по численности населения Воронежская, Липецкая и Тамбовская области равны одной хорошо работающей бюджетно-самодостаточной Свердловской [10]. Вместе с тем немногочисленные крупные областные регионы показывают свои явные преимущества перед мелкими: превосходят по численности населения почти до 30 раз, величине валового регионального продукта на душу населения - до 15 раз, благоприятности предпринимательской среды (интегральный индекс) - до 5 раз. Кроме того, с правовой точки зрения, также есть несоответствия. Так, часть 1 статьи 5 Конституции России говорит о том, что республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа есть равноправные субъекты Российской Федерации. Однако часть 2 той же статьи вводит неравенство статусов: республики определяются, хотя и в скобках, как государство, наделяются правом иметь конституции, в то время как все остальные субъекты Российской Федерации имеют уставы. В статусе республик и статусе других субъектов имеются и некоторые другие различия (зафиксированные, например, в части 1 и части 2 статьи 66).
С 2000 г. руководством нашей страны была осуществлена попытка вновь повернуть ситуацию в сторону прогрессивного развития федерализма в России. Президент России начал проводить реформы по централизации государственной власти, смысл которых заключался в формировании качественно новой в мировом опыте модели федеративных отношений, где стержнем государства выступает сильный федеральный центр. С целью укрепления вертикали власти созданы дополнительные федеративные единицы - федеральные округа. Центр доминирует над субъектами и по властным полномочиям, и по финансовым ресурсам. Теперь финансовые ресурсы государства аккумулируются в общегосударственном бюджете (аналогия СССР), при этом доля субъектов не превышает 40%, а более половины субъектов России получают трансферты и другие виды финансовой помощи. По оценкам руководителей регионов, политиков,
ученых, примерно две трети жизненно важных для регионов вопросов сегодня решается федеральным центром или по согласованию с ним [11, с. 20]. Укрепление позиций федерального центра проявилось также в формировании Совета Федерации из представителей органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации, а не глав этих органов. Эта тенденция получила продолжение в отмене выборов высших должностных лиц регионов, переходе к системе получения ими полномочий от региональных органов законодательной власти по представлению Президента Российской Федерации. По мнению д.п.н., проф. МГИМО МИД РФ И. М. Бусыгиной, отмена прямых губернаторских выборов - это шаг назад для федерализма [12, с. 90]. Хотя опосредованные выборы имеют место и в самых «демократичных» странах мира, таких, как, например, США. Возможно, в условиях России - это единственный путь ограничить региональную власть от преступных элементов, а также ослабить лоббирование интересов в высшем законодательном органе страны.
Таким образом, мы можем говорить о том, что идеи федерализма получили особую популярность в современном мире, особенно в условиях глобализации и регионализации. Россию сегодня нельзя назвать классической федерацией смешанного типа мультиэтнического состава. И это не только результат стратегического выбора лидеров страны, но и исторически детерминированный процесс. Российская Федерация изобилует массой таких «неповторимых» особенностей, как историческое стремление к унитаризму, наличие двойного административно-территориального деления, недостаточный объем прав субъектов, неравенство их по ряду позиций и т. д. России еще предстоит длительный процесс реформирования федеративных отношений в стране. Однако важнейшим условием эффективности этих реформ является политика всестороннего развития регионов.
Россия продолжает искать свою федеративную самоидентичность. Как справедливо заметил в свое
время выдающийся русский философ И. Ильин (1948): «Каждый народ и каждая страна есть живая индивидуальность со своими особыми данными, со своей неповторимой историей, душой и природой. Каждому народу причитается поэтому своя, особая, индивидуальная государственная форма и конституция, соответствующая ему и только ему. Слепое заимствование и подражание нелепо, опасно и может стать гибельным» [13]. В 90-е гг., обратившись к федеративной форме государственного устройства, Россия смогла сохранить целостность уникального многонационального государства в тяжелейший период истории. А сегодняшняя модель федерации позволяет удерживать государственное регулирование исключительно в правовом поле.
ЛИТЕРАТУРА
1. Великая Н., Шишкин В. Российский федерализм // Свободная мысль - XXI. 2002. №10. С. 12-26.
2. Иванов В. Путин и регионы. Централизация России. М.: Европа, 2006. 240 с.
3. Тишков В. А. Pro et Contra этнического федерализма в России // Федерализм в России. Казань, 2001. С. 24-25.
4. Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. 2002. №6. С. 116-126.
5. Глобализация и федерализм / Под ред. В. Е. Чиркина, Т. А. Васильевой, М. А. Глигиц-Золотаревой, А. Н. Лебедева, Ю. Л. Шульженко // Государство и право. 2007. №7. С. 5-16.
6. Лафитский В. И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия, 1993. 164 с.
7. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М: типография т-ва И. Н. Кушнерев и Ко, 1898. Т. 3. С. 269.
8. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 2005. 65 с.
9. Ковачев Д. А., Дымов Д. Е. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М.: ИНИОН РАН, 1995. 36 с.
10. Кистанов В. Повысить интерес регионов к объединению //
Российская Федерация сегодня. 2006. №10. URL:
http://www.russia-today.ru/2006/no_10/10_reflections.htm.
11. Казаков А. Сильная Россия - это федеративная Россия // Свободная мысль XXI. 2004. №6. С. 13-27.
12. Бусыгина И. М. Политическая регионалистика. М.: МГИМО; РОССПЭН, 2006. 280 с.
13. Ильин И. О грядущей России: Избранные статьи. М.: Воениздат, 1993. 368 с.
Поступила в редакцию 19.06.2009 г.
