CC BY
108
УДК 321.011.3
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: НЕОБХОДИМА ЛИ СТАНДАРТИЗАЦИЯ ПОДХОДОВ?
© Н. А. Цыганок
Дальневосточный федеральный университет Россия, 690950 г. Владивосток, ул. Суханова, 8.
Тел.: +7 (423) 243 32 80.
Е-тай: [email protected]
В статье рассматриваются вопросы необходимости выработки общей терминологии, а также стандартизированных подходов к изучению федерализма, его форм и институтов в разных государствах, с учетом политико-правовых, культурных, этнических и других особенностей. Приводятся альтернативные точки зрения, раскрывающие ключевые проблемы стандартизации научных подходов в области изучения федерализма.
Ключевые слова: германский федерализм, европейский федерализм, российский федерализм, сравнительный федерализм, понятие «федерализма», научные подходы к федерализму, федеративные отношения.
Термин «федерализм» многогранен и имеет большое число дефиниций. Еще больше интерпретаций понятия «федерализма» встречается в общественных науках разных стран. Каждая наука, касающаяся «федерализма», его процессов или институтов, формулирует свое определение, вырабатывает свою методологию, категории, подходы к познанию, используется иной вокабуляр. Понимание «федерализма» как правовой и политической категории осложняется и тем, что он имеет множество направлений - этнический федерализм, бюджетный федерализм, представительный федерализм, сравнительный федерализм и прочее. Поскольку федерализм - это крайне сложное и неоднозначное общественное политико-правовое государственное явление, то и практическое воплощение его институтов не может проходить в идеальных условиях, соответственно всегда приобретает особенности конкретного государства-нации, отражающие его правовые и политические детерминанты.
Федерализм, его принципы уже многие годы воплощаются в жизнь в государствах мира. Этот опыт различен, но вопросы для всех и всегда одинаковы. Имеет ли федерализм действительно такое важное значение для развития государства? Имеет ли он принципиальное значение для демократии, формирования и развития демократических институтов, представительства в высших органах власти, основанного на этнической, культурной, языковой, религиозной дифференциации государства? Действительно ли федерализм имеет принципиальное значение для эффективности государственной политики? Если же федерализм действительно необходим, то тогда насколько важно воспроизвести федеральные институты и в каком конкретно виде?
Ответы на эти вопросы может дать сравнительный федерализм, статус которого как самостоятельной отрасли науки еще не определен и остается дискуссионным, но значение которого, на наш взгляд, трудно переоценить. Сегодня сравнительный федерализм является одним из самых пер-
спективных направлений для изучения и выработки научно обоснованной политики модернизации федеративных отношений. Это особенно актуально для Российской Федерации. Изучение мирового опыта построения федерализма при его сопоставлении может позволить конкретному государству выработать действительно актуальную концептуальную политику в этой сфере и сформировать эффективную и надежную правовую основу. Несмотря на необходимость компаративного анализа и все позитивные аспекты его применения в области познания федерализма, при этом неизбежно возникают принципиальные проблемы.
Нужно отметить, что теоретики федерализма представляют диаметрально противоположные точки зрения, отвечая на поставленные выше вопросы. Одна группа политиков и ученых считает, что федерализм не оправдал возложенных надежд, он не явился хоть сколько-нибудь действенным способом решения национального вопроса, и не всегда на практике формирует демократический способ представительства в высших органах государственной власти. В монографии «Субъекты в международной сфере Российской Федерации» [1] был предложен постулат о том, что федерализм не только не решает национального вопроса в мультиэтническом государстве, но и обостряет его. В развивающихся, например, в бывших коммунистических странах федерализм был использован, в первую очередь, для решения национального вопроса (страны СНГ, страны Восточной Европы), тогда как в постиндустриальном мире основное значение приобретает региональная экономическая политика (Австралия, США, Канада, Германия и др.). В подтверждение приведем тот факт, что многие страны, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, одно за другим распались в конце XX в. (СССР, Югославия, Чехословакия) [2, с. 11]. Причина во многом кроется в особенностях распределения государственного суверенитета между федеральным Центром и регионами. В федеративном правовом демократическом
государстве признается и гарантируется национальный суверенитет - право каждой нации на самоопределение, т.е. возможность сохранения своего языка, символики, самостоятельного формирования высших представительных органов власти и т.д. Все это тенденциозно и отвечает духу федерализма, но и способствует сохранению и усилению национальной самоидентичности каждого этноса, входящего в состав федерации до гипертрофированных форм. При неправильной национальной политике государства может порождать нежелательные, негативные тенденции национализма.
Другая группа исследователей федерализма придерживается иной противоположной описанной выше точки зрения. Их аргументы основываются на том, что федерализм хоть и имеет ряд существенных недостатков и не может быть представлен в качестве «панацеи» для любого мультиэтнического государства, в последнее десятилетие все-таки являлся альтернативой для приспособления различных этносов к сосуществованию. Федерализм дает возможность избежать столкновений в государстве, появления антидемократических правительств, снижает конкуренцию между разными социальными группами и локальными сообществами. Так, именно основы федерализма, заложенные в фундамент Европейского союза, на наш взгляд, позволяют по-прежнему удерживать совершенно разные этносы вместе, в тесном взаимодействии, вопреки всем утверждениям этнографов о том, что исторически могут долгое время сосуществовать только этносы «братские» либо этносы с высокой способностью к ассимиляции.
Сложная и труднорешаемая проблема сравнительного федерализма - это отсутствие общей технологии изучения, единых подходов, единой профессиональной терминологии, которые позволили бы ученым политологам и юристам (государственно-правовой специализации) разных государств выйти на открытый и доступный диалог друг с другом. Без общих, так называемых «контрольных точек», выработанных на стыке юриспруденции (конституционного права, финансового права и др.) и политологии, невозможно качественно всесторонне изучить, а тем более спрогнозировать развитие федеративных институтов и процессов. Без этого столь необходимый диалог между юристами-государствоведами и политологами различных стран остается за рамками эффективности.
Итак, имеет ли федерализм принципиальное значение для современного демократического государства? Проблема заключается в том, что однозначного ответа на этот вопрос нет и быть не может. С одной стороны, полемика точек зрения объективизирует исследование, позволяет посмотреть на процессы и явления с разных сторон, с другой стороны, реальность требует общих критериев и подходов. При этом выработка общих подходов, терминологии, категорий по проблемам федера-
лизма не должна пагубно влиять на исследовательский процесс, искажать или сколько-нибудь стандартизировать научные результаты. Речь идет только о повышении продуктивности взаимодействия юристов и политологов, ученых разных стран, занятых вопросами федерализма, чтобы сделать их диалог более креативным и конгруэнтным. Если критерии исследования федерализма, а также терминология будут стандартными, то и взаимодействие двух тесно связанных групп ученых будет более плодотворным.
Ряд ученых высказывают вполне обоснованные сомнения по поводу стандартизации подходов в исследовательском процессе. Исследовательский процесс всегда имеет творческую составляющую и его стандартизация может ограничить ее, поэтому необходимо оптимальное сочетание стандартизации и творчества. Роберт Джервис применительно к теории международных отношений в своей статье обращает внимание на серьезные риски, связанные с поиском и выработкой стандартов в исследовательской области: «Несмотря на зачастую раздражающую исследователей высокую степень разнообразия научных отраслей, все же оно способствует интеллектуальному прогрессу. Было бы прискорбно, если бы мы смогли выработать некий консенсус, который бы сузил спектр нашего познания» [3, с. 148-149]. Девид Лэйтин высказал подобную точку зрения по поводу единообразия исследовательских методов [4]. Основываясь на исследовании Михаила Бахтина, Д. Лэйтин осветил негативные стороны навязываемых новых стандартов, которые могут вступать в диссонанс с уже существующей укоренившейся терминологией. Д. Лэйтин отметил и положительные стороны общего научного вока-буляра, который не только является способом коммуникации, но и способом поддержания и активизации дискуссии вокруг определенных разделов науки [4, с. 455]. До тех пор пока в рамках сравнительного федерализма отсутствует доминирующий подход, будет отсутствовать и общее научно -исследовательское поле, которое обеспечило бы основу для теоретического обмена. Поэтому в обозримой перспективе угрозы внедрения стандартизированных канонов исследования федерализма, по всей видимости, отсутствуют.
Глубокие теоретические противоречия могут возникать в разных науках, касающихся федерализма, и научных школах в рамках одного государства, тем более в разных государствах. Например, исследования по политической экономике, включающие в себя бюджетный федерализм, федерализм и экономические реформы, редко взаимодействуют с близкими по направлению исследованиями по федерализму в этнолингвистике в основном из-за отсутствия общей терминологии и исследовательских рамок.
Во многих случаях компаративное исследование федерализма вообще не возможно, поскольку
различные научные школы в разных государствах используют несопоставимые критерии при изучении отечественного федерализма. Стандартизация критериев оценки федерализма позволила бы проводить широкий компаративный анализ мирового опыта. В то время как российская, американская, немецкая, австрийская и австралийская школы федерализма стремятся сосредоточиться на таких вопросах, как эффективность и степень ответственности различных уровней власти, распределение полномочий между ними, канадские, бельгийские, испанские и шведские политологи и юристы, специализирующиеся на федерализме, предпочитают заниматься вопросами, связанными с этнолингвистическими проблемами, проблемами самоопределения отдельных наций, этносов и национальных меньшинств, входящих в состав федеративной конструкции. В этом контексте попытки компаративного анализа международного опыта федеративного строительства становятся произвольными, необъективными и в конечном итоге теряют всякий смысл.
Исследования федерализма именно в разрезе компаративного анализа должны проводить четкие различия между федеративными формами разных государств, между конкретными федеративными институтами. На этом настаивают в своих работах общеизвестные эксперты в области федерализма Уго Аморетти и Нэнси Бермео [5]. Используемая при изучении федерализма терминология в каждом конкретном государстве имеет свою национальную окраску и может иметь дополнительные коннотации. Например, при изучении российского федерализма иностранный исследователь столкнется с такой сложностью, как понятие «субъект РФ», как составной части нашей Федерации. Эта понятийная проблема была раскрыта в предыдущей статье автора «Субъект» и «регион» федерации: проблема соотношения научных понятий», опубликованной в 2011 году [6]. В работах российских политологов, в официальных выступлениях отечественных политиков чаще используется термин «регион» применительно ко всем субъектам РФ. При этом термин является многогранным и может использоваться для обозначения разных объектов в географическом, историческом, экономическом, юридическом, политическом смысле. Так, кроме обозначения «субъекта» Российской Федерации, он также часто используется в качестве обозначения федерального округа или некой исторически сложившейся географической территории нашего огромного государства, например Кавказ, Дальний Восток или Сибирь. В работе Н. Н. Кузьминой и Н. А. Попова «О роли региона в формировании информационного общества» [7] речь идет о регионе-субъекте Российской Федерации, хотя значение термина позволяет авторам не ограничивать свое исследование только рамками субъекта РФ. В работах юристов-государствоведов, занимающихся правовыми аспектами российского федерализма, можно обнару-
жить исключительно формальные, использованные в законодательстве, названия регионов России -«субъекты» и предусмотренные Конституцией РФ 1993 г. - «Республика», «область», «край», «город федерального значения», «автономная область», «автономный округ», а для обозначения историкогеографических территорий - названия федеральных округов, например, Дальневосточный федеральный округ. Такое разнообразие определений и отсутствие единообразия может ввести в заблуждение зарубежного исследователя.
Определение федерализма существенно отличается в разных государствах. Если в основе определения федерализма лежит принцип «от обратного» - от унитаризма, то федерализм подразумевает дец-нтрализацию и передачу суверенных прав на уровень региона государства. Такое понимание федерализма характерно для Испании и Бельгии [8]. Если же определение федерализма базируется на том, что независимые друг от друга субъекты объединяются для совместного проживания, тогда федерализм - это, наоборот, централизация общества. Таким образом, в некоторых государствах термин «федерализм» обозначает усиление центральной власти в лице федеральных органов - федерализм как способ объединения совершенно разных наций, этносов и даже бывших суверенных государств, а в некоторых федерализм представляет собой дальнейшую децентрализацию и дальнейшее перераспределение государственных полномочий с уклоном в сторону регионального уровня. Для первого постулата примером является российский федерализм, а для второго - германский или американский федерализм. Нужно отметить, что курс модернизации федеративных отношений в России последнего десятилетия не был стройным. В 2000-х годах вновь пришедший к власти Президент В. В. Путин, пытаясь побороть «пороки» существовавшего тогда федерализма, принял ряд важнейших для государства решений: во-первых, устранил двусторонние договоры между субъектами РФ и федеральным центром, которые противоречили Конституции РФ 1993 г., а именно статье 5, которая провозглашает равенство всех субъектов. Проблема этих договоров заключалась в том, что они усугубляли асимметричность федерации, поскольку заключались Президентом Б. Н. Ельциным в условиях политического кризиса постсоветского времени и напоминали, по словам некоторых отечественных политологов, политический «шантаж» со стороны субъектов или, наоборот, «торговлю». Во-вторых, были образованы федеральные округа и выборность глав субъектов, что позволило снизить конкуренцию между субъектами, а также укрепить вертикаль исполнительной власти в стране. Все эти реформы решили самые острые и недолгосрочные проблемы отечественной федерации и одновременно породили эффект «централизации» федерации и четко прослеживаемые черты унитаризма. Выше-
названные реформы можно охарактеризовать с разных сторон, выделить как положительные, так и отрицательные эффекты. Однако единственное объективное в этих реформах - это временный характер. И, несмотря на то, что президент Д. А. Медведев продолжил предложенный предыдущим президентом путь по укреплению вертикали власти в стране, в конце своего президентского срока счел возможным перейти к столь необходимому процессу децентрализации российской модели федерализма, о которой так много говорится последние несколько лет. Действующий президент сделал сенсационное и очень тенденциозное для российского государства заявление в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ: «Хотел бы сказать, что я слышу тех, кто говорит о необходимости перемен, и понимаю их. Надо дать всем активным гражданам законную возможность участия в политической жизни...». Необходимо «перейти к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов» [9]. Крайне важно не оказаться в состоянии стагнации, тогда когда Россия только набирает темпы роста.
В федеративной Германии также в 2006 и 2009 годах были проведены масштабные реформы, которые привели Германию из централизованной к децентрализованной. Данная поэтапная реформа была проведена вследствие проблем и дисфункций сложившийся в немецкой модели кооперативной федерации и выявленных практикой недостатков теории унитарной федерации, которые привели к неуправляемости государства из-за сложности и непрозрачности существующих политико-правовых отношений [10, с. 10]. В результате реформ немецкая модель кооперативной федерации была преобразована в сторону дуалистической и дополнена элементами конкурентного федерализма.
Восприятие термина «федерализма» в мире отличается еще и по психологической окраске. Феномен неодинакового восприятия термина «федерализм», неодинаковой психологической окраски такого восприятия в том или ином государстве широко обсуждался британскими исследователями в области федерализма. Их аргументы сводятся к следующему: когда федерализм обсуждается в контексте европейского федерализма, то федерализм имеет значение централизации и объединения, когда этот термин используется применительно к Шотландии и к процессу распределения полномочий с центром, федерализм имеет значение децентрализации. Однако важно отметить, что когда термин «федерализм» используется в отношении наднационального европейского федерализма (Евросоюз), он зачастую носит негативный оттенок во многих государствах. Например, в Великобритании, он рассматривается как способ, который со временем приведет к размыванию национального суверенитета. С другой стороны, многие континентальные европейские государства, употребляя тер-
мин «федерализм» применительно к европейской интеграции, придают ему в основном положительный смысл.
Итак, высказанные сомнения отсылают нас к другому фактору против использования общих стандартизированных исследовательских подходов. На уровне нормативно-правового регулирования федерализм чаще всего не имеет одной установленной дефиниции. В действующем законодательстве используются научные интерпретации, заимствованные либо в политологии, либо в юриспруденции. Свободная трактовка федерализма удобна для действующей власти и политиков, поскольку позволяет давать исключительно положительные оценки любым реформам в этой области. В свою очередь ученые, опирающиеся на нормативноправовой базис государства и на его официальное и неофициальное толкование, могут сформировать неправильное представление о существующей федеративной конструкции, охарактеризовав ее однобоко исключительно положительной. Это приводит к размыванию объективной ценности существующих исследований в области федерализма конкретного государства. В результате федерализм становится объяснением широко распространенного феномена постепенного перехода от «государства всеобщего благоденствия» к чрезмерному разрастанию государственной власти. Реже ученые критично оценивают правовые коллизии и несоответствия, чаще всего касающиеся распределения полномочий и компетенций между федеральными и региональными властями. Для этого специалист должен работать на стыке юриспруденции и политологии, чтобы точно оценить федеративные реформы, которые в некоторых случаях могут представлять собой барьер на пути прогрессивных демократических реформ. Будь то политика южных штатов США во время гражданского движения по правам человека или же противостояние небольших горных кантонов центральной Швейцарии за избирательные права женщин.
По мнению Дж. Бергера, которое он изложил в коллективной монографии «Федерализм - способ преодоления конфликтов» в 1993 году: «Федерализм изначально возник не как способ разрешения конфликтов, а консервативная, оборонительнонаступательная, агрессивная реакция власти на управление территориями, которая в то время и представляла собой политическую модернизацию» [11, с. 61]. Но при этом, по словам Уильяма Рикера, который в своих трудах вынес самый суровый приговор федерализму: «Если кто-то одобряет цели и ценности привилегированного меньшинства, тот он должен одобрять федерализм. Следовательно, если в Соединенных Штатах кто-то одобряет южных белых расистов, значит, тот должен одобрять и американский федерализм. Если в Соединенных Штатах Америки кто-то не одобряет расизм, то он не должен одобрять и федерализм» [12, с. 155].
Другие исследователи имеют более позитивное мнение по поводу федерализма и его значения, называя его способом защиты против опрометчивых решений власти, делая их более взвешенными, обдуманными. Таким образом, все исследователи условно делятся на две группы: первая - те, кто в федерализме усматривает барьер для крупномасштабных прогрессивных реформ и вторая - те, кто считает, что в условиях федерализма разделение властей проявляется максимально эффективно, что является самой лучшей защитой от тирании большинства.
Опираясь на мнение Иво Дучачека, которое он высказал еще в 1970 году, многое из вышеперечисленного можно связать с эфемерностью рассматриваемой категории: «Не существует общепринятой теории федерализма. Равно как и не существует общепринятого определения федерализма. Сам термин представляется неясным, сомнительным и спорным» [13]. Подобная многозначность долгое время была не главной проблемой сравнительного федерализма, а, скорее, культивировалась в качестве достоинства и дополнительных исследовательских возможностей. В то время, когда все допускали указанную неточность концепции, ученые, среди которых особо можно отметить исследователя современного канадского федерализма Андрэ Бернарда, рассматривали отсутствие общих подходов как положительную характеристику сравнительного федерализма. Дело в том, что федерализм как объект науки не четко определен, поскольку он всегда сильно детерминирован огромным количеством обстоятельств и условий конкретного государства, в котором существует: исторических, политических, экономических и даже культурноэтнических. Нельзя отрицать и высокую степень политизации процесса исследования федерализма, о чем уже упоминалось выше, которое, в конце концов, может проявляться стремлением некоторых государств или отдельных политических сил государства приспособить интерпретацию федерализма к желательным политико-правовым условиям либо уже существующим, либо только формируемым, и, следовательно, объяснить их успех.
Многие ученые называют федерализм одним из самых малоизученных явлений государственноправовой жизни как в юридических науках, например, конституционном праве разных государств, так и в политологии.
Ни один из вариантов толкования федерализма, также как и любая комбинация всех известных подходов и приемов к изучению федеральных процессов, не дает нам адекватного представления об институтах и процессах федерализма. Никакие из существующих точек зрения по поводу федерализма не позволяет нам прийти к единому восприятию всего многообразия феноменов, которые наполняют так называемую «вселенную» федерализма.
Итак, вопрос о стандартизации подходов к федерализму остается открытым. Необходимо выработать некий консенсус между государствами, который позволил бы не только сохранить творческую составляющую исследовательского процесса, но и в рамках сравнительного федерализма эффективно сопоставлять институты и процессы, происходящие в разных федеративных государствах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Цыганок Н. А. Субъекты Российской Федерации в международной сфере. По материалам Дальневосточного федерального округа. Владивосток: изд-во Дальневост. ун-та, 2009. 164 с.
2. Глобализация и федерализм / под ред. В. Е. Чиркина, Т. А. Васильевой, М. А. Глигиц-Золотаревой, А. Н. Лебедева, Ю. Л. Шульженко // Государство и право. 2007. №7. С. 11.
3. Jervis Robert Pluralistic Rigor: A comment on Boeno de Mes-quita // International Studies Quarterly. 1985. № 29 (3) Р. 145-149.
4. Laitin Devid Disciplining political science // American Political Science Review. 1995. № 89(2). Р. 454-456 (CrossRef-Web of Science).
5. Amoretti U., Bermeo N. Federalism and territorial cleavages, JHU Press. 2004. 498 p.
6. Цыганок Н. А. «Субъект» и «регион» федерации: проблема соотношения научных понятий // Вестник Башкирского университета. 2011. Том 16, №2. С. 519-522.
7. Кузьмина Н. Н., Попова Н. А. О роли региона в формировании информационного общества // Креативная экономика. 2009. №6. С. 96-101.
8. Erk J. Does federalism really matter? // Comparative Politics. 2006. №39(1). Р. 103-120 (Web of science).
9. Послание Президента Федеральному Собранию. 29.12.2011 г. Москва Кремль (доступно онлайн. URL: www.kremlin.ru).
10. Казак Е.С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2011. 25 с.
11. Afanasiyev Y., Bangemann M., Bergierv J.-F., Butler H., Falder R., Schindler D. Fereralismus - Mittelder Konfliktbe-waltligung. Chur and Zurich: Ruegger, 1993.
12. Ricker William H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston and Toronto: Little, Brown and Company,
13. Duchacek Ivo D. Comparative Federalism. The Territorial Dimension of Politics. New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970.
Поступила в редакцию 19.02.2012 г.
